摘 要：PPP模式是創(chuàng)新性的融資方式，應用該模式可以使得政府部門和社會資本實現(xiàn)共贏，但PPP項目風險必不可免，防患于未然，才能更大程度地保證PPP項目順利開展和成功運營。文章主要從我國PPP項目的失敗案例出發(fā)，總結(jié)出失敗原因，進而提出風險防范的建議。

關鍵詞：PPP 風險防范 風險分擔

中圖分類號：F721.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-058-02

一、PPP的概念及應用情況

PPP是英文Public-Private Partnership的字母縮寫，一般譯為公私合營關系，是指政府與私營企業(yè)之間為了合作建設某個基礎設施項目或為了提供某種公共物品和服務而形成的一種合作關系。

PPP模式最早在英國開始應用（1992年），現(xiàn)在國外已經(jīng)得到了普遍應用。

我國在近幾年也開始了PPP模式的應用，自2013年11月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營以來，財政部作為第一責任人全面統(tǒng)籌推進PPP改革。數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè)①。

同時，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進PPP工作。2015年2月26日，南寧“海綿城市”試點項目——南寧市竹排江上游植物園段（那考河）正式簽約，標志著廣西首個采用PPP模式建設項目正式落地南寧。目前南寧市已向社會公布的第一批政府和社會資本合作項目共有40個，總投資847.7億元，涉及市政設施、交通設施、公共服務、水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)配套等各個領域②。

從國內(nèi)外應用PPP模式的情況來看，政府通過引入私營企業(yè)資金緩解了政府的資金約束，保證、加快了基礎設施的建設和有效運營；而私營企業(yè)則獲得政府給予的長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，滿足了自身的盈利需要，通過PPP模式，合作雙方實現(xiàn)了共贏。但不可否認，我國自上世紀90年代以來開展的PPP實踐主要是自下而上的自發(fā)探索，缺乏經(jīng)驗總結(jié)和理論指導，存在著諸如長春匯津污水處理廠、上海大場水廠、北京京通公路、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、青島威立雅污水處理項目、杭州灣跨海大橋等的失敗案例。

二、我國PPP項目存在的問題

剖析這些失敗案例的失敗原因，我國PPP項目主要存在以下問題：

1.PPP立法缺失。目前，我國PPP項目操作最核心的法律依據(jù)是：《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、《PPP項目合同指南》（財金[2014]156號），但并沒有專門的PPP立法來對這種模式進行規(guī)范。

2.審批、決策周期長。PPP項目審批程序過于復雜、決策周期長。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目進行調(diào)整。

3.監(jiān)管制度不完善。我國目前的PPP項目監(jiān)管法律法規(guī)建設相對滯后；各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，政府監(jiān)管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準入方面，對項目后期建設和運營缺乏有效的監(jiān)管機制和監(jiān)管方法。

4.缺乏合理的風險分擔機制。

5.融資渠道不足。我國目前PPP項目主要依賴銀行融資，有價證券融資、信托融資等方式應用較少，社保、養(yǎng)老基金等也未應用于其中，融資渠道較窄。

6.社會誠信和契約精神缺失。部分企業(yè)試圖利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利；另一方面政府部門也會因政府換屆、公眾反對等原因而出現(xiàn)違約現(xiàn)象。

7.項目收益無保障。我國基礎及公共設施的收費管理并未進入完全市場化，政府在PPP項目中的補貼承諾無法落實或落實不佳，出現(xiàn)競爭性項目等等，都會損害PPP項目利益。

8.PPP項目配套設施不完善，使得生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

9.PPP項目參與各方都缺乏風險管理的機制及人才。

三、風險防范的必要性

PPP融資模式的應用可以有效減少公共財政負擔，更好地提供公共物品；而私營企業(yè)參與其中也能實現(xiàn)減少投資風險并從中獲利的目標。但是，PPP項目作為一種工程項目，風險必不可免。防范于未然，將風險消滅在萌芽狀態(tài)，降低風險損失甚至是規(guī)避風險的發(fā)生，可以有力保證PPP項目的順利開展及成功運營，因此必須首先做好PPP的風險防范工作。

（一）政府方面

1.健全PPP立法。PPP盡快立法是全社會的共同期盼，以便PPP項目的開展和運營過程每一個環(huán)節(jié)都能真正做到有法可依。PPP立法工作應分三個層次開展：首先，制定PPP基本法，規(guī)范和明確PPP的應用范圍、操作流程、設立程序、招投標和評標程序、特許權(quán)協(xié)議、風險分擔以及權(quán)責關系等問題。其次，分別制定PPP在不同領域（醫(yī)療、環(huán)保、教育、養(yǎng)老等）的相關法律法規(guī)。再次，出臺更加具體的PPP操作規(guī)范、操作指南，將PPP交易流程規(guī)范化、標準化，對項目的運作提供政策和技術上的導向作用。另外，需要注意的是，健全了PPP立法之余，政府還應增強自身的法治和契約意識，依法行政。

2.建立合理的風險分擔機制。風險分擔是PPP項目風險管理的核心，一般先按照現(xiàn)金流量折現(xiàn)法測算項目的凈現(xiàn)金流量是否大于0，再按照以下原則對項目風險進行分配：

（1）項目各參與方應共同承擔項目風險。

（2）若風險是由項目某參與方的不當行為引起，則需由該參與方承擔。

（3）較高收益獲得者承擔相對較大的風險，較少收益獲得者承擔較小風險。

（4）如果某參與方相比其他方更加有能力、及時、有效、低成本地處理該風險，就應讓該參與方承擔，而不是項目各個參與方爭相承擔較小的風險。

（5）為風險承擔設置一個上限，超過這個上限則重新分配該風險的承擔責任，由項目所有參與方共同承擔，或由第三方擔保者承擔。

在具體執(zhí)行時，要注意根據(jù)不同的PPP項目，制定一套相應的合理風險分擔流程，并將其書寫在PPP項目協(xié)議中，以便合作各方存在風險分擔的共識，在出現(xiàn)各種風險時候能夠迅速找到合適的承擔者。

3.政府轉(zhuǎn)變職能，加強監(jiān)管。政府應積極轉(zhuǎn)變自身職能，從運營者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。首先，應完善PPP監(jiān)管的法律法規(guī)；在項目風險分配完畢后，設立獨立的機構(gòu)，秉承“依法監(jiān)管、公開透明、獨立專業(yè)、可問責”等原則，確保合作方都能有效地履行自身的風險分擔任務，保證項目的順利進行。政府監(jiān)管主要分為事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類，并貫穿于整個過程，但整個過程注意杜絕對項目的不合理干涉。

4.拓寬融資渠道。

（1）積極引導金融機構(gòu)參與PPP項目。

（2）政府提供必要金融支持：政府與提供貸款的金融機構(gòu)達成直接協(xié)議，向借貸機構(gòu)承諾支付一定費用，使PPP項目順利獲得金融機構(gòu)的貸款。

（3）吸取其他國家的經(jīng)驗，嘗試從養(yǎng)老基金、保險公司等機構(gòu)投資者中籌集長期低息資金。

5.進行PPP人才能力建設。政府部門應積極開展相關PPP人才能力建設，比如：做PPP專題講座、組織PPP業(yè)務學習培訓，吸取國內(nèi)外先進經(jīng)驗；印發(fā)PPP有關政策文件匯編，將PPP知識宣傳、普及到政府各部門；引進國內(nèi)外PPP專業(yè)人才和管理技術等，以提升政府部門PPP管理能力。

6.謹慎選擇項目。采用物有所值評價方法和理念，謹慎選擇項目。選擇的項目必須符合以下條件：要符合國家產(chǎn)業(yè)政策方法、要具備完備的前期手續(xù)和嚴格的管理程序、具備完善的商業(yè)化運營模式、項目自身要能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，與當?shù)刎斄徒?jīng)濟發(fā)展承擔能力相匹配。

7.謹慎選擇參與PPP項目的社會資本。

（1）考察參與PPP項目的社會資本投資人的業(yè)務性質(zhì)、經(jīng)營情況、融資能力和資金來源等指標。

（2）考察社會資本投資人是否具備PPP項目的管理經(jīng)驗或成功案例。

（3）嚴格采用招標形式選擇承包商，招標過程中重視發(fā)揮中介機構(gòu)（如：律師、會計師等）作用，避免腐敗因素導致的風險。

8.提供外在條件支持。

（1）物質(zhì)方面：政府應保障項目所需的材料供應、勞動力提供等。

（2）政策方面：提供一定的稅收、土地使用等優(yōu)惠政策；出臺防止同類項目競爭、保護知識產(chǎn)權(quán)等法規(guī)制度；同時，簡化審批手續(xù)和過程，提高政府辦公效率。

（二）社會資本方面

1.利用PEST模型評估投資環(huán)境：比如政治方面（P）：法律環(huán)境、政府效率、政府換屆情況、政府對私營企業(yè)支持政策等；經(jīng)濟方面（E）：財政實力、貨幣政策、利率及通貨膨脹情況等；社會方面（S）：當?shù)厝宋乃刭|(zhì)、人民購買力、消費稅習慣等；技術方面（T）：城市現(xiàn)有的基礎設施水平、各項基礎設施存量等

2.利用SWOT模型評估項目：項目自身的優(yōu)勢劣勢，所處環(huán)境的機會威脅。

3.論證項目的可行性：在項目前期聘請專業(yè)的中介機構(gòu)，測算合作伙伴各項能力指標；評估項目對參與各方的影響；結(jié)合人口、城市財政實力和發(fā)展?jié)摿Α⒏黜椈A設施存量等指標，合理確定投資方向和投資規(guī)模；對項目進行投資收益和投資風險的論證；對項目合同條款進行利弊分析，爭取談判優(yōu)勢等。

4.項目的選擇。在區(qū)域選擇優(yōu)先考慮沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和內(nèi)地省會城市和財政實力較強的其他城市，選擇具備良好現(xiàn)金流量，風險較小，風險可控程度高的項目，最好是投資人具備類似項目運營和管理經(jīng)驗，有過成功經(jīng)驗的項目。

5.培育社會誠信和契約精神。企業(yè)應摒棄投機心理，干凈透明地與政府簽訂公平平等的合同，如約履行合同各項條款，并依靠雙方簽訂的合同來防控風險。

6.項目全過程實行風險動態(tài)管理。確定參與PPP項目后，設立專門的PPP風險管理部門，培養(yǎng)專業(yè)的PPP風險管理員工，制定專門的風險管理流程，對項目做足風險盡職調(diào)查，并進行全程監(jiān)控及動態(tài)分析，及時、恰當?shù)靥幚眄椖恐谐霈F(xiàn)的各種風險。

（三）融資中介方面

我國目前PPP項目的融資中介還主要依靠商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行介入PPP項目也可以給其自身帶來巨大的業(yè)務機遇，所以銀行等金融機構(gòu)也需要做好風險防范工作。

1.謹慎選擇PPP項目對象。銀行應根據(jù)自身業(yè)務特點和風險偏好，選擇合作的優(yōu)質(zhì)PPP項目。項目選擇方面，建議優(yōu)選具備良好現(xiàn)金流，屬于民生型、強需求的項目合作，以期降低投資風險，提高投資回報。

2.謹慎選擇合作伙伴。

（1）地方政府的選擇：優(yōu)先選擇財政實力較強的發(fā)達城市、省會城市，招商引資環(huán)境良好，近3年內(nèi)未發(fā)生過重大腐敗案件或政府領導也未發(fā)生頻繁更換等情況的地方政府作為合作伙伴，以降低政策風險和政府信用風險，保障項目順利建設。

（2）社會資本的選擇：選擇具備PPP項目建設及運營經(jīng)驗的，或PPP項目成功案例的公司企業(yè)作為合作伙伴，以降低運營風險，保障項目順利建設。

3.建立專門PPP項目風險管理機構(gòu)和流程。首先需要設置專門針對PPP項目的風險管理機構(gòu)，培養(yǎng)具備項目融資、風險管控等相關知識的業(yè)務人員及管理人員；同時，制定PPP項目貸款管理工作流程，包括PPP風險識別、評估、測算和控制等環(huán)節(jié)，使得風險管理工作能夠有序高效進行。

4.重視貸前管理。銀行應重視貸前管理，盡職調(diào)查，開展可行性分析，全面掌握項目投資規(guī)模、工程投標、資金預算等情況，識別項目建設和運營中可能的風險，制定出風險應對策略，完善應對措施的操作方案。

5.完善對PPP項目貸款協(xié)議的管理。當銀行作為貸款者參與到PPP項目中，應完善對該項目的貸款協(xié)議的管理，如設置邏輯嚴密有效的擔保體系、在貸款協(xié)議中確定風險承擔限度、提供資金時事先收取的風險附加率等，以此為依據(jù)來有效規(guī)避風險、管理風險。

6.建立并充分利用銀行風險管理信息系統(tǒng)。銀行應建立專門的PPP風險管理信息系統(tǒng)，記錄以往參與的PPP項目的風險信息、合同簽訂情況，形成PPP項目信息庫，并隨時更新，及時作出分析和判斷。銀行充分利用這些信息的示范功能，減輕信息不對稱對銀行帶來的不利影響，有效防范風險。

[基金項目：廣西高校中青年教師基礎能力提升項目（編號：KY2016LX470）；廣西廣播電視大學校級立項課題（編號：2016XYB07）]

注釋：

{1}數(shù)據(jù)來自《中國經(jīng)濟周刊》

{2}數(shù)據(jù)來自南寧市財政局網(wǎng)站

參考文獻：

[1] 張雷.PPP模式的風險分析研究[D].財政部財政科學研究所，2015

[2] 周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）

[3] 李贏楠.中國推進PPP模式的制度障礙及對策研究[D].吉林大學，2016

（作者單位：廣西廣播電視大學 廣西南寧 530022）

[作者簡介：劉智慧，女，廣西廣播電視大學文經(jīng)學院講師，會計師，碩士，研究方向：審計、會計。]

（責編：若佳）