國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀文

河長制的法制基礎和實踐問題

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀文

河長制出臺的現(xiàn)實和法制基礎

關于水污染防治和水環(huán)境保護，我國的《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》《水法》《水污染防治行動計劃》等法律和規(guī)劃性文件設立了很多制度，譬如環(huán)境影響評價、排污許可證、取水許可證、排污交易試點、污染物排放總量控制、污水集中處理制度等;不僅規(guī)定了地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質量負責，還規(guī)定了水利、環(huán)保、住建等部門的水污染防治和水環(huán)境保護職責。表面看來，這些制度和發(fā)達國家相比，都不缺;這些機構的監(jiān)管職責也相互銜接，但是目前我國的很多流域水污染仍然很嚴重，有的還加重了，這說明在現(xiàn)有體制下，上述立法和規(guī)劃在現(xiàn)實中沒有得到有效的運行，作用沒有得到有效的發(fā)揮。也就是說，嚴峻的水環(huán)境問題是倒逼水環(huán)境監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實基礎。“河長制”的設立目的主要有兩個。

一是結合中國的國情，讓水環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的職責和要求運轉起來。地方黨政一把手擔任河長或者總河長，有利于調動行政資源，對不認真履責的人追究責任，有利于讓急需解決的環(huán)境問題在最短的時間內得到有效解決。在目前的國情之下，通過黨內文件和國家立法相銜接，以問題為導向，規(guī)定地方黨政主要領導擔任“河長”，可抓住關鍵少數(shù)，形成一股強大的力量，解決突出的水環(huán)境污染問題。

二是解決目前的立法難以解決的問題，如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農田的秸稈腐爛造成的，或者由農村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，很復雜，而這些，水利部門和環(huán)保部門難以依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設立河長制，可以突破現(xiàn)有的法律制度和監(jiān)管體制局限，讓地方黨政主要領導對水環(huán)境保護工作兜底，對河湖管理保護這項復雜的系統(tǒng)工程負起責，牽頭解決現(xiàn)有部門難以牽頭解決的問題。

由于環(huán)境保護黨政同責理論已經(jīng)由理論走向現(xiàn)實，被《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》和《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》采納，為此，2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳結合浙江、江西等地的試點情況，以黨政機關聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，再次強調流域水環(huán)境保護的黨政同責制度?？梢哉f，環(huán)境保護的黨政同責制度和《環(huán)境保護法》規(guī)定的地方政府對本地區(qū)環(huán)境質量負責是河長制的法制基礎。

河長制在實踐中正步步深入推進

中央出臺《關于全面推行河長制的意見》后，一些省級黨委政府甚至市縣級黨委政府聯(lián)合出臺了實施方案，如上海市出臺了《關于本市全面推行河長制的實施方案》。2017年2月6日，上海市政府舉行新聞發(fā)布會，披露上海將全面推行河長制，開展631公里中小河道綜合整治。按照分級管理、屬地負責的原則建立市—區(qū)—街鎮(zhèn)三級河長體系。在誰擔任河長的問題上，規(guī)定市政府主要領導擔任全市總河長，市政府分管領導擔任全市副總河長;區(qū)、街鎮(zhèn)主要領導分別擔任轄區(qū)內區(qū)、街鎮(zhèn)的總河長。目前，上海首批河長名單已經(jīng)公布，年底前將公布其他鎮(zhèn)村管河道的河長，實現(xiàn)全市河湖河長制全覆蓋。

上海市之所以這么安排，是因為2016年《關于全面推行河長制的意見》明確規(guī)定，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系;各省級行政區(qū)域設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任;各省級行政區(qū)域主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任;縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實際確定。水利部、環(huán)境保護部制定的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》對河長制的推進措施也予以了細化。

不僅上海如此，其他省級行政區(qū)域也出臺或者正在出臺相關的實施意見，而且實施意見的制定和落實有的已到了區(qū)縣一級，如北京市通州區(qū)出臺了《通州區(qū)“河長制”實施意見》、湖北省秭歸縣人民政府出臺了《關于建立“河長制”的實施意見》。這說明，河長制目前已一竿子捅到底，由省級層面步步深入到了最基層，開了一個好頭。

總的來看，截至目前，地方行政一把手擔任總河長的多一些，地方黨委一把手擔任總河長的少一些，因此，下一步應當鼓勵給更多的地方黨委主要負責人擔任總河長或者河長。

如何讓河長制發(fā)揮預期的作用

河長如果認真履職，可以促進流域和湖泊的水污染治理。河長如果不認真履職，河長制的設立會形同虛設，和現(xiàn)有立法規(guī)定的監(jiān)管體制沒有兩樣，水污染問題仍然難以得到解決。為此，需要設立監(jiān)督制約機制，如考核、督察、督查等，以及相應的獎懲機制。中央在生態(tài)文明體制改革設計時，針對地方主要的黨政領導設計了自然資源資產(chǎn)負債表、領導干部離任審計制度和領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。所以河長制的設計和其他制度的設計是相互匹配的，如果出現(xiàn)了水環(huán)境污染問題，聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)會說真話，公眾的舉報投訴會說實話，中央和地方環(huán)境保護督察制度也會發(fā)現(xiàn)問題。

關于考核，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，每年評價一次，每五年考核一次。無論是評價、考核發(fā)現(xiàn)的水質變差問題，還是現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)的水污染事件，都要按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的規(guī)定來追究地方黨政領導的責任。正因為如此，由各級黨政主要負責人擔任“河長制”，一級一級地擔起統(tǒng)帥的責，效果比目前純粹依靠法律和規(guī)劃應當好一些。

有了河長制，不是說現(xiàn)有的職責部門責任就輕松了，就可把全部的監(jiān)管責任都推給河長了。相反，水利、環(huán)保等部門仍需依法履職，嚴格執(zhí)法，向河長負責，接受河長協(xié)調，受河長監(jiān)督。因為河長基本上都是本區(qū)域的行政負責人，因此這個體制與《環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定的“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”是一致的。為了讓河長制更好地在法律方面發(fā)揮作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》時，可以考慮把現(xiàn)行的監(jiān)管體制和河長制有機地銜接起來。為了讓河長制更好地在黨內法規(guī)方面發(fā)揮作用，下一次中共中央、國務院或者中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定或者修改涉及水污染防治和水環(huán)境保護方面的文件時，可以考慮把河長制明確納入考核和監(jiān)督體系。

此外，要治理好水環(huán)境，使河流清澈，必須配套性地加強水利設施建設，加強農村垃圾分類收集，推進農村生活污水處理，從源頭系統(tǒng)性地解決問題。這些工作的加強，需要一個比較長的過程。因此，公眾想要通過河長制使水質得到明顯的提升，也需要一定的耐心。

來源：中國經(jīng)濟時報 2017年2月13日

http://jjsb.cet.com.cn/show_481992.html

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.03.001