戴瑛　楊坤

摘要：本研究基于國際旅游島嶼的視野下，審視長?？h在建或者已建設完成的港口，在規(guī)制過程中可能存在的港口經(jīng)營市場監(jiān)督、港口行政執(zhí)法能力、國際交流合作等法律問題。通過對比分析國內(nèi)外優(yōu)秀港口規(guī)制的經(jīng)驗做法以及潛在的法律風險，總結一套適合長?？h港口發(fā)展的法律規(guī)劃，目的在于提升長?？h海島旅游行業(yè)知名度，給予旅游也帶來的優(yōu)質(zhì)客源和廣闊的發(fā)展空間，以促進和保障本地區(qū)經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。為東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型貢獻法律人的力量。

關鍵詞：旅游島嶼；港口建設；港口法律規(guī)制

中圖分類號：F592.7；F552文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0070-02

作者簡介：戴瑛，女，遼寧大連人，法學博士，大連海洋大學，副教授，主要從事海洋法、漁業(yè)法、海上執(zhí)法研究；楊坤，男，江蘇徐州人，大連海洋大學，2015級法律碩士研究生。

一、問題的提出

長海縣作為遼寧沿海經(jīng)濟帶的重要組成部分，積極相應國家對其發(fā)展定位的要求，充分利用其獨一無二的自然地理優(yōu)勢，大力發(fā)展海島旅游業(yè)，并出臺了《長海縣城（大長山島鎮(zhèn)）總體規(guī)劃（2013-2030）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），《規(guī)劃》提出要構建以大長山島鎮(zhèn)和小長山鄉(xiāng)為核心功能區(qū)，廣鹿鄉(xiāng)為海島旅游區(qū)等城市規(guī)劃。而港口建設在海島旅游業(yè)的發(fā)展中承擔舉足輕重的作用。在服務海島旅游業(yè)的過程中，港口規(guī)制的法律保障尤為重要。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，中國進出口貿(mào)易額呈幾何級數(shù)的增長，港口吞吐量和集裝箱吞吐量均實現(xiàn)了較快的發(fā)展。根據(jù)長海縣旅游局提供的信息，截止1-6月份，長?？h接待上島游客43.7萬人，實現(xiàn)旅游綜合收入43919萬元，同比增長了11.5%和15.6%，僅6月份，長?？h港口旅游吞吐量就達到149063人。不過面對如此可喜的成就不能盲目的樂觀。要滿足日益繁重的港口管理任務，僅靠一般規(guī)則的約束已經(jīng)遠遠不能適應如今發(fā)展的需要。法治下的港口規(guī)制科學、高效、管理成本低等優(yōu)勢，已被越多國家地區(qū)所接受。我國也相繼出臺了《中華人民共和國港口法》（以下簡稱“港口法”）、《港口經(jīng)營管理規(guī)定》等規(guī)范性文件來調(diào)整港口的建設和管理，保障其安全運行。但這些法律規(guī)范的面比較廣，且港口的管理不僅僅需要《港口法》等特別法來調(diào)整，還需要民法、行政法等多種法律規(guī)范共同予以規(guī)制。另外具體到長海縣港口的建設，其規(guī)劃目標不是隨大流的向國家級大港口方向去邁進，更主要的是要因地制宜，結合自身所在地的環(huán)境優(yōu)勢，為本地區(qū)海島旅游業(yè)又好又快發(fā)展做出貢獻。但目前在長?？h在建或已經(jīng)建好的港口管理還存在一些問題，管理體制機關運行不夠順暢。

二、長?？h港口規(guī)制過程中面臨的困境

（一）港口經(jīng)營市場的不規(guī)范問題突出

盡管與港口經(jīng)營市場相關的立法己明顯加快了進程，應該看到總體上依然落后于市場發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：一是立法尚未形成體系，一些重要的方面存在著法律上的空白；二是己發(fā)布的一些法律、行政法規(guī)內(nèi)容科學性不夠，原則性、概括性規(guī)定多于具體的行為準則，給一線執(zhí)法人員造成困惑，無法有效的開展規(guī)制活動；三是己有的方面的規(guī)定主要是部門規(guī)章，立法層次低，適用范圍以及法律效力有限，覆蓋面窄；四是立法質(zhì)量不高，一些法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)，有互相矛盾甚至沖突的情況，影響了法實施的穩(wěn)定刑和權威性；五是與國內(nèi)港口行業(yè)水平和國外發(fā)達國家以及國際慣例有較大差距。

（二）港口行政執(zhí)法能力跟不上時代發(fā)展

“政企分開、一港一政、屬地管理”的港口管理體制施行許多年，取得一些列成就的同時也暴露出種種的弊端，出現(xiàn)了各式各樣的問題。第一，港口行政執(zhí)法依據(jù)不足；行政機關在實施具體的行政行為要以法律、法規(guī)、規(guī)整等規(guī)范性文件為依托，而港口行政法規(guī)體系上的缺陷，勢必影響到港口行政執(zhí)法的合法性、合理性、高效便民性。第二，港口行政執(zhí)法環(huán)境復雜；“政企分開、一港一政”是港口體制史上的重大變革，直接促進了港口業(yè)快速發(fā)展，但是一直以來的引航、拖輪、理貨以及商檢等其它服務行業(yè)中的壟斷經(jīng)營還是繼續(xù)客觀存在。①而規(guī)范壟斷行業(yè)經(jīng)營秩序?qū)Ω劭谛姓?zhí)法來說還是很難的。第三，港口“運動式”行政執(zhí)法；運動式執(zhí)法是指行政機關集中優(yōu)勢的人力、物力、財力，重拳出擊各種違法行為、進行集中治理的行為。對港口業(yè)來說也不例外。港口管理應該是穩(wěn)定性、常年性、不可間斷性，雖然在某一階段采取強有力的“運動式”執(zhí)法，對整個行業(yè)來個大檢查，對于那些違法違規(guī)的港口作業(yè)相關一定的震懾能力，但效果持續(xù)性如何？很難回答，且這種行為模式也不符合依法管理公共事務的要求，“運動式”執(zhí)法的發(fā)起或者結束，沒有一個法律的界限，不符合市場經(jīng)濟社會的法律地位。另外，對于執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，沒有從根源上分析其存在的前因后果，采用以罰代管的處理措施，其實質(zhì)上是不作為的直接表現(xiàn)。

（三）港口信息化建設相對滯后

港口信息化是指在港口規(guī)劃建設與生產(chǎn)運營中，利用信息處理技術和網(wǎng)絡通信技術，將港口的各種數(shù)字信息及各種信息資源加以整合并充分利用，從而構筑起港口信息化基礎信息平臺和決策支持平臺。②港口信息化建設水平是衡量港口管理能力的重要指標之一。通過對長?？h港口信息化建設的分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一，長?？h港口業(yè)務系統(tǒng)信息資源分散；由于建設時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設計，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一；第二，目前港口雖然配合的信息化建設制定了一些制度和規(guī)范，但在實際應用中發(fā)現(xiàn)仍不全面，對于信息系統(tǒng)應用的保障力度不足。③

三、提出完善港口規(guī)制法律問題的建議

（一）構建港口經(jīng)營市場監(jiān)管秩序

第一，嚴格規(guī)范港口經(jīng)營市場準入制度。行政許可之所以有存在的必要，是因為某些市場經(jīng)營活動與社會公共利益的關系極大，需要國家進行比一般企業(yè)更為嚴格的管理和控制。故而應該嚴格按照《港口法》、《行政許可法》等法律規(guī)范的要求對從事港口經(jīng)營人的資格進行嚴格的審查，杜絕一切不合規(guī)的企業(yè)渾水摸魚，影響整個港口經(jīng)營的秩序。對于給予港口經(jīng)營的企業(yè)，也要不定期的進行抽查，不合規(guī)的不滿足經(jīng)營許可要求的，應立即要求相關企業(yè)進行自我審查，調(diào)整，將其列為重點監(jiān)管對象。若再次檢查仍不合格者，根據(jù)法律規(guī)定予以注銷經(jīng)營許可證。

第二，規(guī)范港口經(jīng)營市場秩序規(guī)則。市場秩序是市場經(jīng)濟發(fā)展的基石，可持續(xù)發(fā)展的保障。無論哪一類市場，都有可能出現(xiàn)違背市場有序化的非正常競爭行為。為此，對市場競爭行為進行法律調(diào)整是市場秩序規(guī)制法的重要內(nèi)容。長?？h全縣由252個海島，港口有20多座，其中國家二類開放港口一座，海岸線總長359公里，港口岸線長，港口經(jīng)營市場環(huán)境需要一個公平、公正的競爭環(huán)境，有利于淘汰落后的產(chǎn)能業(yè)，將可以提供優(yōu)質(zhì)服務，讓旅游滿意的企業(yè)單位的潛力充分挖掘出來，帶動海島周邊居民經(jīng)濟收入的增長。市場秩序的調(diào)控最優(yōu)的方式還是通過市場行為來規(guī)范，比如行業(yè)自律組織、消費者協(xié)會等進行指導。但政府相關職能部門不能由此放松對市場行為的監(jiān)管，應該積極的走訪各行業(yè)協(xié)會、商家、企業(yè)、旅游等進行市場體驗的摸底排查，以獲取第一手的資料便于后續(xù)的政策的調(diào)整。另外對于突發(fā)性的影響市場秩序惡劣的案件，政府相關監(jiān)管部門應該按照先前的預案，迅速介入調(diào)查，并通過新媒體將調(diào)查結論公布于眾，以防止謠言四起、發(fā)酵城輿論事件，造成對本地旅游業(yè)的二次傷害。

（二）加強對港口行政執(zhí)法律技能培訓

第一，提高港口行政執(zhí)法人員的法治意識；港口管理的專業(yè)性、復雜性，對相關執(zhí)法者的管理能力要求也隨之上升，相關主管部門要與之俱進，與高校理論研究者接觸，邀請專家走進執(zhí)法現(xiàn)場，結合本國國情，介紹國際社會最新的執(zhí)法理念和模式，針對執(zhí)法者在實務中所遇見的法律困惑，多舉辦法律技能培訓，提高他（她）們實戰(zhàn)水平。第二，要建立行政執(zhí)法責任制。執(zhí)法者在執(zhí)行公務的過程中所代表的國家行使行政權，在給予其一定權力的同時，也要對其“權”進行限制和約束，充分保障行政相對人的合法權益。對不作為、亂作為、甚至違法違紀行為予以懲戒。

（三）建立港口管理大數(shù)據(jù)中心，與多部門交流、共享資源

長?？h新建的港口應該充分吸收過往港口信息化建設中出現(xiàn)的“漏洞”，建議從頂層規(guī)劃，在進行應用系統(tǒng)開發(fā)和軟件平臺架構之前，先建立全港統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)中心，從而解決現(xiàn)階段生產(chǎn)調(diào)度管理系統(tǒng)、設備管理系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)等信息資源分散。為整合各系統(tǒng)原始數(shù)據(jù)庫和業(yè)務應用，應進行信息資源規(guī)劃。④同時，信息化高度開放的同時，港口信息管理系統(tǒng)、旅游個人信息等容易遭受黑客攻擊而實施詐騙活動使人民利益造成潛在的威脅，因而應從提高技術保障和安全管理效能角度出發(fā)，規(guī)劃港口信息安全體系架構，主動與公安、稅務等相關部門系統(tǒng)進行聯(lián)動，動態(tài)24小時掌握信息管理數(shù)據(jù)，預設突發(fā)事件預案，并定期的組織聯(lián)合單位進行演練。一方面可以通過信息化系統(tǒng)及時掌握港口運輸動態(tài)、旅游人數(shù)動態(tài)等方面科學的調(diào)配警力，另一方面能及時的發(fā)現(xiàn)處置過程的不足，及時修正、完善。

[注釋]

①董華平.我國港口行政執(zhí)法中存在的問題與對策研究[D].寧波大學碩士論文，2014.

②潘麗嚴屹.港口經(jīng)濟發(fā)展推動港口信息化建設[J].現(xiàn)代電信科技，2009.7.

③張樂晨.淺析我國港口信息化建設[J].科技創(chuàng)新與應用，2014.4.

④同注釋③.

[參考文獻]

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[5]董華平.我國港口行政執(zhí)法中存在的問題與對策研究[D].寧波大學碩士學位論文，2014.2.

[6]邢娟娟.海島旅游與港口建設的互動發(fā)展研究——以大連長山群島為例[D].遼寧師范大學碩士學位論文，2011.5.

[7]張樂晨.淺析我國港口信息化建設[J].信息技術，2014（4）.