摘要：2015年3月15日新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予了全國所有設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面事項(xiàng)的地方立法權(quán)，隨后全國各設(shè)區(qū)的市逐步開始制定地方性法規(guī)，行使地方立法權(quán)。其中，絕大多數(shù)的設(shè)區(qū)的市的第一部地方性法規(guī)均是按照立法法第七十七條的規(guī)定，制定規(guī)范地方立法權(quán)行使的地方性法規(guī)，力圖建構(gòu)科學(xué)、民主的地方立法機(jī)制。但是在實(shí)踐中，由于受我國傳統(tǒng)上重實(shí)體、輕程序等思想的影響，導(dǎo)致在相關(guān)立法中存在對(duì)地方立法程序的價(jià)值與功能認(rèn)識(shí)有偏差，地方立法機(jī)制的建構(gòu)沒有突出著重規(guī)制立法權(quán)力行使的理念，相關(guān)程序設(shè)置過于原則、缺乏操作性等問題，因此有必要對(duì)《立法法》中關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法程序規(guī)定進(jìn)行深刻認(rèn)識(shí)，樹立以立法程序主導(dǎo)地方立法的工作理念，從而實(shí)現(xiàn)地方立法的科學(xué)化、民主化，確保地方立法權(quán)力在法制軌道內(nèi)有序運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；地方立法；立法程序

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）08-0014-04

作者簡(jiǎn)介：代桂明（1978-），男，云南大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，法律碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，云南省曲靖市人大法制委員會(huì)辦公室，主任，在云南省曲靖市人大常委會(huì)從事地方立法工作，主要研究方向：為地方立法、人大制度、地方行政立法。

立法權(quán)無論是在西方國家的權(quán)力架構(gòu)中，還是在我國的權(quán)力體系中都是一項(xiàng)十分重要的國家權(quán)力。立法權(quán)體現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的立法權(quán)限，按照法律程序進(jìn)行的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法規(guī)的權(quán)力（如無特別說明，本文所稱法規(guī)均指地方性法規(guī)）?？梢?，程序性是立法權(quán)運(yùn)行的基本特征之一。從宏觀層面看，立法權(quán)的運(yùn)行結(jié)果通常體現(xiàn)為法規(guī)文本，立法程序則是實(shí)現(xiàn)立法權(quán)從權(quán)力形態(tài)向物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)變的橋梁和紐帶，因此正確認(rèn)識(shí)地方立法程序并完善地方立法的程序規(guī)則，對(duì)規(guī)范地方立法權(quán)運(yùn)行，提高地方立法質(zhì)量，具有重要意義，尤其是對(duì)法律新授地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，更是如此。

一、正確理解我國《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法程序規(guī)定

立法程序究竟從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始？包括哪些環(huán)節(jié)？對(duì)于這些問題，無論是在實(shí)踐中還是在理論上都有著不同的看法，存在著爭(zhēng)議。通說的觀點(diǎn)認(rèn)為，立法程序是憲法、法律規(guī)定的立法步驟與方法。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)的立法程序包括提出法律案、審議法律案、表決法律案、公布法律等四個(gè)方面。同時(shí)，按照《立法法》第七十七條的規(guī)定“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定?！睂?shí)踐中，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在制定地方立法條例等立法規(guī)則時(shí)，基本上都參照《立法法》的規(guī)定，把提出地方性法規(guī)案、審議法規(guī)案、表決法規(guī)案、公布法規(guī)等這四個(gè)程序階段作為制定地方性法規(guī)的立法程序。從這個(gè)意義上理解的立法程序?qū)r(shí)間范圍界定為地方性法規(guī)的確立階段，只包括了提出地方性法規(guī)案、審議法規(guī)案、表決法規(guī)案、公布法規(guī)四個(gè)階段，不包括地方立法的準(zhǔn)備和立法后的完善階段。這種認(rèn)識(shí)是基于我國當(dāng)前《立法法》的規(guī)定，也符合大多數(shù)國家對(duì)立法程序的認(rèn)識(shí)。它與我們從通常意義上理解的立法程序主要包括立項(xiàng)、起草、審議、表決、報(bào)批、公布、備案等階段的認(rèn)識(shí)有著顯著的區(qū)別。

本文認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)由于被《立法法》嚴(yán)格限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等三個(gè)方面，同時(shí)結(jié)合《立法法》第七十二條關(guān)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)需要省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的程序規(guī)定要求。僅就設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)行使而言，地方立法程序是指設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)關(guān)（市、州人大及其常委會(huì)）在立法活動(dòng)中所必須遵循的，有關(guān)地方性法規(guī)案的提出、審議、表決、報(bào)批、公布等嚴(yán)格法律意義上的法定步驟、方法（本文姑且將其定義為嚴(yán)格法律意義上的立法程序）和它在關(guān)于制定地方性法規(guī)的立法中，結(jié)合實(shí)踐需要規(guī)定的其他地方立法步驟、方法的總和。這個(gè)地方立法程序的定義包含了國家法層面規(guī)定的五個(gè)環(huán)節(jié)的立法程序規(guī)定，也包含了設(shè)區(qū)的市根據(jù)地方立法實(shí)踐需要，在具體立法運(yùn)行上所作的程序規(guī)定，這些規(guī)則大多集中規(guī)定于設(shè)區(qū)的市的制定地方性法規(guī)條例中。這個(gè)定義具備以下幾個(gè)方面的特征：

第一，地方立法程序在形式上體現(xiàn)為地方立法活動(dòng)過程中的次序、步驟、方法。在設(shè)區(qū)的市的地方立法活動(dòng)過程中，以地方性法規(guī)的形式加以規(guī)定的那一部分步驟和方法屬于地方立法程序，地方立法的提案程序、審議程序、表決程序、報(bào)批程序、公布程序等是地方立法程序的集中體現(xiàn)。在整個(gè)地方立法過程中，地方立法程序居于核心的階段，這些法定的次序、步驟、方法是評(píng)價(jià)地方立法行為合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。

第二，地方立法程序是相關(guān)法規(guī)對(duì)地方立法機(jī)關(guān)立法行為的強(qiáng)制性規(guī)則。地方立法過程的不同階段都存在各種各樣的步驟和方法，但并非所有階段的步驟和方法都是地方立法程序規(guī)范的對(duì)象，只有有規(guī)范必要的關(guān)鍵步驟和方式才是地方立法程序規(guī)范的對(duì)象。地方立法權(quán)運(yùn)行過程中的這些關(guān)鍵步驟和方式，一旦由地方性法規(guī)作了規(guī)定就屬于地方立法程序，成為了地方立法機(jī)關(guān)必須遵守的工作步驟、方法，它在法律上屬于強(qiáng)制性規(guī)則，不能選擇或者變通適用，集中體現(xiàn)在法規(guī)案的提出、審議、表決、報(bào)批、公布等程序規(guī)定中。

第三，地方立法程序的規(guī)制主體主要是地方立法機(jī)關(guān)。按照“有權(quán)力必有監(jiān)督”的法學(xué)原理，立法權(quán)屬于公權(quán)力，同一切權(quán)力一樣它也具有天然的擴(kuò)張性，因此對(duì)其進(jìn)行制約有天然的必要性。從這個(gè)意義上理解，地方立法程序主要是對(duì)地方立法主體（設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)）行使立法權(quán)力的行為進(jìn)行規(guī)范和制約的集中體現(xiàn)。反之，如果立法程序未被嚴(yán)格遵循，地方立法行為必將失去其合法性和合理性，導(dǎo)致立法權(quán)的濫用，從而對(duì)立法結(jié)果產(chǎn)生重要影響，致使立法結(jié)果有可能被改變或者撤銷。

因此，根據(jù)地方立法程序的上述屬性，按照《立法法》第七十七條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)關(guān)在參照《立法法》規(guī)定建構(gòu)地方立法在建構(gòu)地方立法程序機(jī)制時(shí)要貫徹落實(shí)好以下幾個(gè)方面的法律要求：一是關(guān)于法規(guī)案的提出、審議、表決等程序規(guī)則制定權(quán)的規(guī)定。《立法法》規(guī)定，法規(guī)案的提出、審議、表決等程序應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)進(jìn)行規(guī)定，這是《立法法》第七十二條第二款授權(quán)設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面事項(xiàng)地方立法權(quán)的同時(shí)，對(duì)制定規(guī)范地方立法活動(dòng)的程序規(guī)定的單獨(dú)授權(quán)。二是地方立法程序需根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）進(jìn)行規(guī)定?！督M織法》對(duì)地方人大及其常委會(huì)審議議案等的程序規(guī)定，均適用于對(duì)地方性法規(guī)案的審議。三是地方立法程序參照立法法關(guān)于法律案立法程序進(jìn)行規(guī)定。法律案與地方性法規(guī)案的審議程序雖然有所區(qū)別，但是基本原則和程序則是相通的，因此立法法沒有必要、也難以對(duì)地方性法規(guī)案的審議程序作出統(tǒng)一規(guī)定，而只是原則規(guī)定可以參照法律案的審議程序。那么，參照什么呢？對(duì)參照本法作出規(guī)定”的正確理解是可以變通，而不是不得違背或者抵觸。①主要是參照法律案審議程序中，有關(guān)保證立法的民主性、公正性和科學(xué)性，保證立法質(zhì)量等方面的規(guī)定。具體來講，法律案審議的三審制、專門委員會(huì)審議制度、廣泛聽取各方面意見制度等，可供地方人大及其常委會(huì)審議地方性法規(guī)案的參照。②四是應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行統(tǒng)一審議?！读⒎ǚā返谄呤邨l第二款規(guī)定“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果報(bào)告和草案修改稿?！睂?duì)地方立法中的“統(tǒng)一審議”制度作的義務(wù)性規(guī)定，因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成立負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案的機(jī)構(gòu)，在立法實(shí)踐中這項(xiàng)職能由人大法制委員會(huì)具體承擔(dān)。

二、設(shè)區(qū)的市的地方立法中應(yīng)當(dāng)始終突出程序主導(dǎo)理念

在地方立法中，我們應(yīng)該樹立這樣的立法程序理念：地方立法程序是行使地方立法權(quán)力的軌道，無程序無立法、無完備程序無良好立法。具體而言，我們應(yīng)從以下幾方面認(rèn)識(shí)和運(yùn)用程序主導(dǎo)理念：

（一）科學(xué)設(shè)置地方立法程序，保障立法權(quán)力在法制軌道內(nèi)運(yùn)行

中共中央十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定指出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障?！本土⒎ǔ绦蚨裕巧鐣?huì)主義民主政治的在立法工作中集中體現(xiàn)，立法的民意代表性在很大程度上是通過立法程序的民主性來彰顯和體現(xiàn)的。此外，立法程序從形式上看就是制度化、規(guī)范化的程序性規(guī)定。對(duì)設(shè)區(qū)的市而言，關(guān)于建立和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用；加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式；健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制等立法工作均離不開規(guī)范化的程序性制度設(shè)計(jì)。這些程序制度設(shè)計(jì)既涉及到嚴(yán)格法律意義上的立法程序設(shè)置，又涉及到除此之外的立法工作程序設(shè)置，在地方立法機(jī)制的建構(gòu)中應(yīng)對(duì)這兩種程序設(shè)置給予足夠重視并進(jìn)行持續(xù)不斷的發(fā)展、完善，以保證兩者能共同發(fā)揮程序的功能與作用，始終規(guī)范立法權(quán)力運(yùn)行的全過程。其中，對(duì)提出地方性法規(guī)案、審議法規(guī)案、表決法規(guī)案、報(bào)批法規(guī)案、公布法規(guī)等立法行為的程序設(shè)置均應(yīng)當(dāng)參照《立法法》的規(guī)定，結(jié)合本地的地方立法實(shí)際進(jìn)行規(guī)定，并符合《組織法》等法律的程序要求，這些程序在性質(zhì)上屬于嚴(yán)格法律意義上的地方立法程序；對(duì)嚴(yán)格法律意義上的立法程序之外的程序設(shè)置則必須在遵循民主立法、科學(xué)立法的價(jià)值要求下，結(jié)合立法工作實(shí)踐需求，由市人民代表大會(huì)作出規(guī)定。從現(xiàn)在各設(shè)區(qū)的市制定的地方立法條例等立法程序規(guī)則來看，很多設(shè)區(qū)的市在參照《立法法》及相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，除了對(duì)嚴(yán)格法律意義上的立法程序進(jìn)行規(guī)定之外，還將地方立法的準(zhǔn)備與立法后的完善階段的相關(guān)工作從嚴(yán)、從細(xì)進(jìn)行了規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)立法工作步驟、方法的地方“法定化”、“精細(xì)化”，形成了具有自身特色的地方立法程序規(guī)定，這些做法符合法治精神，值得學(xué)習(xí)、借鑒與推廣。

（二）把好地方立法程序關(guān)鍵環(huán)節(jié)，細(xì)化立法審議程序規(guī)定

立法審議是立法程序的關(guān)鍵點(diǎn)，它關(guān)系到地方立法質(zhì)量的高低、地方立法的成敗。因此，在制定地方性法規(guī)的立法程序規(guī)定時(shí)，必須對(duì)地方立法審議程序精雕細(xì)琢，細(xì)之又細(xì)，以保證充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。一是地方立法的審議制度。在地方立法實(shí)踐中，目前，最常用的“二審制”和“三審制”，其中采用“二審制”的地方較多。筆者認(rèn)為無論是采用“二審制”抑或“三審制”，都要對(duì)適用一審?fù)ㄟ^的地方性法規(guī)草案和適用二次以上審議、三次以上審議等多次審議地方性法規(guī)草案的情形進(jìn)行規(guī)定，并完善相應(yīng)的程序啟動(dòng)、審議內(nèi)容等規(guī)定。在設(shè)區(qū)的市的地方立法中，鑒于法律對(duì)地方立法權(quán)限限制、地方性法規(guī)報(bào)批等法定制約因素，筆者傾向于設(shè)置“二審制”的審議制度，即地方性法規(guī)草案經(jīng)過二次人大常委會(huì)會(huì)議審議后直接提交表決或者提交下一次常委會(huì)會(huì)議表決的審議制度。這樣規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)在于：一方面對(duì)于成熟的地方性法規(guī)草案可以決定在二次常委會(huì)審議之后直接交付表決，另一方面對(duì)于地方性法規(guī)草案在第二次會(huì)議審議后仍然存在較大爭(zhēng)議或者分歧的，可以決定提交下一次常委會(huì)會(huì)議表決，以便于人大法制機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議或者分歧進(jìn)一步開展論證調(diào)研，保證有充分的時(shí)間對(duì)地方性法規(guī)草案進(jìn)行研究、完善，從而確保地方立法的質(zhì)量。二是明確地方立法審議中各審次的審議重心與內(nèi)容。就“三審制”而言，第一次常委會(huì)審議要著重審議地方性法規(guī)草案的體例、框架、結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，由有關(guān)專門委員會(huì)作專門委員會(huì)審議意見的報(bào)告，常委會(huì)分組審議地方性法規(guī)草案；第二次常委會(huì)審議由法制委員會(huì)作地方性法規(guī)草案修改情況的匯報(bào)，常委會(huì)會(huì)議分組審議法規(guī)草案修改稿，對(duì)草案的條文進(jìn)行審議；第三次常委會(huì)會(huì)議表決，由法制委員會(huì)作法規(guī)草案審議結(jié)果的報(bào)告，常委會(huì)會(huì)議表決法規(guī)草案表決稿。三是注意區(qū)分各類審議制度的設(shè)置目的。人大有關(guān)專門委員會(huì)的審議重點(diǎn)是立法的必要性、可行性，突出立法的專業(yè)性、特色性；常委會(huì)會(huì)議的審議則是對(duì)地方性法規(guī)草案的全面審議；法制委員會(huì)的審議是統(tǒng)一審議，目的在于維護(hù)法制統(tǒng)一，保證地方性法規(guī)文本的科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，整合和協(xié)調(diào)各方面意見以形成共識(shí)，從而提出地方性法規(guī)草案修改稿和表決稿。這三種審議共同構(gòu)成了地方性法規(guī)草案修改的前提和基礎(chǔ)，其中堅(jiān)持人大有關(guān)專門委員會(huì)分別審議，發(fā)揮其“?！钡膬?yōu)勢(shì)與堅(jiān)持人大法制委統(tǒng)一審議，發(fā)揮好其“統(tǒng)”的功能，統(tǒng)籌好“?！迸c“統(tǒng)”的關(guān)系，則是地方立法審議制度建構(gòu)的核心和關(guān)鍵所在。

（三）領(lǐng)悟立法程序獨(dú)立價(jià)值，自覺接受程序價(jià)值約束

除我國《立法法》與《組織法》等法律規(guī)定的嚴(yán)格法律意義上的立法程序之外，立法運(yùn)行過程中的其他立法環(huán)節(jié)或階段是地方立法程序存在的廣泛“創(chuàng)新”空間，但是制度創(chuàng)新的空間不能突破《立法法》關(guān)于民主立法、科學(xué)立法等原則的樊籬，必須符合立法程序的價(jià)值取向，有利于地方立法質(zhì)量的提高。理論界通說認(rèn)為，現(xiàn)代法治國家的立法程序主要有民主、平等、理性、效率、協(xié)調(diào)等價(jià)值，因此地方立法運(yùn)行過程中的程序創(chuàng)新也應(yīng)符合這些價(jià)值的內(nèi)在要求。例如，深圳市在2016年開展的對(duì)《深圳市制定法規(guī)條例》修改工作中，按照科學(xué)立法、民主立法的要求，將“立法辯論”制度作了創(chuàng)新性規(guī)定，實(shí)際運(yùn)作之后效果明顯。由于這個(gè)創(chuàng)新完全符合科學(xué)、民主立法要求，有助于提高立法效率和立法質(zhì)量，因此是可取的。可見，立法程序價(jià)值是在進(jìn)行地方立法程序制度建構(gòu)和實(shí)際立法操作過程中應(yīng)當(dāng)遵循和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。這些價(jià)值既決定著嚴(yán)格法律意義上的地方立法程序的設(shè)置，也影響和制約著除此之外的地方立法運(yùn)行過程。就設(shè)區(qū)的市而言，在對(duì)嚴(yán)格法律意義上的地方立法程序之外的地方立法運(yùn)行環(huán)節(jié)的程序“設(shè)置或者創(chuàng)新”中，應(yīng)著重突出以下幾項(xiàng)要求：一是關(guān)于民主價(jià)值的要求。立法運(yùn)行過程要突出足夠的參與性，發(fā)揮社會(huì)主體各自的角色作用，主動(dòng)提供民主討論、公開議事的機(jī)會(huì)，讓各方充分表達(dá)利益訴求，集中和正確地體現(xiàn)人民的意志。對(duì)立法過程和立法結(jié)果要向社會(huì)公開，使廣大公眾有機(jī)會(huì)了解地方立法過程、獲取立法資料與信息，以便更廣泛、更深入地參與到地方立法中。二是關(guān)于理性價(jià)值的要求。人們常說真理掌握在少數(shù)人手中，因此要重視少數(shù)人的意見和建議，立法過程中要善于傾聽、包容異見，如若必要應(yīng)及時(shí)組織進(jìn)行論證與分析，決定取舍，從而使多數(shù)人的意見能形成合意，少數(shù)人意見受到尊重，形成地方立法的“公約數(shù)”。此外，要突出問題意識(shí)，重視調(diào)查研究，找準(zhǔn)地方立法中的焦點(diǎn)與難點(diǎn)，將立法決定建立在對(duì)有關(guān)資料、意見、主張的理性認(rèn)識(shí)與分析判斷的基礎(chǔ)之上，做到理性認(rèn)識(shí)、平等對(duì)話、理性說服。三是關(guān)于效率價(jià)值的要求。地方立法程序和其他立法工作的運(yùn)作都要講究效率，應(yīng)設(shè)置科學(xué)合理的程序規(guī)則，通過程序的引導(dǎo)與運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物、時(shí)間等稀缺性資源的優(yōu)化使用與合理配置，做到及時(shí)、適時(shí)立法，在突出立法質(zhì)量的首要要求的同時(shí)，也要兼顧好立法程序與立法效率。

[注釋]

①高旭東.關(guān)于設(shè)定地方立法審議制度的思考[J].遵義師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，2，18（1）：48.

②吳高盛主編.人大立法工作教程[M].北京：中國民主法制出版社，2015，11：95-96.

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