(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650000)

韋伯式官僚制的過(guò)去、現(xiàn)在及未來(lái)

袁萍

(云南民族大學(xué)云南昆明650000)

現(xiàn)代官僚體系作為一種理論發(fā)生而定型是馬克思韋伯的功勞，他從理論上對(duì)這種組織形式進(jìn)行了總結(jié)，并提出了這類組織存在和發(fā)展的原則。在韋伯的描述中，官僚制是一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級(jí)制、非人格化、專業(yè)化、全職職業(yè)、可學(xué)習(xí)性為原則的適宜現(xiàn)代社會(huì)的組織形式。近年來(lái)，韋伯式官僚制受到了各種各樣的批評(píng)。但是，韋伯式官僚制理論的意義不在于提供對(duì)現(xiàn)象的細(xì)節(jié)描述，而在于其作為分析工具的價(jià)值。韋伯式官僚制依然具有強(qiáng)大的生命力和影響。

韋伯式官僚制；批評(píng)；發(fā)展

官僚制是在18世紀(jì)產(chǎn)生的一個(gè)政治學(xué)概念，20世紀(jì)初由著名社會(huì)學(xué)家韋伯從理論上將其完善。在韋伯的描述中，官僚制是一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級(jí)制、非人格化、專業(yè)化、全職職業(yè)、可學(xué)習(xí)性為原則的適宜現(xiàn)代社會(huì)的組織形式。

韋伯式官僚制組織理論的基本理性前提是合理-合法的權(quán)力觀點(diǎn)。韋伯把社會(huì)上不同類型的組織分成三種：“神秘化的組織”、“傳統(tǒng)的組織”和“合理化—合法組織”。 “神秘化的組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的人格魅力，“傳統(tǒng)的組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和管理，而“合理化—合法化組織”行使權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部的各種規(guī)則。韋伯官僚制的實(shí)質(zhì)是提高工作效率，實(shí)現(xiàn)組織管理的穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，韋伯設(shè)計(jì)的官僚制具有理性化、技術(shù)化和非人格化等特征，避免了權(quán)利濫用，拋棄了人治因素，體現(xiàn)了科學(xué)精神與法治精神。

20世紀(jì)70年代以來(lái)產(chǎn)生了很多公共行政流派，從新公共管理、新公共服務(wù)，到新公共治理、網(wǎng)格管理和協(xié)作治理，對(duì)官僚制的評(píng)價(jià)都成為諸多理論流派的關(guān)注焦點(diǎn)，其中一些理論本身就是建立在韋伯式官僚制的批評(píng)之上。概況起來(lái)，這些批評(píng)可以分為以下幾個(gè)方面：效率與功能問(wèn)題、官僚制與民主的關(guān)系問(wèn)題、官僚制對(duì)個(gè)性的壓抑問(wèn)題等。

對(duì)官僚制的低效率認(rèn)識(shí)最為深刻的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，這一分析主要集中于官僚制中缺少如競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)過(guò)程中的誘因機(jī)制。如果說(shuō)倡導(dǎo)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)從官僚制與市場(chǎng)過(guò)程對(duì)比中揭示官僚制的弊病，那么主要的社會(huì)學(xué)家包括管理學(xué)家和組織學(xué)家則注重從官僚制組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和規(guī)則出發(fā)，探索官僚制低效率和功能失調(diào)的原因。政策分析學(xué)家則指責(zé)官僚制在執(zhí)行決策中無(wú)效率。他們指出，官僚制及其官員從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是保守的、習(xí)慣認(rèn)同舊政策、不喜歡改變行為模式、在行動(dòng)上遲緩或采取抵制行為。而且，官僚往往不能成功確定目標(biāo)、建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、收集充足的信息和預(yù)測(cè)計(jì)劃效果，因此其行為在極大程度上是非理性的。

官僚制是擁有一定政治權(quán)力的機(jī)構(gòu)，其權(quán)力無(wú)限膨脹對(duì)民主具有極大的威脅。官僚制作為一種權(quán)力工具，主要是為控制官僚機(jī)構(gòu)的人服務(wù)。這個(gè)控制者也會(huì)因?yàn)楣倭胖茡碛鞋F(xiàn)行政所需要的專業(yè)知識(shí)和行政實(shí)踐中得到的大量機(jī)密信息，從而對(duì)官僚制控制不力，于是成為一個(gè)潛在的外行，使得官僚制獨(dú)立于它本應(yīng)服務(wù)的政治實(shí)體。

韋伯式官僚制等級(jí)原則本身是一種不平等的制度，權(quán)威命令和規(guī)則將會(huì)損害個(gè)人的自由。專業(yè)化的工作形成了單調(diào)、狹隘的常規(guī)，極易造成因循守舊的心理與行為；官僚行為遵循形式與程序、被動(dòng)、缺乏主見和創(chuàng)造力。官僚制“對(duì)事不對(duì)人”的形式化的態(tài)度最終將壓抑公民的個(gè)性。

縱觀人們對(duì)官僚制從理論到實(shí)踐的批評(píng)，可以說(shuō)，官僚制理論在新形勢(shì)下受到了不同程度的批評(píng)攻擊。但是，類似的批評(píng)在很多方面似乎似是而非，韋伯式官僚制組織是一種高度理想化的組織機(jī)構(gòu)的理想類型，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)很難企及。西方行政改革相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間存在一個(gè)誤區(qū)就在于對(duì)官僚制病理機(jī)制的誤診，即將官僚制的現(xiàn)狀功能的失調(diào)片面歸結(jié)為官僚制本身，因而，單單地以官僚制為改革對(duì)象，但沒(méi)有從根本上對(duì)理性官僚制替代性超越。事實(shí)上，作為西方最主要、最突出部分的官僚制，在現(xiàn)在讓具有存在的合理性。“收入眾多西方發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)官僚制進(jìn)行了改革，但官僚制范式在發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)生活中，仍然是活生生的現(xiàn)實(shí)，而且具有頑強(qiáng)的生命力”。

雖然，在政府中增加靈活性的組織形式，這在官僚制組織設(shè)計(jì)中是不存在的，但也只能是說(shuō)豐富了官僚制組織形式，而不能看作是對(duì)它的改變，改變層次形式與取消層級(jí)制度是兩個(gè)完全不同的概念。所有形式的改革均是在等級(jí)制度的框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整而已。官僚制的組織形式確實(shí)是給社會(huì)尤其是政府帶來(lái)了許多麻煩和低效，但是我們真的就能把所有的問(wèn)題都?xì)w罪于官僚制組織嗎？顯然不能。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中我們必須承認(rèn)以下三個(gè)事實(shí)：組織層級(jí)與上下級(jí)關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)必須保證下屬能持續(xù)地完成任務(wù)，能發(fā)布命令并使下級(jí)聽從；組織的級(jí)別越高其面臨的問(wèn)題越復(fù)雜，解決問(wèn)題所必需的管理智力、能力要求就越高。正因?yàn)檫@三個(gè)事實(shí)的存在，沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)提供組織、分工和專業(yè)化，人們就不可能提出任何執(zhí)行“大規(guī)模社會(huì)”任務(wù)的規(guī)劃。因此以新管理主義為理念的西方行政改革正式建立在官僚制組織的基礎(chǔ)上，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員和壓縮官僚層級(jí)并不等于取消官僚層級(jí)，只不過(guò)擴(kuò)大了管理幅度而已但是只要層級(jí)的存在，行政組織依然擺脫不了“命令的強(qiáng)制方式”處理公共事務(wù)。

韋伯式官僚制理論的意義不在于提供對(duì)現(xiàn)象的細(xì)節(jié)描述，而在于其作為分析工具的價(jià)值。

官僚制組織的優(yōu)越性在于其“理性”因素，而“效率”只是這些理性因素的附帶結(jié)果。并且，韋伯在此所論的“理性”是一種“形式合理性”或“形式理性”，對(duì)于特定目的而言，它是越來(lái)越能精確計(jì)算和預(yù)測(cè)的最有效途徑。簡(jiǎn)而言之，韋伯提出的并非關(guān)于效率的理論，而是對(duì)現(xiàn)代組織中占支配地位的形式程序的論述，因此，把韋伯的形式合理性概念等同于效率概念觀念，就離開了韋伯，由此出發(fā)對(duì)韋伯理性官僚制概念進(jìn)行的批評(píng)就有立場(chǎng)錯(cuò)誤的嫌疑。

雖然眾多西方發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)官僚體制進(jìn)行了改革,但官僚制范式在發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)生活中仍是活生生的現(xiàn)實(shí),并未見被其他形式的組織模式取代。像我國(guó)在內(nèi)的很多發(fā)展中國(guó)家則是官僚制不足，需要推進(jìn)官僚制理論的法治精神和理性精神，完善法律法規(guī)，全面依法治國(guó)。未來(lái)，韋伯式官僚制的生命力和影響將是持久的。

[1]張康之.韋伯對(duì)官僚制的理論確認(rèn)[J]教學(xué)與研究，2002年第6期.

[2]張康之.超越官僚制：行政改革的分析[J]求索，2001年第3期.

[3]黃小勇.韋伯理性官僚制范疇的再認(rèn)識(shí)[J]清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002年第21期.

[4]王燕燕.審視官僚制—從“后官僚制”對(duì)其批評(píng)談起[D]河南大學(xué)，2011年.

袁萍(1990-)，女，漢族，云南民族大學(xué)研究生，行政管理專業(yè),研究方向公共政策分析。

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