(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

李周桐

(西北政法大學(xué)陜西西安710000)

檢察機關(guān)提起公益訴訟目前處于試點之中，根據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》兩份文件可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟與民事公益訴訟共在受案范圍即環(huán)境污染方面上是重合的。本文通過理論分析，發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟與行政公益訴訟具有統(tǒng)一性，而不具有同一性。故其差異性成為總結(jié)二者競合時選擇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。對民事、行政公益訴訟的選擇其本質(zhì)是不同情況下民事責(zé)任與行政責(zé)任重要程度排序。本文通過理論研究，最后得出在行政機關(guān)是否依法履職、被告可否承擔(dān)公益恢復(fù)費用等不同情況下選擇民事或行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。以推動公益訴訟理論的進步與實踐的發(fā)展。

公益訴訟；競合；選擇標(biāo)準(zhǔn)

一、選擇困難在文件規(guī)定中的表現(xiàn)形式

《公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱決定)發(fā)布后，最高人民檢察院又出臺了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱方案)與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱辦法)。在《方案》與《辦法》中明確規(guī)定了提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的受案范圍。其中民事公益訴訟的起訴范圍為污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為；提起行政公益訴訟的范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。不論是民事公益訴訟或是行政公益訴訟，它們都以侵害社會公共利益作為起訴核心。通過文件內(nèi)容可以看出民事公益訴訟起訴范圍內(nèi)的環(huán)境污染方面與行政公益訴訟起訴范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源保護方面具有一致性。針對這一情況在理論與現(xiàn)實的共同需求，本文在此提出以下幾個問題。第一，民事公益訴訟與行政公益訴訟產(chǎn)生競合的原因。第二，現(xiàn)實中出現(xiàn)選擇訴訟模式困難的原因是什么。第三，在具體實踐中，針對不同情況如何選擇訴訟模式。解決以上三個問題，就可以在一定程度上解決原告在面臨訴訟模式選擇上的困難。

二、對相關(guān)問題的具體分析

(一)現(xiàn)有法律規(guī)定與保護公益的目的是產(chǎn)生選擇困難的原因

依據(jù)《方案》與《辦法》相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定了行政公益訴訟與民事公益訴訟的起訴范圍，其中環(huán)境污染類案件既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟。這是因為環(huán)境污染案件的產(chǎn)生必然會有一導(dǎo)致污染發(fā)生的民事主體，故而在此基礎(chǔ)上可以提起民事公益訴訟。同時，對于該環(huán)境污染事件有管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行政機關(guān)也必然存在一定的行政責(zé)任?；蛘呤怯胁蛔鳛榈那闆r、或者是有違法行使職權(quán)的事由。檢察機關(guān)針對違法行政行為也可以提起行政公益訴訟。目前處于檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點階段，產(chǎn)生競合現(xiàn)象存在于環(huán)境污染方面。隨著立法與實踐的進步民、行公益訴訟將會產(chǎn)生更多法律規(guī)定上的重合。

行政公益訴訟與民事公益訴訟共同保護公共利益這一目的決定了二者外在的統(tǒng)一性與內(nèi)在的一致性。統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：第一，二者起源一致，都來源于羅馬法。隨著公益訴訟理論的不斷完善，實踐不斷進步和發(fā)展，起源上的一致性形成了二者之間相互混淆的可能性。第二，二者保護的法益基本相同。其保護的法益都是社會公共利益和國家利益，不是個人或者少數(shù)群體的利益。一致性表現(xiàn)在：第一，二者的案件類型存在一致性。如國有資產(chǎn)的流失、環(huán)境的污染和損害等。這些都與社會公共利益有很大的關(guān)聯(lián)性，同時無法確定具體的受害人或者利害關(guān)系人。第二，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個人、法人、其他組織或相關(guān)的公益團體、或者檢察機關(guān)提起，所以不同的公益訴訟案件，原告具有統(tǒng)一性。第三，原告無直接利害關(guān)系性。因為公益訴訟的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被起訴的行為沒有實際上的直接利害關(guān)系。

(二)沒有統(tǒng)一的選擇標(biāo)準(zhǔn)是原告選擇困難的原因

在為期兩年的試點過程中，《辦法》僅僅在第二條與第二十九條規(guī)定了不同級別的檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，即“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”；“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄”。而在現(xiàn)實操作中，由于公益訴訟相關(guān)制度不完善，實務(wù)中沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，上下級檢察機關(guān)對提起公益訴訟產(chǎn)生不同的認(rèn)識理解?；鶎尤嗣駲z察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟以追究行政責(zé)任從而保護公共利益。市檢察院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟以追究民事責(zé)任，直接恢復(fù)公益。沒有可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，是導(dǎo)致檢察機關(guān)選擇訴訟模式困難的原因。

三、民事公益訴訟與行政公益訴訟選擇的出路

(一)當(dāng)行政機關(guān)具有違法事實應(yīng)當(dāng)選擇行政公益訴訟

試點期間，《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定了提起行政公益訴訟的范圍，規(guī)定在“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的”這種情況下提起行政公益訴訟。違法事實主要有以下幾種情形：1.行政機關(guān)違法行使職權(quán)；2.行政機關(guān)不作為。

(二)從責(zé)任承擔(dān)能力角度靈活選擇訴訟制度

就一般情況而言，大多數(shù)行政機關(guān)責(zé)任承擔(dān)能力要強于普通民事主體。由于公民、法人、其他組織往往是直接破壞環(huán)境的責(zé)任人，所以對于公益恢復(fù)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)。而現(xiàn)實中存在的情況是破壞環(huán)境的主體沒有能力承擔(dān)恢復(fù)公益的責(zé)任，同時行政機關(guān)也負(fù)有相應(yīng)行政責(zé)任。在這種情況下，如何使公益得到最大限度上的保護與恢復(fù)成為了問題。選擇公民、法人、其他組織作為被訴對象提起民事公益訴訟，或選擇直接以行政機關(guān)作為被告進行行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)視具體情況而定。

(三)提起行政附帶民事公益訴訟的設(shè)想

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規(guī)定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所做裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。根據(jù)本條法律規(guī)定，我國現(xiàn)行行政訴訟中可以提起行政附帶民事訴訟。所謂行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的過程中，對引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動。附帶訴訟的基礎(chǔ)在于，在同一爭訴中交織著兩種不同的法律關(guān)系，存在著若干個性質(zhì)不同但是卻又相互關(guān)聯(lián)的訴訟請求。在行政訴訟法修改以前，這兩類爭議依照行政訴訟法與民事訴訟法分別立案，分別審理，浪費了司法資源，有的還導(dǎo)致了循環(huán)訴訟，影響司法效率，不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護。

四、結(jié)語

本文通過理論分析，總結(jié)了在受案范圍重合的情況下依據(jù)不同情形而選擇行政公益訴訟或民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。分別以行政機關(guān)是否具有違法事實、被告的責(zé)任承擔(dān)能力兩個角度提煉出不同選擇標(biāo)準(zhǔn)。對于不同訴訟模式的選擇驅(qū)動力來源于哪種訴訟模式更有利于公益的保護與恢復(fù)。公益訴訟人應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件與自身情況進行綜合考量，選擇最利于維護公共利益的訴訟模式。

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[5]姜濤.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個中國問題的思考.政法論壇,2015年11月.

李周桐(1992-)，男，漢，新疆，在讀研究生，在讀于西北政法大學(xué)，研究方向行政法與行政訴訟法。