(1.湖南省第二測(cè)繪院 湖南 長(zhǎng)沙 410119；2.華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 湖北 武漢 430079)

益陽(yáng)市土地整治項(xiàng)目農(nóng)戶滿意度調(diào)查研究

肖海1楊潔2

(1.湖南省第二測(cè)繪院湖南長(zhǎng)沙410119；2.華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院湖北武漢430079)

近年來(lái)，國(guó)家和各省市不斷加大投資力度，全面開(kāi)展土地整治工作，而土地整治預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效如何已成為亟待回答的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)益陽(yáng)市部分縣市土地整治項(xiàng)目的農(nóng)戶滿意度問(wèn)卷調(diào)查，從土地整治對(duì)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善程度、對(duì)田間道路便捷性改善度、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善程度等8個(gè)方面分析農(nóng)民滿意度的角度研究土地整治的績(jī)效。分析結(jié)果顯示：農(nóng)民對(duì)田間道路便捷性改善度、自身生產(chǎn)條件改善程度、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善程度、田間灌排設(shè)施的改善程度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善程度較為滿意；而對(duì)耕地質(zhì)量改善程度、土地整治后期管護(hù)的滿意度較低。

土地整治；滿意度；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、背景

土地整治是提高土地利用率和利用效率，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和保障糧食安全的重要措施。自20世紀(jì)90年代中期國(guó)家提出土地整治以來(lái)，各地相繼開(kāi)展了大量工作，并且國(guó)家和地方各級(jí)政府都撥出專項(xiàng)資金。我國(guó)投入土地整治的資金正穩(wěn)步增加。

隨著土地整治不斷深入展開(kāi)，定量、客觀地進(jìn)行土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，已成為當(dāng)前提高土地整治項(xiàng)目決策管理水平、保證土地整治事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的重要課題。本文擬從農(nóng)戶滿意度視角，研究現(xiàn)有土地整治的績(jī)效。

二、研究區(qū)域概況

本文選擇益陽(yáng)市4縣市區(qū)(資陽(yáng)、赫山、南縣、沅江)土地整治項(xiàng)目涉及農(nóng)民的參與式問(wèn)卷調(diào)查，從基于受益主體農(nóng)戶對(duì)土地整治滿意度的視角研究土地整治的績(jī)效。

益陽(yáng)市位于湘中偏北，跨越資水中下游，處沅水、澧水尾閭，環(huán)洞庭湖西南，系由雪峰山余脈和湘中丘陵向洞庭湖平原過(guò)渡的傾斜地帶。全市地形西高東低，成狹長(zhǎng)狀。地理坐標(biāo)為東經(jīng)110°43'02”～112°55'48”，北緯27°58'38”～29°31'42”。東西最長(zhǎng)距離217公里，南北最寬距離173公里，從地圖上看，像一頭翹首東望、伏地待躍的雄獅。四鄰東與岳陽(yáng)縣、湘陰縣為界，東南與寧鄉(xiāng)縣、望城縣接壤，南與漣源市、新化縣相連，西與敘浦縣、沅陵縣交界，西北與桃源縣、鼎城區(qū)、漢壽縣、安鄉(xiāng)縣毗鄰，北與華容縣相連。全市轄3縣(桃江、安化、南縣)，1市(沅江)、3區(qū)(資陽(yáng)、赫山、大通湖區(qū))和國(guó)家級(jí)益陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。全市總面積12144平方公里，為全省總面積的5.83%，其中山地占39.71%，丘陵占10.05%，崗地占6.7%，平原占32.44%，水面占11.10%。2015年，總?cè)丝?93.8萬(wàn)，中心城區(qū)建成區(qū)面積72平方公里，人口70萬(wàn)。境內(nèi)由南至北呈梯級(jí)傾斜，南半部是丘陵山區(qū)，屬雪峰山余脈；北半部為洞庭湖淤積平原。全市土地質(zhì)量較好，有林地56.27萬(wàn)公頃，耕地24.54萬(wàn)公頃，水面13.99萬(wàn)公頃，草地8.2萬(wàn)公頃，湖洲6.53萬(wàn)公頃。濱湖平原由河流沖積而成，土壤肥沃，適宜種植多種作物，是糧、棉、麻、油、糖的主要生產(chǎn)基地，素有“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的美稱。苧麻產(chǎn)量居全國(guó)首位，蘆葦、黃(紅)麻、糖料產(chǎn)量均居全省第一。中部丘陵崗地，土壤多屬板頁(yè)巖風(fēng)化而成，呈酸性，含養(yǎng)分較高，是南竹、油茶、茶葉、果木等經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)區(qū)。益陽(yáng)是全國(guó)有名的“竹子之鄉(xiāng)”，南竹、茶葉產(chǎn)量居全省第一。西部中低山地，土質(zhì)相對(duì)較差，但適宜多種林木生產(chǎn)，是主要林業(yè)生產(chǎn)基地。

益陽(yáng)市2015年年末耕地面積448.68萬(wàn)畝，2015年末全市公安戶籍總?cè)丝?80.82萬(wàn)人，常住人口441.02萬(wàn)人，人均耕地面積不足一畝，人地矛盾比較明顯，開(kāi)展高效率土地整治十分迫切。近年來(lái)，隨著國(guó)家土地整治政策縱深推進(jìn)，益陽(yáng)市土地整治呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

表1 益陽(yáng)市省級(jí)以上投資土地整治項(xiàng)目規(guī)模表

資料來(lái)源：湖南省省以上投資土地綜合整治項(xiàng)目臺(tái)帳。

三、調(diào)查樣本基本情況

本文選擇已完成的土地整治項(xiàng)目區(qū)。同時(shí)，考慮到問(wèn)卷結(jié)果的代表性，在區(qū)間選擇上，涉及縣市區(qū)數(shù)4個(gè)，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)(沙頭鎮(zhèn)、張家塞鄉(xiāng)、新橋河鎮(zhèn)、筆架山鄉(xiāng)、岳家橋鎮(zhèn)、新市渡鎮(zhèn)、泥江口鎮(zhèn)、南洲鎮(zhèn)、中魚(yú)口鄉(xiāng)、黃茅洲鎮(zhèn)、泗湖山鎮(zhèn)、茶盤(pán)洲鎮(zhèn)、千山紅鎮(zhèn)、南嘴鎮(zhèn)、千山紅鎮(zhèn))，基本上均衡分布在益陽(yáng)市地理空間上。本次問(wèn)卷調(diào)查共設(shè)置問(wèn)題31個(gè)，主要涉及農(nóng)戶的基本情況，農(nóng)戶對(duì)土地整治的了解、參與土地整治項(xiàng)目情況、對(duì)土地整治的滿意及支持情況等內(nèi)容，問(wèn)卷設(shè)計(jì)采用單項(xiàng)選擇多項(xiàng)選擇和問(wèn)答題相結(jié)合的形式。農(nóng)戶調(diào)查采用隨機(jī)抽樣的方式，具體采用與農(nóng)戶一對(duì)一訪談的形式，在完成調(diào)查問(wèn)卷的同時(shí)，與農(nóng)戶交談相關(guān)內(nèi)容，以便于解釋數(shù)據(jù)。此次調(diào)查完成了350份調(diào)查問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷330份，問(wèn)卷有效率為94%。被調(diào)查者中男性調(diào)查者240人，占73%，女性被調(diào)查者90人，占27%。被調(diào)查者年齡主要集中在35歲以上，其中35～49歲110人，占33.33%，50～59歲116人，占35.15%，60歲以上72人，占21.82%，20歲以下沒(méi)有受訪者。受訪者文化構(gòu)成是小學(xué)文化程度者118人，占35.76%，初中文化程度者132人，占40.00%，高中文化程度者80人，占24.24%，無(wú)?？萍耙陨衔幕潭日?。見(jiàn)表2、表3、表4。

表2 受訪者性別分布情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：調(diào)查問(wèn)卷.

表3 受訪者年齡分布情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：調(diào)查問(wèn)卷。

表4 受訪者文化程度分布情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：調(diào)查問(wèn)卷。

四、調(diào)查結(jié)果及分析

(一)農(nóng)民對(duì)土地整治認(rèn)知狀況

在對(duì)土地整治認(rèn)知狀況的十個(gè)選項(xiàng)中，回答知道1項(xiàng)58人，占17.58%，回答知道2項(xiàng)116人，占35.15%，回答知道3項(xiàng)104人，占31.52%，回答知道4項(xiàng)22人，占6.67%，回答知道5項(xiàng)18人，占5.45%，回答知道8項(xiàng)12人，占3.64%，見(jiàn)表5。

表5 農(nóng)民對(duì)土地整治內(nèi)涵的認(rèn)知情況(一)

在對(duì)土地整治認(rèn)知十個(gè)選項(xiàng)中，選擇“土地開(kāi)發(fā)，如開(kāi)墾荒地、灘涂、沙漠等，新增加了耕地面積”的有20人，約占總百分比的2.67%；選擇“土地復(fù)墾，如對(duì)廢棄水利工程、廢棄道路、廢棄建筑等工礦業(yè)廢棄地的恢復(fù)利用”的有42人，約占總百分比的5.61%；選擇“平整土地，如水稻格田、丘陵山區(qū)梯田、臺(tái)田溝田規(guī)劃等，使土地更適合種植”的有56人，約占總百分比的7.49%；選擇“農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)”的有288人，約占總百分比的38.50%；選擇“農(nóng)田道路建設(shè)”的有278人，約占總百分比的37.17%；選擇“農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)”的有12人，約占總百分比的1.60%；選擇“土壤改良”的有14人，約占總百分比的1.87%；選擇“農(nóng)村居民點(diǎn)歸并集中”的有12人，約占總百分比的1.60%；選擇“調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的有20人，約占總百分比的2.67%；選擇“調(diào)整宅基地使用權(quán)”的有6人，約占總百分比的0.80%；沒(méi)有人未做回答，見(jiàn)表6。

表6 農(nóng)民對(duì)土地整治內(nèi)涵的認(rèn)知情況(二)

當(dāng)由此可見(jiàn)，所有被調(diào)查農(nóng)民對(duì)土地整治都有了解，知道2項(xiàng)最多，3項(xiàng)其次，最多的知道有8項(xiàng)。這反映出對(duì)于土地整治制度在農(nóng)民中的宣傳初步起到了良好的效果。目前我國(guó)土地整治以農(nóng)地為主，其內(nèi)容包括調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊兒，平整土地，改良土壤、道路、溝渠、林網(wǎng)等綜合建設(shè)，歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、村辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)等，復(fù)墾土地，劃定地界、確定權(quán)屬，改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡等多個(gè)方面。調(diào)查顯示：農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田道路建設(shè)農(nóng)民認(rèn)知度最高，其次是平整土地，這與土地整治最優(yōu)先需要解決的目標(biāo)保持一致。

(二)農(nóng)民對(duì)土地整治支持度

大量實(shí)踐表明，土地整治項(xiàng)目能否順利實(shí)施，直接取決于農(nóng)民是否支持。調(diào)查結(jié)果顯示：農(nóng)民對(duì)土地整治充滿期望，支持度非常高，達(dá)到94.55%，其中非常支持占63.64%，項(xiàng)目做得好就支持占30.91%，僅18人持不支持態(tài)度，認(rèn)為是國(guó)家花了冤枉錢(qián)。當(dāng)土地整治需要犧牲部分當(dāng)前利益時(shí)，農(nóng)民仍是持支持的態(tài)度，但是已需要合理補(bǔ)償為條件，其中土地整治項(xiàng)目施工過(guò)程中需要占?jí)荷俨糠指?，回答“愿意，不需要補(bǔ)償”占53.33%，回答“愿意，如果補(bǔ)償合理”占45.45%。當(dāng)問(wèn)卷涉及更切身利益土地整治中需要拆遷房屋時(shí)，進(jìn)一步問(wèn)卷調(diào)查顯示：農(nóng)民仍持支持的態(tài)度，但無(wú)條件支持的比例下降到15.15%，而需要補(bǔ)償作為條件的支持率則上升到75.15%，持不愿意態(tài)度的則上升到9.70%。可見(jiàn)，總體上，農(nóng)民對(duì)土地整治支持度比較高，反映了農(nóng)民強(qiáng)烈需要程度，土地整治的群眾基礎(chǔ)較好，見(jiàn)表7、表8、表9。

表7 農(nóng)民對(duì)土地整治支持度

表8 農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目施工過(guò)程中需要占?jí)荷俨糠指刂С侄?/p>

表9 農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目施工過(guò)程中需要拆遷房屋支持度

(三)農(nóng)民對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施整理的滿意度

前述研究表明農(nóng)民對(duì)土地整治能否改善田間灌排水利設(shè)施和田間道路通達(dá)度十分關(guān)心，調(diào)查結(jié)果顯示：農(nóng)民對(duì)通過(guò)土地整治改善田間通行情況比較滿意，滿意率為87.88%；對(duì)田間灌排設(shè)施改善情況滿意的占63.64%；對(duì)通過(guò)土地整治改善耕地質(zhì)量滿意的占48.48%，見(jiàn)表10。

表10 農(nóng)民關(guān)于土地整治對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施及耕地質(zhì)量改善的滿意度

(四)農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)自身生產(chǎn)條件改善情況的滿意度

土地整治首要目標(biāo)是通過(guò)“田成方、路成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”，做到有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。調(diào)查顯示：農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善滿意回答結(jié)果是“明顯改善”的占18.18%，認(rèn)為“有改善，但不明顯”的占44.85%，認(rèn)為“沒(méi)有變化”的占34.55%，認(rèn)為“不如整理前”的占2.42%?？梢?jiàn)，農(nóng)民對(duì)土地整治促進(jìn)生產(chǎn)條件改善比較滿意，見(jiàn)表11。

表11 農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)自身生產(chǎn)條件改善情況的滿意度

(五)農(nóng)民對(duì)生態(tài)環(huán)境改善情況的滿意度

土地整治不得破壞原有的自然景觀和人文景觀，也就是說(shuō)，土地整治完成后的項(xiàng)目區(qū)，在獲得高質(zhì)量耕地和新增部分耕地的同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境上也要獲得良性循環(huán)。調(diào)查顯示：認(rèn)為土地整治改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境“明顯改善”的占12.73%，認(rèn)為“有改善，但不明顯”的占51.52%，認(rèn)為“沒(méi)有變化”的占21.21%，認(rèn)為“不如整理前”的占14.55%。認(rèn)為土地整治改善村莊生態(tài)環(huán)境“明顯改善”的占14.55%，認(rèn)為“有改善，但不明顯”的占47.88%，認(rèn)為“沒(méi)有變化”的占37.58%，認(rèn)為“不如整理前”的占0%，見(jiàn)表12。

表12 農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的滿意度

(六)農(nóng)民對(duì)建設(shè)成果后期管護(hù)情況的滿意度

在土地整治項(xiàng)目中，后期管護(hù)措施是土地整治綜合效益長(zhǎng)期發(fā)揮的保障，對(duì)于土地整治項(xiàng)目具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。調(diào)查顯示，對(duì)土地整治后期管護(hù)滿意僅占32.73%，不滿意占67.27%?？梢?jiàn)，農(nóng)民普遍對(duì)土地整治缺少后期管護(hù)不滿意。見(jiàn)表13。

表13 農(nóng)民對(duì)土地整治后期管護(hù)的滿意度

(七)農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)生活條件改善程度的滿意度

在我國(guó)，土地整治除了要改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件外，還有一個(gè)重要功能就是要改善農(nóng)村的生活條件。在土地整治概念和內(nèi)涵的不斷過(guò)程修訂中，始終把土地整治改善農(nóng)村的生產(chǎn)條件和生活條件放在核心的位置上。調(diào)查顯示：農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)自身生活條件改善滿意回答是“明顯改善”的占21.21%，回答“有改善，但不明顯”的占47.27%，回答“沒(méi)有任何變化的”的占27.27%，回答“不如從前”的占4.24%，可見(jiàn)，農(nóng)民對(duì)土地整治改善其生活條件滿意程度還有提升空間。見(jiàn)表14。

表14 農(nóng)民對(duì)土地整治對(duì)生活條件改善程度的滿意度

(八)農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目同其他部門(mén)惠農(nóng)項(xiàng)目協(xié)調(diào)性的滿意度

在農(nóng)村除國(guó)土部門(mén)的土地整治項(xiàng)目外，還有其他眾多惠農(nóng)項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)發(fā)項(xiàng)目，交通部門(mén)的村村通項(xiàng)目，水利部門(mén)的小農(nóng)水項(xiàng)目，這些項(xiàng)目共同對(duì)農(nóng)村進(jìn)行支撐。這些項(xiàng)目之間需要相互協(xié)調(diào)才能充分發(fā)揮財(cái)政支出的惠農(nóng)作用，如果相互矛盾，必然會(huì)是國(guó)家良好政策初衷打折扣，甚至起到相反的作用。調(diào)查顯示：農(nóng)民認(rèn)為土地整治同其他部門(mén)支農(nóng)項(xiàng)目“配合比較好”占27.88%，認(rèn)為“各做各的，互不影響”占51.52%，認(rèn)為“各做各的，互相矛盾，效率低下”占20.61%?？梢?jiàn)，農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目同其他部門(mén)惠農(nóng)項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)性還有待提高。見(jiàn)表15。

表15 農(nóng)民對(duì)土地整治同其他惠農(nóng)工程協(xié)調(diào)性的滿意度

四、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

綜上所述，農(nóng)民對(duì)土地整治滿意度較高的依次是土地整治對(duì)田間道路便捷性改善度、對(duì)自身生產(chǎn)條件改善程度、對(duì)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善程度、田間灌排設(shè)施的改善程度、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善程度，滿意率分別是87.88%、79.39%、68.48%、63.64%、63.33%；滿意度較低的依次是土地整治對(duì)耕地質(zhì)量改善程度、土地整治后期管護(hù)的滿意度，滿意率分別是48.48%、32.37%。

(二)對(duì)策建議

根據(jù)上述研究，目前農(nóng)民對(duì)土地整治滿意度整體上還有待提高，筆者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)不斷提高土地整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)理念、規(guī)范土地整治項(xiàng)目管理、加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)，以提高土地整治的群眾滿意度，提高土地整治的績(jī)效。具體的做法如下：

第一、提高土地整治項(xiàng)目投資和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前，國(guó)內(nèi)大部分省、市、區(qū)土地整治項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)是按每畝控制的，一般平原地貌類型1000-2000元/畝，丘陵地區(qū)1500-2500元/畝。投資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，基本上每個(gè)項(xiàng)目投資度均存在不足，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。尤其是農(nóng)田水利設(shè)施需要大量資金，資金不足只好在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上打折扣，這是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)水利設(shè)施滿意度不滿的主要原因。因此，需提高土地整治項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而能優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

第二、優(yōu)化土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三結(jié)合。土地整治服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)是大勢(shì)所趨。土地整治必須要有一個(gè)整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，必須將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到土地整治工作當(dāng)中，通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)理念、實(shí)施工程的生態(tài)理念、后期管理的生態(tài)理念，建立穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境，改善項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)景觀，做到將自然景觀和人文關(guān)懷相結(jié)合，考慮建設(shè)的整體設(shè)計(jì)和長(zhǎng)期完善。

第三、加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理。在施工過(guò)程中，充分發(fā)揮地方政府項(xiàng)目區(qū)群眾的監(jiān)督作用，地方政府要充當(dāng)好業(yè)主的角色，保證施工單位能按規(guī)劃設(shè)計(jì)要求施工，嚴(yán)厲杜絕偷工減料和“豆腐渣”工程的行為；

第四、加強(qiáng)項(xiàng)目后期管護(hù)，延長(zhǎng)項(xiàng)目使用壽命。為了切實(shí)做好土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)工作，應(yīng)采取以下措施：明確工程設(shè)施使用年限，對(duì)于超過(guò)設(shè)計(jì)使用年限的項(xiàng)目，是否能再安排項(xiàng)目資金應(yīng)盡早明確；做好管護(hù)宣傳；選好管護(hù)主體；制定切實(shí)可行管護(hù)方案和措施。

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肖海(1981-)，男，測(cè)繪工程師，主要從事國(guó)土資源管理、土地規(guī)劃、土地整治與復(fù)墾、土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、地理信息數(shù)據(jù)處理等方面的工作。