(1.湖南省第二測繪院 湖南 長沙 410119；2.華中師范大學經濟與工商管理學院 湖北 武漢 430079)

益陽市土地整治項目農戶滿意度調查研究

肖海1楊潔2

(1.湖南省第二測繪院湖南長沙410119；2.華中師范大學經濟與工商管理學院湖北武漢430079)

近年來，國家和各省市不斷加大投資力度，全面開展土地整治工作，而土地整治預期目標是否實現(xiàn)，項目實施的績效如何已成為亟待回答的問題。本文通過對益陽市部分縣市土地整治項目的農戶滿意度問卷調查，從土地整治對農田生態(tài)環(huán)境改善程度、對田間道路便捷性改善度、對農業(yè)生產條件改善程度等8個方面分析農民滿意度的角度研究土地整治的績效。分析結果顯示：農民對田間道路便捷性改善度、自身生產條件改善程度、農田生態(tài)環(huán)境改善程度、田間灌排設施的改善程度、農業(yè)生產條件改善程度較為滿意；而對耕地質量改善程度、土地整治后期管護的滿意度較低。

土地整治；滿意度；績效評價

一、背景

土地整治是提高土地利用率和利用效率，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡和保障糧食安全的重要措施。自20世紀90年代中期國家提出土地整治以來，各地相繼開展了大量工作，并且國家和地方各級政府都撥出專項資金。我國投入土地整治的資金正穩(wěn)步增加。

隨著土地整治不斷深入展開，定量、客觀地進行土地整治項目績效評價，已成為當前提高土地整治項目決策管理水平、保證土地整治事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的重要課題。本文擬從農戶滿意度視角，研究現(xiàn)有土地整治的績效。

二、研究區(qū)域概況

本文選擇益陽市4縣市區(qū)(資陽、赫山、南縣、沅江)土地整治項目涉及農民的參與式問卷調查，從基于受益主體農戶對土地整治滿意度的視角研究土地整治的績效。

益陽市位于湘中偏北，跨越資水中下游，處沅水、澧水尾閭，環(huán)洞庭湖西南，系由雪峰山余脈和湘中丘陵向洞庭湖平原過渡的傾斜地帶。全市地形西高東低，成狹長狀。地理坐標為東經110°43'02”～112°55'48”，北緯27°58'38”～29°31'42”。東西最長距離217公里，南北最寬距離173公里，從地圖上看，像一頭翹首東望、伏地待躍的雄獅。四鄰東與岳陽縣、湘陰縣為界，東南與寧鄉(xiāng)縣、望城縣接壤，南與漣源市、新化縣相連，西與敘浦縣、沅陵縣交界，西北與桃源縣、鼎城區(qū)、漢壽縣、安鄉(xiāng)縣毗鄰，北與華容縣相連。全市轄3縣(桃江、安化、南縣)，1市(沅江)、3區(qū)(資陽、赫山、大通湖區(qū))和國家級益陽高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)。全市總面積12144平方公里，為全省總面積的5.83%，其中山地占39.71%，丘陵占10.05%，崗地占6.7%，平原占32.44%，水面占11.10%。2015年，總人口493.8萬，中心城區(qū)建成區(qū)面積72平方公里，人口70萬。境內由南至北呈梯級傾斜，南半部是丘陵山區(qū)，屬雪峰山余脈；北半部為洞庭湖淤積平原。全市土地質量較好，有林地56.27萬公頃，耕地24.54萬公頃，水面13.99萬公頃，草地8.2萬公頃，湖洲6.53萬公頃。濱湖平原由河流沖積而成，土壤肥沃，適宜種植多種作物，是糧、棉、麻、油、糖的主要生產基地，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。苧麻產量居全國首位，蘆葦、黃(紅)麻、糖料產量均居全省第一。中部丘陵崗地，土壤多屬板頁巖風化而成，呈酸性，含養(yǎng)分較高，是南竹、油茶、茶葉、果木等經濟林生產區(qū)。益陽是全國有名的“竹子之鄉(xiāng)”，南竹、茶葉產量居全省第一。西部中低山地，土質相對較差，但適宜多種林木生產，是主要林業(yè)生產基地。

益陽市2015年年末耕地面積448.68萬畝，2015年末全市公安戶籍總人口480.82萬人，常住人口441.02萬人，人均耕地面積不足一畝，人地矛盾比較明顯，開展高效率土地整治十分迫切。近年來，隨著國家土地整治政策縱深推進，益陽市土地整治呈快速發(fā)展態(tài)勢。

表1 益陽市省級以上投資土地整治項目規(guī)模表

資料來源：湖南省省以上投資土地綜合整治項目臺帳。

三、調查樣本基本情況

本文選擇已完成的土地整治項目區(qū)。同時，考慮到問卷結果的代表性，在區(qū)間選擇上，涉及縣市區(qū)數(shù)4個，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(沙頭鎮(zhèn)、張家塞鄉(xiāng)、新橋河鎮(zhèn)、筆架山鄉(xiāng)、岳家橋鎮(zhèn)、新市渡鎮(zhèn)、泥江口鎮(zhèn)、南洲鎮(zhèn)、中魚口鄉(xiāng)、黃茅洲鎮(zhèn)、泗湖山鎮(zhèn)、茶盤洲鎮(zhèn)、千山紅鎮(zhèn)、南嘴鎮(zhèn)、千山紅鎮(zhèn))，基本上均衡分布在益陽市地理空間上。本次問卷調查共設置問題31個，主要涉及農戶的基本情況，農戶對土地整治的了解、參與土地整治項目情況、對土地整治的滿意及支持情況等內容，問卷設計采用單項選擇多項選擇和問答題相結合的形式。農戶調查采用隨機抽樣的方式，具體采用與農戶一對一訪談的形式，在完成調查問卷的同時，與農戶交談相關內容，以便于解釋數(shù)據(jù)。此次調查完成了350份調查問卷，其中有效問卷330份，問卷有效率為94%。被調查者中男性調查者240人，占73%，女性被調查者90人，占27%。被調查者年齡主要集中在35歲以上，其中35～49歲110人，占33.33%，50～59歲116人，占35.15%，60歲以上72人，占21.82%，20歲以下沒有受訪者。受訪者文化構成是小學文化程度者118人，占35.76%，初中文化程度者132人，占40.00%，高中文化程度者80人，占24.24%，無?？萍耙陨衔幕潭日摺Ｒ姳?、表3、表4。

表2 受訪者性別分布情況

數(shù)據(jù)來源：調查問卷.

表3 受訪者年齡分布情況

數(shù)據(jù)來源：調查問卷。

表4 受訪者文化程度分布情況

數(shù)據(jù)來源：調查問卷。

四、調查結果及分析

(一)農民對土地整治認知狀況

在對土地整治認知狀況的十個選項中，回答知道1項58人，占17.58%，回答知道2項116人，占35.15%，回答知道3項104人，占31.52%，回答知道4項22人，占6.67%，回答知道5項18人，占5.45%，回答知道8項12人，占3.64%，見表5。

表5 農民對土地整治內涵的認知情況(一)

在對土地整治認知十個選項中，選擇“土地開發(fā)，如開墾荒地、灘涂、沙漠等，新增加了耕地面積”的有20人，約占總百分比的2.67%；選擇“土地復墾，如對廢棄水利工程、廢棄道路、廢棄建筑等工礦業(yè)廢棄地的恢復利用”的有42人，約占總百分比的5.61%；選擇“平整土地，如水稻格田、丘陵山區(qū)梯田、臺田溝田規(guī)劃等，使土地更適合種植”的有56人，約占總百分比的7.49%；選擇“農田水利設施建設”的有288人，約占總百分比的38.50%；選擇“農田道路建設”的有278人，約占總百分比的37.17%；選擇“農田防護林網(wǎng)建設”的有12人，約占總百分比的1.60%；選擇“土壤改良”的有14人，約占總百分比的1.87%；選擇“農村居民點歸并集中”的有12人，約占總百分比的1.60%；選擇“調整土地承包經營權”的有20人，約占總百分比的2.67%；選擇“調整宅基地使用權”的有6人，約占總百分比的0.80%；沒有人未做回答，見表6。

表6 農民對土地整治內涵的認知情況(二)

當由此可見，所有被調查農民對土地整治都有了解，知道2項最多，3項其次，最多的知道有8項。這反映出對于土地整治制度在農民中的宣傳初步起到了良好的效果。目前我國土地整治以農地為主，其內容包括調整農地結構，歸并零散地塊兒，平整土地，改良土壤、道路、溝渠、林網(wǎng)等綜合建設，歸并農村居民點、村辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)等，復墾土地，劃定地界、確定權屬，改善環(huán)境，維護生態(tài)平衡等多個方面。調查顯示：農田水利設施建設和農田道路建設農民認知度最高，其次是平整土地，這與土地整治最優(yōu)先需要解決的目標保持一致。

(二)農民對土地整治支持度

大量實踐表明，土地整治項目能否順利實施，直接取決于農民是否支持。調查結果顯示：農民對土地整治充滿期望，支持度非常高，達到94.55%，其中非常支持占63.64%，項目做得好就支持占30.91%，僅18人持不支持態(tài)度，認為是國家花了冤枉錢。當土地整治需要犧牲部分當前利益時，農民仍是持支持的態(tài)度，但是已需要合理補償為條件，其中土地整治項目施工過程中需要占壓少部分耕地，回答“愿意，不需要補償”占53.33%，回答“愿意，如果補償合理”占45.45%。當問卷涉及更切身利益土地整治中需要拆遷房屋時，進一步問卷調查顯示：農民仍持支持的態(tài)度，但無條件支持的比例下降到15.15%，而需要補償作為條件的支持率則上升到75.15%，持不愿意態(tài)度的則上升到9.70%?？梢?，總體上，農民對土地整治支持度比較高，反映了農民強烈需要程度，土地整治的群眾基礎較好，見表7、表8、表9。

表7 農民對土地整治支持度

表8 農民對土地整治項目施工過程中需要占壓少部分耕地支持度

表9 農民對土地整治項目施工過程中需要拆遷房屋支持度

(三)農民對農田基礎設施整理的滿意度

前述研究表明農民對土地整治能否改善田間灌排水利設施和田間道路通達度十分關心，調查結果顯示：農民對通過土地整治改善田間通行情況比較滿意，滿意率為87.88%；對田間灌排設施改善情況滿意的占63.64%；對通過土地整治改善耕地質量滿意的占48.48%，見表10。

表10 農民關于土地整治對農田基礎設施及耕地質量改善的滿意度

(四)農民對土地整治對自身生產條件改善情況的滿意度

土地整治首要目標是通過“田成方、路成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”，做到有效改善農業(yè)生產條件。調查顯示：農民對土地整治對農業(yè)生產條件改善滿意回答結果是“明顯改善”的占18.18%，認為“有改善，但不明顯”的占44.85%，認為“沒有變化”的占34.55%，認為“不如整理前”的占2.42%?？梢?，農民對土地整治促進生產條件改善比較滿意，見表11。

表11 農民對土地整治對自身生產條件改善情況的滿意度

(五)農民對生態(tài)環(huán)境改善情況的滿意度

土地整治不得破壞原有的自然景觀和人文景觀，也就是說，土地整治完成后的項目區(qū)，在獲得高質量耕地和新增部分耕地的同時，在生態(tài)環(huán)境上也要獲得良性循環(huán)。調查顯示：認為土地整治改善農田生態(tài)環(huán)境“明顯改善”的占12.73%，認為“有改善，但不明顯”的占51.52%，認為“沒有變化”的占21.21%，認為“不如整理前”的占14.55%。認為土地整治改善村莊生態(tài)環(huán)境“明顯改善”的占14.55%，認為“有改善，但不明顯”的占47.88%，認為“沒有變化”的占37.58%，認為“不如整理前”的占0%，見表12。

表12 農民對土地整治對生態(tài)環(huán)境改善的滿意度

(六)農民對建設成果后期管護情況的滿意度

在土地整治項目中，后期管護措施是土地整治綜合效益長期發(fā)揮的保障，對于土地整治項目具有重要的現(xiàn)實意義。調查顯示，對土地整治后期管護滿意僅占32.73%，不滿意占67.27%。可見，農民普遍對土地整治缺少后期管護不滿意。見表13。

表13 農民對土地整治后期管護的滿意度

(七)農民對土地整治對生活條件改善程度的滿意度

在我國，土地整治除了要改善農業(yè)生產條件外，還有一個重要功能就是要改善農村的生活條件。在土地整治概念和內涵的不斷過程修訂中，始終把土地整治改善農村的生產條件和生活條件放在核心的位置上。調查顯示：農民對土地整治對自身生活條件改善滿意回答是“明顯改善”的占21.21%，回答“有改善，但不明顯”的占47.27%，回答“沒有任何變化的”的占27.27%，回答“不如從前”的占4.24%，可見，農民對土地整治改善其生活條件滿意程度還有提升空間。見表14。

表14 農民對土地整治對生活條件改善程度的滿意度

(八)農民對土地整治項目同其他部門惠農項目協(xié)調性的滿意度

在農村除國土部門的土地整治項目外，還有其他眾多惠農項目，如農業(yè)部門的農發(fā)項目，交通部門的村村通項目，水利部門的小農水項目，這些項目共同對農村進行支撐。這些項目之間需要相互協(xié)調才能充分發(fā)揮財政支出的惠農作用，如果相互矛盾，必然會是國家良好政策初衷打折扣，甚至起到相反的作用。調查顯示：農民認為土地整治同其他部門支農項目“配合比較好”占27.88%，認為“各做各的，互不影響”占51.52%，認為“各做各的，互相矛盾，效率低下”占20.61%。可見，農民對土地整治項目同其他部門惠農項目之間協(xié)調性還有待提高。見表15。

表15 農民對土地整治同其他惠農工程協(xié)調性的滿意度

四、結論與建議

(一)結論

綜上所述，農民對土地整治滿意度較高的依次是土地整治對田間道路便捷性改善度、對自身生產條件改善程度、對農田生態(tài)環(huán)境改善程度、田間灌排設施的改善程度、對農業(yè)生產條件改善程度，滿意率分別是87.88%、79.39%、68.48%、63.64%、63.33%；滿意度較低的依次是土地整治對耕地質量改善程度、土地整治后期管護的滿意度，滿意率分別是48.48%、32.37%。

(二)對策建議

根據(jù)上述研究，目前農民對土地整治滿意度整體上還有待提高，筆者認為應通過不斷提高土地整治建設標準、優(yōu)化土地整治規(guī)劃設計理念、規(guī)范土地整治項目管理、加強土地整治項目后期管護，以提高土地整治的群眾滿意度，提高土地整治的績效。具體的做法如下：

第一、提高土地整治項目投資和建設標準。目前，國內大部分省、市、區(qū)土地整治項目投資標準是按每畝控制的，一般平原地貌類型1000-2000元/畝，丘陵地區(qū)1500-2500元/畝。投資標準過低，基本上每個項目投資度均存在不足，建設高標準基本農田目標難以實現(xiàn)。尤其是農田水利設施需要大量資金，資金不足只好在建設標準上打折扣，這是導致農民對水利設施滿意度不滿的主要原因。因此，需提高土地整治項目投資標準，進而能優(yōu)化建設標準。

第二、優(yōu)化土地整治規(guī)劃設計理念，真正實現(xiàn)經濟效益、社會效益、生態(tài)效益三結合。土地整治服務于生態(tài)文明建設是大勢所趨。土地整治必須要有一個整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，必須將生態(tài)文明建設理念融入到土地整治工作當中，通過規(guī)劃設計生態(tài)理念、實施工程的生態(tài)理念、后期管理的生態(tài)理念，建立穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境，改善項目區(qū)的生態(tài)景觀，做到將自然景觀和人文關懷相結合，考慮建設的整體設計和長期完善。

第三、加強土地整治項目實施管理。在施工過程中，充分發(fā)揮地方政府項目區(qū)群眾的監(jiān)督作用，地方政府要充當好業(yè)主的角色，保證施工單位能按規(guī)劃設計要求施工，嚴厲杜絕偷工減料和“豆腐渣”工程的行為；

第四、加強項目后期管護，延長項目使用壽命。為了切實做好土地整治項目的后期管護工作，應采取以下措施：明確工程設施使用年限，對于超過設計使用年限的項目，是否能再安排項目資金應盡早明確；做好管護宣傳；選好管護主體；制定切實可行管護方案和措施。

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肖海(1981-)，男，測繪工程師，主要從事國土資源管理、土地規(guī)劃、土地整治與復墾、土地資源調查評價、地理信息數(shù)據(jù)處理等方面的工作。