□溫州市國土資源局 張傳新

土地使用權(quán)作價出資（入股）之我見

□溫州市國土資源局 張傳新

近來，針對作價出資（入股）類型的土地使用權(quán)，在發(fā)生轉(zhuǎn)讓時是否需要審批，是否需要繳納土地出讓金的問題上，出現(xiàn)了不同的觀點，有人認(rèn)為作價出資土地使用權(quán)，尤其是企業(yè)改造改組時通過土地資產(chǎn)處置產(chǎn)生的作價出資土地使用權(quán)，是有特定使用權(quán)人資格限定的，如要發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)辦理審批并交納土地出讓金，有人則認(rèn)為不需審批和繳納土地出讓金。本文嘗試通過對相關(guān)政策文件規(guī)定的梳理，理清相關(guān)思路。

《土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定，國有土地使用權(quán)作價出資或者入股是與國有土地租賃、國有土地使用權(quán)出讓并列的三種國有土地有償使用方式之一。在現(xiàn)實操作中，國有土地使用權(quán)租賃與作價出資并不常見，但由于租賃在二級市場為常見的交易形式，尤其是對于房屋而言，租賃更是深入人們?nèi)粘Ｉ?，因此其實際內(nèi)涵和意義不難理解。 根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，作價出資在使用具體范圍上具有特殊性，致使對作價出資土地使用權(quán)權(quán)能，作價出資土地使用權(quán)人對土地使用權(quán)的處置權(quán)限的理解上存在一定的差異。本文主要討論國有建設(shè)用地使用權(quán)的作價出資。

一、現(xiàn)有法律法規(guī)政策規(guī)定

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國家土地管理局8號令）規(guī)定，“國家以土地使用權(quán)作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有?！?/p>

《國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號文件）指出：“進(jìn)一步明確國家作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)的權(quán)益。以作價出資（入股）方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價出資、租賃或抵押，改變用途的應(yīng)補繳不同用途的土地出讓金差價”。

《土地登記辦法》三十九條規(guī)定：“依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原國有土地使用證和土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請國有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。”

國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）明確：“根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號，經(jīng)國務(wù)院同意），現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。

《國土資源部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 中國人民銀行 國家林業(yè)局 中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會 關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）明確：“作價出資或者入股土地使用權(quán)實行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度，依據(jù)不動產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。此外文件中明確：“根據(jù)投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)”。“支持各地以土地使用權(quán)作價出資或者入股方式供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業(yè)提供經(jīng)營場所，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新” 。

二、對作價出資土地使用權(quán)的認(rèn)識

1.在適用范圍上，受政策限制

從上述政策文件規(guī)定可以看出，作價出資（入股）作為土地有償使用的一種方式，最初僅在國有企業(yè)改制中作為原劃撥土地處置時的一種處置方式，并且對其適用范圍限定在“根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，須由國家控股的關(guān)系國計民生、國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域或基礎(chǔ)性行業(yè)企業(yè)或大型骨干企業(yè)，改造或改組為有限責(zé)任公司，股份有效公司以及組件企業(yè)集團(tuán)的，涉及的劃撥土地使用權(quán)經(jīng)省級以上人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，可以采取國家以土地使用權(quán)作價出資（入股）的方式處置”。而在建設(shè)項目使用新供應(yīng)土地并未涉及作價出資（入股）。

其后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號）和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號，經(jīng)國務(wù)院同意）明確了對于政府投資建設(shè)不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。對于這兩類項目用地可采用作價出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地，《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）進(jìn)行了明確，且規(guī)定：“現(xiàn)階段僅政府投資建設(shè)不以營利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設(shè)用地”。2016年12月31日，國土資源部等8部門聯(lián)合發(fā)布的《國土資源部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部 中國人民銀行 國家林業(yè)局 中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會 關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）對地方政府可采用作價出資（入股）方式供應(yīng)土地的項目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到 “可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項目”，以及“標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地” 。但在使用范圍上，可以說依然有具體用途的限制。

2.在使用權(quán)權(quán)能上，與出讓土地使用權(quán)權(quán)能類似

對作價出資（入股）土地使用權(quán)來講，其從法律性質(zhì)上來看，企業(yè)通過作價入股（出資）方式取得土地使用權(quán)，是以相應(yīng)價值的股權(quán)為代價的，應(yīng)當(dāng)是企業(yè)完整的法人財產(chǎn)，與劃撥方式取得的土地有著明顯不同?！秶衅髽I(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國家土地管理局8號令）對作價出資（入股）概念的規(guī)定中就明確“該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。《國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號）中也明確：“進(jìn)一步明確國家作價出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)的權(quán)益。以作價出資（入股）方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價出資、租賃或抵押，改變用途的應(yīng)補繳不同用途的土地出讓金差價”。 《國土資源部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 中國人民銀行 國家林業(yè)局 中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會 關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）中明確：“作價出資或者入股土地使用權(quán)實行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度，依據(jù)不動產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。

此外，據(jù)了解，在國土資源部上報中改辦的關(guān)于“土地二級市場管理”試點方案中也明確，作價出資（入股）的土地使用權(quán)參照出讓土地進(jìn)行管理?？梢姡鲀r出資（入股）土地使用權(quán)在權(quán)能上是與出讓土地使用權(quán)相類似的，均可依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。個人認(rèn)為，作價出資土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時應(yīng)進(jìn)行審批并收取土地出讓金的觀點既無理論依據(jù)，也無政策依據(jù)?！锻恋氐怯涋k法》三十九條相關(guān)規(guī)定也可以作為側(cè)證。

在轉(zhuǎn)讓登記上，應(yīng)保持類型不變?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十九條規(guī)定，國有土地使用權(quán)作價出資或者入股是與國有土地租賃、國有土地使用權(quán)出讓并列的三種國有土地有償使用方式之一，其既不同于劃撥土地使用權(quán)，也不同于出讓土地使用權(quán)，是權(quán)能類似于出讓土地使用權(quán)的獨立類型。在土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，只涉及土地使用權(quán)人的變更，土地使用權(quán)類型、使用權(quán)期限等相應(yīng)宗地利用的權(quán)利義務(wù)均不應(yīng)發(fā)生改變。因此，在土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓后，其土地使用權(quán)類型，仍應(yīng)保持“作價入股”不變。