鄢丹蕾

摘要：自上而下的行政性評(píng)價(jià)體系是傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，這一體系在政府的反饋并不如人意，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)并沒(méi)有被重視起來(lái)，參與社會(huì)的力度也不強(qiáng)，評(píng)價(jià)的指標(biāo)缺乏合理性，政府公共服務(wù)職能不能正常實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)方法的必要性的分析展開(kāi)本課題的研究，并提出創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)方法的途徑。以此為基礎(chǔ)，筆者建議綜合評(píng)價(jià)農(nóng)村公共服務(wù)的績(jī)效可以從公共部門(mén)投入產(chǎn)出比的工具性效率測(cè)度以及農(nóng)民滿(mǎn)意度的非工具性效率測(cè)度兩方面著手。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；績(jī)效評(píng)估；創(chuàng)新

一、農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法創(chuàng)新的必要性

（一）農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)在要求

決定績(jī)效信息的準(zhǔn)確性標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村公共服務(wù)有效的績(jī)效評(píng)估方法，這是提供的服務(wù)是否符合公共利益，是整個(gè)農(nóng)村公共管理中不可獲取的重要組成部分。切實(shí)可行的評(píng)估方法是農(nóng)村公共服務(wù)包含的內(nèi)容的廣度和深度的基本要求。農(nóng)村公共服務(wù)提供的實(shí)際工作當(dāng)中，服務(wù)提供人員有大量的資料，為服務(wù)提供人員更好的掌握服務(wù)的方式，提高服務(wù)的效率是信息存在的重要意義。創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估的方式是保證績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)意義產(chǎn)生的根源。其最終目的是為了讓管理與服務(wù)充分滿(mǎn)足管理人員與被服務(wù)者的需求。所以，在農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，我們要將兩方參與者的需求都要考慮在內(nèi)，才能確定公共服務(wù)是否真正的給他人解決問(wèn)題，滿(mǎn)足用戶(hù)的需求。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)評(píng)估的復(fù)雜性

公共管理的重要組成部分農(nóng)村公共服務(wù)，其主要的只能是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估因公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給主體多元、供給方多樣性導(dǎo)致其特點(diǎn)呈現(xiàn)為復(fù)雜性。其表現(xiàn)主要有三方面。第一，農(nóng)村公共服務(wù)因主體不同目標(biāo)也不相同，所以對(duì)于管理與服務(wù)的實(shí)際效果很難評(píng)判。第二，雙方信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)于公共服務(wù)的實(shí)際效果很難評(píng)判。第三，績(jī)效評(píng)估的手段多元化，選擇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，取舍困難。

二、農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法創(chuàng)新的導(dǎo)向和歸宿

（一）基于需求導(dǎo)向，關(guān)注農(nóng)民滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)

構(gòu)建以農(nóng)村滿(mǎn)意度為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系是農(nóng)村公共服務(wù)的要求，盡管與西方國(guó)家的顧客至上有相同之處，農(nóng)村滿(mǎn)意度為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系與我國(guó)國(guó)情更匹配。以農(nóng)民為核心，重視農(nóng)民的感受。就農(nóng)村公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，其管理與服務(wù)的對(duì)象就是農(nóng)民與其各類(lèi)組織。

農(nóng)民滿(mǎn)意度為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，主要是為了提高農(nóng)村服務(wù)的內(nèi)遭要求，這就需要將農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估貫穿整個(gè)環(huán)節(jié)中?？?jī)效評(píng)估目標(biāo)農(nóng)民滿(mǎn)意度導(dǎo)向不是對(duì)結(jié)果為本的任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向的否認(rèn)。是要求以農(nóng)民的視角審視農(nóng)村公共服務(wù)，對(duì)于公共利益性以及整體福利性要特別強(qiáng)調(diào)。以農(nóng)民為本就需要農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效摒棄程序、規(guī)則等的約束，注重目標(biāo)、使命以及結(jié)果。

（二）基于市場(chǎng)化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注農(nóng)村公共服務(wù)投入產(chǎn)出比

農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估價(jià)值方法創(chuàng)新的趨勢(shì)或者方法創(chuàng)新的歸屬是否會(huì)是市場(chǎng)化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，借鑒市場(chǎng)化管理模式呢？我國(guó)最基層的政府是鄉(xiāng)政府，主要對(duì)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的所有公共品供給的負(fù)責(zé)或?qū)嵤?。農(nóng)業(yè)稅自2006年取消之后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)加快也提上日程，不管是中央政府還是地方基層政府，都在不斷增加農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等多方面的服務(wù)努力縮小城鄉(xiāng)之間的差距，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民的生活，加大從村社區(qū)的建設(shè)。此外，村級(jí)組織社會(huì)資源動(dòng)員能力逐漸減弱，私人資本逐漸增加，很多農(nóng)村社會(huì)的準(zhǔn)公共品等都不再依賴(lài)村級(jí)組織提供，村級(jí)組織弱化之后留下的不足已經(jīng)被私人資本和社會(huì)資本填補(bǔ)。市場(chǎng)化的目標(biāo)在農(nóng)村公共服務(wù)中越來(lái)越明顯。農(nóng)村公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)在我國(guó)農(nóng)村公共整體制度不完善的情況下朝著兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變：第一，純公益性服務(wù)與管理領(lǐng)域?qū)τ诠残缘闹匾暢潭仍絹?lái)越高，主要表現(xiàn)為政府財(cái)政服務(wù)均等化；第二，準(zhǔn)公共品攻擊領(lǐng)域的市場(chǎng)化越來(lái)越明顯，其表現(xiàn)為“國(guó)退民進(jìn)”，對(duì)于準(zhǔn)公共品的成功本效益比重越來(lái)越重視。不管是那個(gè)方向，在綜合考量其投入產(chǎn)出比之后，充分利用資源都是績(jī)效評(píng)估需要重視的內(nèi)容。

三、雙層效率因素分析的農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估方法創(chuàng)新

（一）以政府和農(nóng)戶(hù)為主體的雙主體評(píng)價(jià)

公共品供求績(jī)效與其供給目標(biāo)價(jià)值有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效的種類(lèi)分為提供公共品供給效率的政府與農(nóng)村公共服務(wù)的主體農(nóng)民。在雙層效率因素分析模型的實(shí)際操作過(guò)程中，處于供給方的政府與需求方的農(nóng)民是最典型的主體，農(nóng)村公共服務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際效果，不僅要考慮政府公共品支出的績(jī)效，還要考慮農(nóng)民的需求是否得到滿(mǎn)足，形成雙方的主體評(píng)價(jià)體系。

（二）政府公共服務(wù)的工具性效率評(píng)價(jià)

公共品提供以及公共服務(wù)過(guò)程的調(diào)研公共部門(mén)過(guò)程匯總投入產(chǎn)出比的測(cè)度公共服務(wù)績(jī)效，一般而言，利用財(cái)政預(yù)算計(jì)算政府提供的最大產(chǎn)出或確定的公共品供給的基礎(chǔ)上所耗費(fèi)的資源測(cè)度公共品效率。在“相對(duì)效率評(píng)價(jià)”的概念基礎(chǔ)上發(fā)展的一種新的系統(tǒng)分析方法能夠測(cè)度公共品供給工具性效率的方法數(shù)據(jù)包絡(luò)分析。

很多學(xué)者利用DEA方法實(shí)證研究農(nóng)村公共服務(wù)效率相關(guān)問(wèn)題，檢測(cè)農(nóng)村公共服務(wù)體系相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，為不同地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的供給情況做出評(píng)價(jià)以及比較，最終得出的結(jié)果在全國(guó)呈現(xiàn)出梯度變化的特點(diǎn)。還有學(xué)者利用DEA分析地方農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，并制定改善農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀的對(duì)策。此外，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的某一方面做出有效的評(píng)價(jià)，進(jìn)一步提高農(nóng)村公共服務(wù)的投出產(chǎn)出效率的政策建議可以利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。

（三）農(nóng)民滿(mǎn)意度的非工具性效率考察

以農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目供求平衡價(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ)的“非工具性效率”考察。這種價(jià)值所考慮的內(nèi)容并不是唯一的，這是帕累托最優(yōu)原則，“第三優(yōu)原則”也需要嚴(yán)格遵守，通過(guò)調(diào)研得知農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)效果的真實(shí)感受，農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效可以利用農(nóng)民的滿(mǎn)意度調(diào)研實(shí)現(xiàn)。利用“客戶(hù)滿(mǎn)意度指標(biāo)”對(duì)農(nóng)民滿(mǎn)意度進(jìn)行分析。顧客滿(mǎn)意度指數(shù)自費(fèi)耐爾博士提出之后，新的公共管理運(yùn)動(dòng)在政府績(jī)效考核以及公共事業(yè)績(jī)效考核中不斷引入以服務(wù)對(duì)相關(guān)滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)。

研究農(nóng)村公共服務(wù)投資績(jī)效主要從這樣兩個(gè)方面：第一，研究農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)；第二，研究農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求意愿。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、灌溉等民生類(lèi)、聲場(chǎng)類(lèi)、安全類(lèi)以及環(huán)境保護(hù)類(lèi)等是農(nóng)村公共服務(wù)調(diào)查其滿(mǎn)意度主要研究?jī)?nèi)容因素。有學(xué)者將世界銀行以及國(guó)際上同行的公共服務(wù)滿(mǎn)意度的測(cè)評(píng)方法進(jìn)行整合，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)滿(mǎn)意度與之存在的差距進(jìn)行了深入的研究。農(nóng)村公共服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容設(shè)計(jì)了七大項(xiàng)、二十一個(gè)子項(xiàng)目，統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，與國(guó)際平均水平相符的是長(zhǎng)三角地區(qū)。研究需求意愿中得知，農(nóng)民對(duì)于不同公共服務(wù)的綜合要求意愿存在差異性，不同的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求意愿有很大的不同處，有很強(qiáng)的需求意愿的是基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)“生活型”的設(shè)施要求要地域“生產(chǎn)型”設(shè)施，通過(guò)研究還得知，現(xiàn)實(shí)生活中投資成本最多的項(xiàng)目并不一定是農(nóng)民最需要的。

（四）評(píng)估結(jié)果分析

利用不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)與評(píng)價(jià)方法，從政府與農(nóng)民兩個(gè)層面對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，所評(píng)估的最終結(jié)果也會(huì)有很大的不同。就整體的管理與服務(wù)系統(tǒng)而言，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)的是農(nóng)村公共服務(wù)是否滿(mǎn)足農(nóng)民的需求，因此，這就需要從兩個(gè)不同的層面進(jìn)行整體的考慮與評(píng)價(jià)，最終為農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效做整體的評(píng)價(jià)。利用數(shù)據(jù)模型例如DEA-Tobit回歸分析模型對(duì)農(nóng)村科技服務(wù)的公共品供給進(jìn)行分析，對(duì)城市化水平、信息化發(fā)展現(xiàn)狀、科技服務(wù)人員結(jié)構(gòu)、農(nóng)民受教育水平、農(nóng)民人均收入水平等進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)對(duì)這些具有代表性的變量對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)施成果進(jìn)行評(píng)估。在農(nóng)民滿(mǎn)意度上，利用“顧客滿(mǎn)意度”測(cè)評(píng)方式，檢測(cè)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村科技服務(wù)需求的“滿(mǎn)意度”，以此作為農(nóng)村科技服務(wù)效率的評(píng)價(jià)工具。最終綜合評(píng)價(jià)以上兩項(xiàng)結(jié)果。所以，以數(shù)學(xué)語(yǔ)言進(jìn)行描述為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效做出類(lèi)型劃分，然后進(jìn)行綜合評(píng)估。這是對(duì)供給與需求兩方質(zhì)量水平的雙層考量，可以稱(chēng)作“綜合效率”。利用雙層綜合評(píng)估的目的，不僅僅是為了做數(shù)據(jù)的測(cè)算以及排序，更重要的是希望對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效的管理與服務(wù)功能、作用與影響作出評(píng)判與劃分，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)，提高公共服務(wù)系統(tǒng)的效率提供相關(guān)的政策依據(jù)。利用雙層效率因素分析模式的新式，需要注意的是微觀、宏觀兩方面的分析測(cè)度農(nóng)村公共服務(wù)不同的影響因素對(duì)效率的影響方向以及影響程度，根據(jù)實(shí)際情況，重視微觀層面的定性，微觀層面的基本面可以是農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)大戶(hù)企業(yè)以及農(nóng)村合作組織等。然后根據(jù)微緩與宏觀層面不同主題的要求，分析測(cè)度農(nóng)村公共服務(wù)綜合效率協(xié)調(diào)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效系統(tǒng)存在的漏洞。而最終的測(cè)評(píng)結(jié)果則是針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效系統(tǒng)存在的問(wèn)題制定的提高農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效改進(jìn)措施，也提湘關(guān)的政策有效的依據(jù)。

綜上所述，農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效構(gòu)建雙層效率因素分析模式，以上因素需要整體考慮在內(nèi)，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整其中的相關(guān)因素，確?？陀^公正的評(píng)估農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效，為農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)方法創(chuàng)新提供理論借鑒。

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