李公科

摘 要：燃?xì)饨?jīng)營采取政府特許經(jīng)營方式，因立法起步較晚，法律規(guī)范體系尚處于逐步完善階段，目前理論紛爭與實務(wù)糾紛較為復(fù)雜。亟需盡快完善相關(guān)立法，確保燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予、取得與實施依法、規(guī)范進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)；實務(wù)問題；立法完善

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.31.070

1 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的定義與特征解讀

1.1 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的定義解讀

燃?xì)猓侵缸鳛槿剂鲜褂貌⒎弦欢ㄒ蟮臍怏w燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣。實際生活中，燃?xì)饫弥饕螒B(tài)包括管道天然氣、CNG（壓縮天然氣）、LNG（液化天然氣）、LGP（液化石油氣），本文論述范圍不包括LGP。燃?xì)饨?jīng)營，指燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)投資建設(shè)運營燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施，提供燃?xì)夤伯a(chǎn)品或者燃?xì)夤卜?wù)。燃?xì)馓卦S經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施和燃?xì)夤檬聵I(yè)，提供燃?xì)夤伯a(chǎn)品或者燃?xì)夤卜?wù)并獲得收益。燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，指燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)經(jīng)過競爭方式從政府取得并通過協(xié)議約定明確權(quán)利義務(wù)，在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施和燃?xì)夤檬聵I(yè)并獲得收益，提供燃?xì)夤伯a(chǎn)品或者燃?xì)夤卜?wù)的排他性權(quán)利。

1.2 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的特征分析

1.2.1 特許經(jīng)營權(quán)的競爭性與獨占性、排他性的辯證統(tǒng)一

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的競爭性來源于燃?xì)饨?jīng)營的公用事業(yè)特征以及燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)本身的市場競爭性，燃?xì)饨?jīng)營的公用事業(yè)特征決定了較高的準(zhǔn)入門檻、較強(qiáng)的投資實力與較高的監(jiān)管要求；燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)本身的區(qū)域壟斷、收入穩(wěn)定等特征導(dǎo)致其目前深受投資者追捧。鑒于此，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予與取得按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取競爭性談判、招標(biāo)、拍賣等方式。

另一方面，燃?xì)馔顿Y屬于長周期行業(yè)，投資大、回收周期較長，同時涉及民生保障，需保障經(jīng)營行為的持續(xù)性與穩(wěn)定性；同時，為避免重復(fù)建設(shè)、浪費投資以及管網(wǎng)交叉導(dǎo)致安全隱患，在已經(jīng)授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的區(qū)域在有效期內(nèi)，不宜再引入市場競爭機(jī)制。燃?xì)饨?jīng)營者取得的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，在對應(yīng)的區(qū)域與期限內(nèi)，具有獨占性與排他性，不僅約束授予一方的政府，還能夠?qū)沟谌降那謾?quán)行為，具有對世權(quán)的特征。

1.2.2 服務(wù)性

燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)作為商事主體，獲得投資收益是應(yīng)有之義。但因為燃?xì)饨?jīng)營項目屬于公用事業(yè)，燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的服務(wù)職能與社會責(zé)任。

1.2.3 管控性

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)涉及到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、能源規(guī)劃、民生保障等事項，因此，地方政府在授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)時，同時對燃?xì)鈿庠?、燃?xì)夥N類、燃?xì)夤?yīng)方式和規(guī)模、燃?xì)庠O(shè)施布局和建設(shè)時序、燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)用地、燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)范圍、燃?xì)夤?yīng)保障措施和安全保障措施等內(nèi)容，通過燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議對經(jīng)營者予以約束，并對其經(jīng)營行為持續(xù)進(jìn)行監(jiān)管。

1.2.4 行政授權(quán)與民事權(quán)利的雙重屬性

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予方是國家一級政府，其與燃?xì)饨?jīng)營主體的地位并不完全對等，鑒于燃?xì)饨?jīng)營的公用事業(yè)特征，地方政府與燃?xì)饨?jīng)營者之間具有管理與被管理的關(guān)系。具體而言，包括在燃?xì)庖?guī)劃、燃?xì)饫谩⒈Ｕ瞎?、用氣安全、?jīng)營收費等方面的監(jiān)督、指導(dǎo)與服務(wù)，如燃?xì)饨?jīng)營者違背協(xié)議或有其他違法違規(guī)事項發(fā)生，地方政府有權(quán)暫停、取消或收回燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)。因此，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)帶有行政授權(quán)的屬性，同時又體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)形勢下打破公權(quán)力與私權(quán)利界限、實現(xiàn)公權(quán)力為私權(quán)利服務(wù)、公私權(quán)利融合的趨勢。另一方面，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)又兼具民事權(quán)利屬性，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容以及雙方的權(quán)利義務(wù)，通過燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議予以約定，雙方作為合同主體，在權(quán)利義務(wù)的分配以及合同履行中，帶有平等性與對等性。

1.2.5 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容主要包括建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)

建設(shè)權(quán)包括投資新建燃?xì)夤芫W(wǎng)與儲配氣設(shè)施；經(jīng)營權(quán)包括簽訂燃?xì)夤?yīng)協(xié)議，向用戶供應(yīng)燃?xì)饣蛱峁┤細(xì)馄骶呋蚓S修服務(wù)；收益權(quán)指向用戶或其他服務(wù)對象收取費用，取得投資收益。

2 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)法律規(guī)范解讀

規(guī)制燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的主要法律規(guī)范包括：《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》（2016年2月6日國務(wù)院最新修訂實施）；《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年5月4日住建部最新修訂實施）；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》由中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行六部委于2015年6月1日頒布實施；其他規(guī)定見省市地方性規(guī)范。

現(xiàn)有主要法律制度與原則包括：

（1）堅持公開、公平、公正，保護(hù)各方信賴?yán)嬖瓌t，發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府與社會資本協(xié)商合作；保護(hù)社會資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護(hù)公共利益。

（2）燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的競爭方式取得原則。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十五條規(guī)定：實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。

（3）燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)內(nèi)容、區(qū)域、期限制度。

燃?xì)馓卦S權(quán)包括建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)。燃?xì)馓卦S經(jīng)營區(qū)域應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中予以明確；燃?xì)馓卦S經(jīng)營期限以不超過30年為一般原則。對于投資規(guī)模大、回報周期長的燃?xì)馓卦S經(jīng)營項目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

（4）燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)許可證制度。

國家對燃?xì)饨?jīng)營實行許可證制度。從事燃?xì)饨?jīng)營活動的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①符合燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃要求；②有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施；③有固定的經(jīng)營場所、完善的安全管理制度和健全的經(jīng)營方案；④企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運行、維護(hù)和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

符合前款規(guī)定條件的，由縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T核發(fā)燃?xì)饨?jīng)營許可證。

燃?xì)饨?jīng)營許可證是對經(jīng)營者經(jīng)營主體資格與行為能力以及特許經(jīng)營權(quán)享有的記載與確認(rèn)，主要登記內(nèi)容包括經(jīng)營者名稱、住所，經(jīng)營燃?xì)獾膮^(qū)域與業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)規(guī)定，嚴(yán)禁倒賣、抵押、出租、出借、轉(zhuǎn)讓、涂改燃?xì)饨?jīng)營許可證，對于未取得燃?xì)饨?jīng)營許可證而從事燃?xì)鈽I(yè)務(wù)的，將被處以責(zé)令停止違法行為、罰款、沒收違法所得直至追究刑事責(zé)任。

（5）燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議制度。

地方政府或政府主管部門與燃?xì)饨?jīng)營者簽署《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，是燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予與取得的必經(jīng)程序?！度?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：①項目名稱、內(nèi)容；②特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；③項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；④所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；⑤設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；⑥投融資期限和方式；⑦收益取得方式，價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；⑧特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；⑨政府承諾和保障；⑩應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；B11特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等。

3 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予與取得

3.1 歷史發(fā)展的三個階段

3.1.1 主要通過協(xié)議方式取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)階段

2004年2月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》施行之前，立法對燃?xì)馓卦S經(jīng)營尚未規(guī)制。燃?xì)馐袌錾刑幱诔醪桨l(fā)展階段，競爭尚不充分，很多區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的邊遠(yuǎn)區(qū)域及縣級區(qū)域，燃?xì)饨?jīng)營多以政府招商引資引入投資企業(yè)，主要通過簽訂投資協(xié)議約定，較少簽訂燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議，基本上未采用競爭方式，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)無償取得，并且一般未約定期限。

3.1.2 招標(biāo)方式與協(xié)議方式并存取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)階段

2004年2月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》施行至2015年6月1日《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒發(fā)期間，一方面因燃?xì)夤?yīng)能力增強(qiáng)、燃?xì)饫寐侍岣?，燃?xì)馐袌龈偁幦遮叧浞?；另一方面因鼓勵社會資本進(jìn)入公用事業(yè)，民間資本的強(qiáng)勢進(jìn)入與原燃?xì)饨?jīng)營巨頭維護(hù)市場壟斷地位之間的競爭日趨激烈；再者以《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《燃?xì)夤芾項l例》為代表的立法逐步規(guī)范，以招標(biāo)方式授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的方式占有比例越來越高，但協(xié)議方式仍占有更大比重。

3.1.3 逐漸過渡到競爭性方式取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的階段

2015年6月1日，以《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》實施為標(biāo)志，輔之以《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》以及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的修訂完善，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容、區(qū)域、期限，授予方式、程序等方面，逐漸達(dá)到了規(guī)范完善，以競爭性方式取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)逐漸成為市場主流，但仍存在部分以投資協(xié)議或燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議方式授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的個案，期間，地方政府對燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的有償拍賣屬于新的方式。另一方面，處于宏觀經(jīng)濟(jì)下行期，燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)以其穩(wěn)定回報、穩(wěn)定現(xiàn)金流等優(yōu)勝特征，受到了投資者包括上市公司在內(nèi)的市場熱捧，市場掀起了一輪并購燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)的熱潮。在原有區(qū)域，因時日較久，行政區(qū)域更迭，或者因為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)立、大型生產(chǎn)企業(yè)的上馬導(dǎo)致燃?xì)饫每臻g更大，原有區(qū)域的爭奪也日趨激烈。其中既有合乎公共利益與法律規(guī)定的區(qū)域整合與調(diào)整，也有新勢力尋機(jī)進(jìn)入以分得一杯羹，甚至不乏地方政府出于自利動因的“一女二嫁”，將已經(jīng)授予的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)區(qū)域再次授予給第三方，導(dǎo)致市場爭議頻發(fā)。

3.2 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予主體

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，燃?xì)饨?jīng)營管理行政權(quán)劃分包括三個層面：

各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對燃?xì)夤ぷ鞯念I(lǐng)導(dǎo)，并將燃?xì)夤ぷ骷{入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)屬于宏觀領(lǐng)導(dǎo)?？h級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ?，承?dān)具體管理工作?？h級以上人民政府其他有關(guān)部門依照本條例和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)燃?xì)夤芾砉ぷ?，承?dān)配合管理工作。

具體到燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予主體，為縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T，即住建部門。

3.3 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予程序

（1）編制燃?xì)馓卦S經(jīng)營項目實施方案，進(jìn)行特許經(jīng)營可行性評估，審定特許經(jīng)營項目實施方案。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營項目應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等相符合，并且具有明確的建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求。項目方案編制完成后，項目提出部門可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行特許經(jīng)營可行性評估，可行性評估主要包括工程建設(shè)技術(shù)方案、項目資金投入、市場發(fā)育程度、公眾付費能力與意愿等方面。經(jīng)過可行性評估并對方案進(jìn)行完善后，住建部門會同發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門對方案進(jìn)行審查，然后報本級人民政府審定實施方案。

（2）以競爭性方式選擇特許經(jīng)營者。

競爭性方式主要包括競爭性談判與招標(biāo)、拍賣方式。競爭性談判指地方政府主管部門主持與多家意向投資者就燃?xì)馓卦S經(jīng)營進(jìn)行項目實施談判，根據(jù)綜合評價結(jié)果，條件最優(yōu)者獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)。招標(biāo)與拍賣方式指地方政府主管部門就特定區(qū)域燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予，明確投資條件與實施方案，公開發(fā)布招標(biāo)文件或拍賣文件，符合條件的投資者都可以參加投標(biāo)或競買，經(jīng)過公開程序確定燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的取得者。目前，鑒于招標(biāo)與拍賣方式的公開、透明，以及便于更多投資者參與競爭利于政府選擇更為優(yōu)秀的經(jīng)營者，故招標(biāo)與拍賣方式運用較為普遍。

（3）簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，授予特許經(jīng)營權(quán)。

4 燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)立法與實務(wù)問題匯總分析

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)法律規(guī)范體系已經(jīng)逐漸形成，但除《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》之外，其他皆為部門規(guī)章及地方性法規(guī)，效力層級較低，各地規(guī)定內(nèi)容也較為多樣化。現(xiàn)有規(guī)范中，對燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)容界定不夠清晰，對燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)界定也不清晰，未能確定燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的獨占性、排他性權(quán)利屬性。不僅導(dǎo)致理論上的紛爭，也導(dǎo)致實務(wù)中爭議頻發(fā)。

在規(guī)范內(nèi)容上，主要從操作層面考慮。對于燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)縱向發(fā)展的歷史遺留問題與前瞻性問題缺乏考量。比如：對特許經(jīng)營權(quán)延期及協(xié)議終止后的處理規(guī)定缺乏可操作性，如重新授予特許經(jīng)營權(quán)，原經(jīng)營者有無優(yōu)先權(quán)，期限屆滿后，已經(jīng)形成的燃?xì)赓Y產(chǎn)如何進(jìn)行公平、有效的處理，如直接移交政府有無法理或法律依據(jù)，是否有損投資者利益；規(guī)定對頒布之前的事實經(jīng)營行為有無溯及力，對遺留問題的處理未作規(guī)定；對特許經(jīng)營權(quán)授予的有償、無償性未作規(guī)定；燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予主體的管轄權(quán)未作明確規(guī)定，實務(wù)中已經(jīng)發(fā)生不同層級政府主管部門將相同區(qū)域燃?xì)馓卦S區(qū)域權(quán)授予給不同經(jīng)營者并釀成糾紛的案例。

實務(wù)中，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)糾紛日漸多發(fā)，既有燃?xì)饨?jīng)營者與政府之間就特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域及特許經(jīng)營權(quán)期限的糾紛，也有新進(jìn)經(jīng)營者與原經(jīng)營者的區(qū)域之爭。因涉及糾紛一般標(biāo)的巨大，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，法律關(guān)系復(fù)雜，并涉及到社會公眾的用氣保障與用氣安全，而對糾紛解決的法律適用上，沒有直接可以援引的規(guī)定，主要參照合同法及行政法的規(guī)則，糾紛的處理較為棘手。目前，相關(guān)糾紛在住建部門及人民法院之間存在互相踢皮球的現(xiàn)象，最終一般以調(diào)解方式結(jié)案。

解決前述問題，當(dāng)務(wù)之急是完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)立法。其一，應(yīng)當(dāng)提高立法層級，其二，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一立法，避免眾多地方立法的地方保護(hù)傾向及內(nèi)容沖突；最后，應(yīng)當(dāng)完善立法內(nèi)容，增強(qiáng)可操作性，同時提高立法適用的彈性與包容性。