薛光明

摘 要：北京中關(guān)村是全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的標(biāo)桿，研究中關(guān)村的創(chuàng)新政策具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。基于“國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)”指標(biāo)體系并借鑒已有研究，設(shè)計(jì)了一個(gè)包括“創(chuàng)新資源投入”、“創(chuàng)新載體建設(shè)”、“創(chuàng)新產(chǎn)出成果”、“綜合性的政策”共4個(gè)類別的政策分類框架，并以此為基礎(chǔ)分類、統(tǒng)計(jì)、分析了77份北京中關(guān)村示范區(qū)層級(jí)的創(chuàng)新政策。最后得到三點(diǎn)研究啟示，并就深入開(kāi)展創(chuàng)區(qū)域新政策分類研究提出了四個(gè)方面的建議。

關(guān)鍵詞：中關(guān)村；創(chuàng)新政策；分類框架

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.32.060

黨的十八大做出了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署。習(xí)近平總書(shū)記之后在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了闡釋，其中2013年中央政治局第九次集體學(xué)習(xí)安排在北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)進(jìn)行，習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)系統(tǒng)闡述了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景、內(nèi)涵和思路。此后，北京中關(guān)村在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展方面所取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)更加備受各界關(guān)注。筆者認(rèn)為，通過(guò)政策分類，梳理和分析創(chuàng)新政策，是研究北京中關(guān)村的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展比較好的一個(gè)切入點(diǎn)，具有較強(qiáng)理論和實(shí)踐意義。

1 研究綜述

結(jié)合本文的研究主題，筆者仔細(xì)梳理了兩個(gè)方面的文獻(xiàn)資料，一是對(duì)北京中關(guān)村創(chuàng)新發(fā)展的研究，二是學(xué)界對(duì)創(chuàng)新政策分類的有關(guān)研究。

1.1 北京中關(guān)村創(chuàng)新發(fā)展研究

利用中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)查詢系統(tǒng)，按“主題”依次對(duì)“北京中關(guān)村創(chuàng)新發(fā)展”、“北京中關(guān)村創(chuàng)新政策”、“北京中關(guān)村創(chuàng)新政策分類”進(jìn)行查詢，截至2016年11月3日，三個(gè)主題的文獻(xiàn)數(shù)量依次為926份、233份、13份，年份跨度依次為1989-2016、1994-2016、2003-2016。由查詢結(jié)果可以看出，與本文研究視角相近，即從創(chuàng)新政策分類角度研究北京中關(guān)村創(chuàng)新發(fā)展的文獻(xiàn)數(shù)量較少。其中，有代表性的是張永安等（2016）在研究區(qū)域科技創(chuàng)新政策時(shí)，將政策分類為權(quán)威型、指導(dǎo)型、緊迫型及階段型四個(gè)類別，以中關(guān)村的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并通過(guò)功能類型、作用強(qiáng)度、資源供給、金額力度及持續(xù)效力對(duì)比分析了不同類型區(qū)域科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)。

1.2 創(chuàng)新政策分類的已有研究

從筆者掌握的文獻(xiàn)看，學(xué)界對(duì)創(chuàng)新政策的分類研究不是很多，尚沒(méi)有形成統(tǒng)一范式，常見(jiàn)的有如下三種類型。一是根據(jù)政策內(nèi)容和發(fā)揮作用領(lǐng)域?qū)?chuàng)新政策分類，有代表性的如劉鳳朝、孫玉濤（2007）將創(chuàng)新政策劃分為科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、稅收政策和金融政策。二是從政策著力點(diǎn)進(jìn)行分類，如張煒等（2016）在自己的研究中將創(chuàng)新政策劃分為擴(kuò)大創(chuàng)新要素供給的供給導(dǎo)向型創(chuàng)新政策、減少市場(chǎng)不確定性的需求導(dǎo)向型創(chuàng)新政策；提供有利的創(chuàng)新環(huán)境的環(huán)境支持型創(chuàng)新政策三大類。三是從創(chuàng)新資源和要素跨國(guó)界、跨區(qū)域交互流動(dòng)和優(yōu)化配置角度的政策分類，如劉云等（2014）提出國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策是包括創(chuàng)新制度國(guó)際化、創(chuàng)新資源國(guó)際化、創(chuàng)新主體國(guó)際化三個(gè)方面

1.3 對(duì)已有研究的評(píng)述

無(wú)論是張永安對(duì)北京中關(guān)村創(chuàng)新政策的進(jìn)行的功能型分類研究，還是其他學(xué)者進(jìn)行的分類研究都存在一定的短板，主要是不利于對(duì)實(shí)際政策文本的區(qū)分，因?yàn)椴簧僬呶谋臼蔷C合性的，但是這些研究成果對(duì)本文提出的分類框架起到了借鑒作用。

2 一個(gè)創(chuàng)新政策分類框架

為了設(shè)計(jì)一個(gè)較為合適的創(chuàng)新政策分類框架，筆者以“國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)”指標(biāo)體為基礎(chǔ)，演化構(gòu)建了一個(gè)“創(chuàng)新資源投入”、“創(chuàng)新載體建設(shè)”、“創(chuàng)新產(chǎn)出成果”、“綜合性的政策”共4個(gè)類別的創(chuàng)新政策分類框架。

2.1 國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)簡(jiǎn)介

“國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)”由中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究提出，并從2011年開(kāi)始發(fā)布《國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)年度報(bào)告》，目前已經(jīng)連續(xù)發(fā)布5次。科技部2013年指出，“國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)”的研究成果為《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)的制定提供了科學(xué)依據(jù)。國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)指標(biāo)體系主要關(guān)注我國(guó)當(dāng)期創(chuàng)新能力發(fā)展水平的監(jiān)測(cè)分析，并與世界其它主要開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)的國(guó)家進(jìn)行動(dòng)態(tài)排序比較，是一種基于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新評(píng)價(jià)等理論方法的系統(tǒng)性綜合評(píng)價(jià)，揭示我國(guó)創(chuàng)新能力變化的特點(diǎn)和差距，評(píng)價(jià)對(duì)象選取了世界上40個(gè)國(guó)家，其研究與發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)之和占全球的98%以上，GDP合計(jì)占全球的88%以上。國(guó)家創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由創(chuàng)新資源、知識(shí)創(chuàng)造、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新績(jī)效和創(chuàng)新環(huán)境5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和33個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成。

2.2 本文設(shè)計(jì)的創(chuàng)新政策分類框架

從“國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)”的5個(gè)一級(jí)指標(biāo)“創(chuàng)新資源”、“知識(shí)創(chuàng)造”、“企業(yè)創(chuàng)新”、“創(chuàng)新績(jī)效”、“創(chuàng)新環(huán)境”并借鑒前述已有研究的分類方法，通過(guò)類比演化，建立了一個(gè)包括“創(chuàng)新資源投入”、“創(chuàng)新載體建設(shè)”、“創(chuàng)新產(chǎn)出成果”、“綜合性的政策”共4個(gè)類別的政策分類框架，具體見(jiàn)圖1。

2.3 創(chuàng)新政策類別的具體界定

“創(chuàng)新資源投入”類的政策是指，政策文件名稱中包含有人才、資金兩大創(chuàng)新資源之一及以上，或含有“經(jīng)費(fèi)”、“補(bǔ)貼”、“免稅”等涵義相近詞匯的政策；“創(chuàng)新載體建設(shè)”類的政策是指，政策文件名稱中含有孵化器、企業(yè)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、科技項(xiàng)目等具體的或相似的創(chuàng)新載體的政策；“創(chuàng)新產(chǎn)出成果”的政策是指，推進(jìn)科技創(chuàng)新成果管理轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)等的政策；綜合性的政策，指與創(chuàng)新相關(guān)的區(qū)域發(fā)展定位、科技創(chuàng)新總體戰(zhàn)略等綜合性的政策法規(guī)。政策類別與范圍界定詳見(jiàn)表1。

3 北京中關(guān)村創(chuàng)新政策的基本情況

根據(jù)上述分類方法，筆者對(duì)北京中關(guān)村的創(chuàng)新政策進(jìn)行了初步的搜集、分類和分析，基本情況如下。

3.1 政策來(lái)源與范圍

為保證政策信息獲取的便捷性、權(quán)威性，本文的政策全部源自“中關(guān)村國(guó)家自出創(chuàng)新示范區(qū)”官方主頁(yè)的“政策法規(guī)”欄目所公布出來(lái)的政策，其網(wǎng)址為：http：//www.zgc.gov.cn/zcfg10/。同時(shí)，由于筆者時(shí)間和精力所限，以及保證研究的針對(duì)性，本文的創(chuàng)新政策僅指中關(guān)村示范區(qū)層面制定出臺(tái)的政策法規(guī)，不含國(guó)家、北京市層面的創(chuàng)新政策。

3.2 政策分類與統(tǒng)計(jì)

按照前述的分類方法，筆者仔細(xì)搜集和梳理出了“中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”官方主頁(yè)的“政策法規(guī)”欄目公布出來(lái)的“示范區(qū)”層級(jí)的創(chuàng)新政策共77份，并將重復(fù)發(fā)布的政策數(shù)量歸一，時(shí)間跨度為2009-2016.10，最早的是2009年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)中關(guān)村高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（中科園發(fā)〔2009〕4號(hào)），最新的是2016年《關(guān)于促進(jìn)中關(guān)村虛擬現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》（中科園發(fā)〔2016〕39號(hào)）。政策文本數(shù)量按年度、分類別統(tǒng)計(jì)的基本情況如下，從年度看，出臺(tái)政策數(shù)量最多的年份是2015年共有20份，最少的是2013年僅有4份；從政策類別看，“創(chuàng)新投入資源”類的政策最多，有50份之多，最少的是綜合性的政策僅有1份，即2010年出臺(tái)的《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第12號(hào)），具體情況詳見(jiàn)表2。

3.3 政策分析與啟示

從政策數(shù)量的年度分布來(lái)看，2009-2016的8年間，北京中關(guān)村的創(chuàng)新政策出臺(tái)數(shù)量具有明顯的大小年交替、波浪式推進(jìn)的特征，即上一年出臺(tái)的政策數(shù)量少，下一年出臺(tái)的政策數(shù)量就會(huì)多，為了更直觀的反映這一現(xiàn)象，筆者根據(jù)表2的數(shù)據(jù)制作了柱狀對(duì)比圖，詳見(jiàn)圖2所示。其中，2014、2015兩年政策出臺(tái)數(shù)量出現(xiàn)了一個(gè)峰值，共出臺(tái)政策33份，幾乎占到8年間政策總量的四成。筆者分析，2013年中央政治局將集體學(xué)習(xí)放在中關(guān)村，為中關(guān)村創(chuàng)新政策出臺(tái)提供了難得機(jī)遇期和窗口期。

從政策各類別數(shù)量來(lái)看，北京中關(guān)村“創(chuàng)新資源投入”類的政策有50份之多，占到其創(chuàng)新政策總量的65%，其次是“創(chuàng)新載體建設(shè)”類的政策有22份，占比29%，“創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化”、“綜合性的政策”數(shù)量不多，分別只有占比相對(duì)較小，具體可見(jiàn)圖3所示。

這表明了北京中關(guān)村在創(chuàng)新政策出臺(tái)方面的傾向，就是十分看重創(chuàng)新資金、創(chuàng)新人才這兩大創(chuàng)新資源投入對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展所起到的基礎(chǔ)性作用，特別是創(chuàng)新資金投入類的政策是北京中關(guān)村創(chuàng)新政策的主體，在50份“創(chuàng)新資源投入”類政策中，創(chuàng)新資金類的政策有40份之多，并且手段豐富，涵蓋股權(quán)激勵(lì)、信用貸款、小額擔(dān)保、融資租賃、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、債務(wù)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、天使投資、并購(gòu)支持等，如，《股權(quán)激勵(lì)改革試點(diǎn)單位試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》（中示區(qū)組發(fā)〔2009〕3號(hào)）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技型中小企業(yè)信用貸款扶持資金管理辦法》（中科園發(fā)〔2010〕38號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策的通知》（京財(cái)稅〔2011〕2207號(hào)）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)天使投資和創(chuàng)業(yè)投資支持資金管理辦法》（中科園發(fā)〔2014〕41號(hào)）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權(quán)激勵(lì)代持股專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》（中科園發(fā)〔2015〕54號(hào)）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)改制上市和并購(gòu)支持資金管理辦法》（中科園發(fā)〔2015〕62號(hào)）等。

此外，創(chuàng)新人才政策數(shù)量雖然不多，但也有十分明顯的趨勢(shì)性、目標(biāo)性、配套性特征，從早期的吸引“留學(xué)人員”到注重發(fā)揮“高端領(lǐng)軍人才”核心與標(biāo)桿作用，如《關(guān)于開(kāi)展2010年首批中關(guān)村高端領(lǐng)軍人才認(rèn)定的工作方案》（中科園發(fā)〔2010〕8號(hào)）與《中關(guān)村高端領(lǐng)軍人才聚集工程實(shí)施細(xì)則》（中科園發(fā)〔2015〕3號(hào)），同時(shí)注重人才服務(wù)配套政策的出臺(tái)和制定，如《關(guān)于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)人才公共租賃住房建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中科園發(fā)〔2010〕50號(hào)）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)人才公共租賃住房專項(xiàng)資金管理辦法》的通知（中科園發(fā)〔2012〕35號(hào)）、中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)實(shí)施《北京市企業(yè)人員申辦APEC商務(wù)旅行卡管理辦法》細(xì)則（2014年4月10日施行）、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)優(yōu)秀人才支持資金管理辦法》（中科園發(fā)〔2016〕14號(hào)）等。

通過(guò)對(duì)北京中關(guān)村創(chuàng)新政策的初步分類梳理和統(tǒng)計(jì)分析，我們可以得到以下三點(diǎn)啟示：一是對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新政策的制定和出臺(tái)不能一蹴而就，要給予政策一定的適應(yīng)和調(diào)整期，要善于抓住政策制定和出臺(tái)的合適機(jī)遇期和最佳窗口期；二是在政策制定要向資金、人才這兩大創(chuàng)新資源的投入類政策傾斜，并善于運(yùn)用現(xiàn)代金融市場(chǎng)手段豐富創(chuàng)新資金投入來(lái)源；三是應(yīng)該注重對(duì)創(chuàng)新人才配套服務(wù)政策的出臺(tái)和制定，并盡量保證政策的可操性和時(shí)效性。

4 深入開(kāi)展相關(guān)研究的建議

筆者自認(rèn)水平和精力有限，以上對(duì)北京中關(guān)村創(chuàng)新政策的分類研究還比較初步和淺顯，但是創(chuàng)新政策研究又有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，建議學(xué)界和政府職能部門(mén)從以下四個(gè)方面繼續(xù)開(kāi)展深入研究。

4.1 創(chuàng)新政策的連續(xù)性研究

注重研究創(chuàng)新政策的歷史演變、更迭，重點(diǎn)對(duì)創(chuàng)新人才類政策、創(chuàng)新資金投入類政策、創(chuàng)新載體建設(shè)類政策等進(jìn)行單類別或單項(xiàng)研究。

4.2 創(chuàng)新政策的實(shí)效性研究

注重研究創(chuàng)新政策的政策實(shí)施效果，采用多種方法，對(duì)創(chuàng)新政策體系的總體效果到單類、單項(xiàng)政策的效果開(kāi)展評(píng)價(jià)研究，為政策完善改進(jìn)提供參考。

4.3 創(chuàng)新政策的層次性研究

本文只限定了北京中關(guān)村示范區(qū)層面的創(chuàng)新政策，建議開(kāi)展包括國(guó)家、北京市、示范區(qū)多層次的創(chuàng)新政策體系研究，特別是北京市和示范區(qū)兩層級(jí)創(chuàng)新政策體系研究。

4.4 創(chuàng)新政策的比較性研究

從政策研究的目的看，對(duì)不同地方或區(qū)域的創(chuàng)新政策進(jìn)行比較性研究更具現(xiàn)實(shí)意義。而對(duì)政策進(jìn)行分類是開(kāi)展比較研究的前提和基礎(chǔ)，本文提出的創(chuàng)新政策分類框架不是最優(yōu)的只是合適的，有進(jìn)一步完善和修正的空間，希望后續(xù)研究在提出更好分類框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)域間的創(chuàng)新政策比較研究。

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