■朱亮英

(龍巖市公路局永定分局，龍巖 364100）

專養(yǎng)公路養(yǎng)護運行機制改革探索

■朱亮英

(龍巖市公路局永定分局，龍巖 364100）

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，公路運輸發(fā)展迅速，如何維護、養(yǎng)護好公路及其設施已提到重要的日程。以往的養(yǎng)護管理方式已經(jīng)無法適應新形勢的要求，需要創(chuàng)新、探索一套適于公路養(yǎng)護運行的新機制。本文通過對公路養(yǎng)護改革實踐成敗的總結和分析，就運行機制改革模式進行一些探索。

專養(yǎng)公路 運行機制 探索

0 引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，交通量急劇上升，對公路運輸?shù)男枨笠踩找嬖龃?，公路養(yǎng)護承受的壓力也越來越大。公路作為公益事業(yè)，養(yǎng)護主要依靠公路部門，只有通過逐步推進管理養(yǎng)護模式創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變理念，完善管理方式，提升公路養(yǎng)護能力，才能適應新形勢新要求。

1 專養(yǎng)公路養(yǎng)護現(xiàn)狀

龍巖市公路局主要承擔國省道主干線公路和部分縣鄉(xiāng)公路的修建、養(yǎng)護、管理工作，下轄7個縣(市、區(qū)）公路分局和市公路工程處、市公路機械處、富嶺瀝青儲運處、市公路養(yǎng)護中心等11個單位。全局專養(yǎng)公路里程1742公里，其中國省道1087公里，縣鄉(xiāng)道合計里程655公里。全局在職職工1026人，中高級職稱專業(yè)技術干部102人，具有大專以上學歷283人。公路事業(yè)發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好，2015年、2016年獲得全省公路養(yǎng)護管理綜合檢查評比第一名(已連續(xù)10年榮獲全省第一名）；2016年8月被表彰為全省“十二五”公路養(yǎng)護管理工作先進單位，位列全省公路系統(tǒng)第一名。2009年以來被授予并保持全國文明單位稱號。

改革開放30年，公路養(yǎng)護體制的改革探索從來就沒有間斷過，一部分人支持改，一部分人不贊成改，爭論也從未停止過。應該說，改是永恒的主題，閩西公路人懷著對事業(yè)的高度責任感，積極探索與市場經(jīng)濟相適應的養(yǎng)護管理模式，早在1996年就開始實行“分路到人、責任到人、承包養(yǎng)護、聯(lián)路計酬”的公路小修養(yǎng)護管理辦法，2000年在全局推廣“小修養(yǎng)護招投標，職工雙向選擇”管理辦法，不斷優(yōu)化勞動力，增強職工的競爭意識和危機感，逐步轉(zhuǎn)變職工思想觀念，提高職工的憂患意識，同時徹底打破檔案工資實行工效工資制，按職工所完成的工作數(shù)量與工作質(zhì)量計發(fā)工資，通過改革，公路養(yǎng)護工效得到提高，降低了養(yǎng)護成本，調(diào)動了職工的工作積極性，實現(xiàn)了挖潛增效的目的，通過用工制度、分配制度改革使我局小修養(yǎng)護管理工作取得了明顯成效，職工對改革的承受能力有了進一步增強，為加大改革力度奠定了較好的基礎。

隨著行業(yè)改革的深入，要求把公路養(yǎng)護運行機制改革引向市場化的呼聲越來越高，主張在公路養(yǎng)護管理中引入市場競爭，采取優(yōu)勝劣汰的市場運行規(guī)則改革公路養(yǎng)護體制，圍繞產(chǎn)權制度改革及理順勞動關系實現(xiàn)“管養(yǎng)分離、事企分開”的改革思維得到當時的認可。2004年，省交通廳出臺了 《關于我省專養(yǎng)公路養(yǎng)護體制改革的指導意見》精神,我們準備了三套改革方案，試圖摸索出一條適合閩西的科學有效的公路管養(yǎng)體系，以適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的要求。經(jīng)過調(diào)研，同時也參考外省的一些做法(當時被廣泛認為是成功的經(jīng)驗），通過以組建養(yǎng)護公司的方式，將公路養(yǎng)護生產(chǎn)職能從管理機構中剝離。2004年，督促所屬的七個公路分局和三個處組建了十家養(yǎng)護公司，各養(yǎng)護公司于2004年9月30日前掛牌，10月1日起正式投入運作。然而，好景不長，公司于2005年下半年終止運行，管養(yǎng)分開改革宣告失敗。

2 存在的問題

通過管養(yǎng)分開，公路分局一分為二，組建養(yǎng)護公司，實行公司化管理，邁向市場化來說是前進了一大步，但仍存在以下問題。

（1）管理體制不順

公路管理部門履行行政職能，公路養(yǎng)護單位從事的是公路養(yǎng)護企業(yè)性工作，由于養(yǎng)護和管理仍同屬公路部門，仍存在事企不分，無法控制和監(jiān)控養(yǎng)護費用的使用，同時也導致養(yǎng)護勞動生產(chǎn)效率低下。

（2）管理費用增加，“養(yǎng)人與養(yǎng)路”矛盾加劇

管養(yǎng)分開把原來一套管理系統(tǒng)變成了兩個單位，人員、財產(chǎn)一分為二，管理人員增加了近一倍而養(yǎng)護一線人員依然還是原來的那一幫人，養(yǎng)護經(jīng)費總量保持不變，由于行政管理等非生產(chǎn)費用增多，養(yǎng)護一線的經(jīng)費相應減少。

（3）改革配套的措施不到位

養(yǎng)護體制改革中觸及到的最大問題是人、財問題，即人員置換和產(chǎn)權置換，人員置換相應的職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等配套改革方案不到位。養(yǎng)護機構的固定資產(chǎn)屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，如何轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性資產(chǎn)及相應的增值保值的政策和制度。

3 原因及其分析

2004年閩西公路養(yǎng)護市場化改革不成功的原因有以下幾點：

（1）改革政策不配套。2004年養(yǎng)護體制改革的主要突破口就是要把養(yǎng)護人員的事業(yè)身份進行置換，按一定的標準給予經(jīng)濟補償，也就是常說的“買斷工齡”，與原單位解除勞動關系，新組建的養(yǎng)護公司通過擇優(yōu)聘用簽訂新的勞動合同，實行企業(yè)化管理，公路養(yǎng)護體制改革中觸及到的最大問題是人、財問題，人員置換和產(chǎn)權置換，有許多問題需要解決，員工從事業(yè)人置換成社會人，員工的后顧之憂如何解決好，怎樣讓員工在改革中不成為受害者，如果因為改革而造成大量員工下崗，造成社會不穩(wěn)定，這不是改革的最終目的。而產(chǎn)權置換涉及的部門多，相關的政策界限多，作為公路養(yǎng)護機構的固定資產(chǎn)均是國家投資購置、建設的，要進行產(chǎn)權置換，必須得到政府及相關政策的支持。由于政策的不配套及改革資金籌措等問題無法落實以及職工的質(zhì)疑，推進改革舉步維艱。

（2）管養(yǎng)分開運行效果不理想。公路養(yǎng)護體制改革最初的目標是想讓新組建的養(yǎng)護公司沒有歷史包袱，輕裝上陣，問題是新組建的養(yǎng)護公司必須按照現(xiàn)代企業(yè)進行注冊，必須繳納各項稅費(原體制免稅），而養(yǎng)路經(jīng)費總量保持不變，沒有增加渠道，這就勢必導致原本緊缺的養(yǎng)路經(jīng)費更加緊缺；改革初期，我局試行了在全市范圍進行公路養(yǎng)護招投標，按市場化運作，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)護成本沒降反而更高，比如武平養(yǎng)護公司中標了連城轄區(qū)養(yǎng)護路段，它必須解決養(yǎng)護人員的住房、各種機械的運送，管理人員的集中等一系列問題，無論從管理角度還是從節(jié)約經(jīng)費角度都沒有體現(xiàn)其優(yōu)勢。

（3）職工對改革的積極性不高。因為養(yǎng)護市場尚未明了，職工認為公司要生存主要是參與社會公平競爭，沒有承攬到任務，也就沒有收入，隊伍就不穩(wěn)定，聘用人員也難留，發(fā)展無從談起。要強求職工與發(fā)展前景不明的企業(yè)簽訂合同，職工是不會愿意的，對新組建養(yǎng)護公司，認為要花費更多資金，扶持企業(yè)沒有資金支持是難以實現(xiàn)的，同時，公司生產(chǎn)經(jīng)營碰到銀行及業(yè)主等強制性條件限制，改制后若沒有上級領導和單位的支持，加上目前企業(yè)又沒有家底，最終會導致企業(yè)經(jīng)營寸步難行。

（4）公司運作后，各項工程逐步實行招投標，若公司拿不到工程、無法兌現(xiàn)承諾時，那么，職工的工資待遇將如何保障。根據(jù)我國現(xiàn)有國情，讓現(xiàn)有職工失業(yè)極易引發(fā)矛盾，造成單位甚至社會不穩(wěn)定。

（5）實踐表明，在沒有把脈好公路養(yǎng)護自身規(guī)律，沒有搞明白它具有其他行業(yè)不能替代的作用，及對公路養(yǎng)護的公益性質(zhì)認識不足的情況下簡單地把原來管養(yǎng)一體分開注定是要失敗的。

4 公路養(yǎng)護運行機制改革建議和措施

（1）認清公路管理機構職能。政府的管理職能包括社會管理職能和國有資產(chǎn)管理職能，交通部門代表政府行使這兩種職能，公路管理機構只履行其中的國有資產(chǎn)管理職能，其職責是對公路資產(chǎn)負責，通常我們說公路管理機構具有行業(yè)管理職能，這是因為其依附于交通主管部門而言，改革的結果應該是要讓公路管理機構成為獨立于交通主管部門的公路資產(chǎn)管理的公路局。

公路管理機構作為公路資產(chǎn)管理的獨立法人，一是按照政府交通主管部門的要求，為社會提供暢通、安全、舒適、美化的公路通行環(huán)境，追求社會效益，不追求自身組織的盈虧，代表的是國家利益。二是專業(yè)管理機構，直接承擔公路設施的建設、養(yǎng)護，具有專業(yè)技術密集型的特點，單位主要以專業(yè)技術人員組成為主，這一特性要求公路養(yǎng)護管理機構應具有企業(yè)的勞動、用工、分配制度。近年來，在改革實踐中，總是試圖把公路養(yǎng)護管理機構一分為二，把日常養(yǎng)護作為追求自身利益的一般企業(yè)，剝離其保護公路國有資產(chǎn)的行政職能，這種設想不利于公路資產(chǎn)的保護，不適合具有公益性質(zhì)的公路養(yǎng)護。

（2）改革要吃透公路養(yǎng)護生產(chǎn)的規(guī)律和特征。公路養(yǎng)護管理業(yè)務工作具有三個特點，一是不可計量性，小修養(yǎng)護中的許多工作量是不可能計量的和零散的；二是不可預見性，公路養(yǎng)護工作量的發(fā)生往往在事前不易預見，突發(fā)性的工作量比較多；三是強時效性。

（3）公路管理有自身的規(guī)律，體制改革必須從法定職能、公路屬性、改革目標、歷史實踐和應對自然災害現(xiàn)實需要及干部職工的愿景等全面分析，科學把握。

（4）整合歸并公路管理機構。按照一件事情原則上由一個部門負責以及探索實行相同職能有機統(tǒng)一的行政管理體制改革要求，省級交通運輸主管部門原則上只能設置一個承擔公路管理的行政機構，統(tǒng)一行使全省公路建設、養(yǎng)護、運營、路政、治超、路網(wǎng)運行監(jiān)測、應急處置等行政管理職能。事業(yè)單位分類改革后，公路行政管理職能只能由交通運輸主管部門及其授權的公路管理機構行使，要按照政企分開、政事分開的要求，科學界定交通運輸主管部門、公路管理機構、高速公路及經(jīng)營單位的職責。

（5）規(guī)范公路管理機構名稱和標識。從便于服務群眾、服務社會出發(fā)，統(tǒng)一公路管理機構標識和外觀標志，同時根據(jù)公路管理的專業(yè)特點、應急搶險、戰(zhàn)備保障等需要，各級公路管理機構設立公路養(yǎng)護與應急保障中心，保留在事業(yè)單位系列，承擔統(tǒng)一調(diào)度、專業(yè)指導、技術保障等公益管理職能。

（6）穩(wěn)妥推進基層養(yǎng)護班站改革。對現(xiàn)有的基層養(yǎng)護班站進行改組、合并，根據(jù)區(qū)域路網(wǎng)特點和自然災害頻次，成立相應的公路養(yǎng)護和應急保障中心，配置必要的設備和機構，承擔應急搶險、日常養(yǎng)護和小修保養(yǎng)等公益性較強的服務職能，提供基本的日常公路出行服務保障，發(fā)生重大自然災害時作為應急救援力量進行公路搶修保通。

5 結束語

公路養(yǎng)護運行機制改革，是一個復雜的系統(tǒng)工程，改革涉及面廣，情況復雜，要注重把握改革的工作節(jié)奏，解決好關鍵環(huán)節(jié)的改革問題，完善現(xiàn)代公路管理框架，因地制宜，積極做好各項保障，促進公路交通事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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