張 鋒

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250014)

【法治前沿】

環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計芻議

張 鋒

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東濟南 250014)

起訴資格是環(huán)境公益訴訟得以啟動的關(guān)鍵，建立在起訴資格前提之上的起訴主體順位設(shè)計是對最優(yōu)起訴主體的探尋，在避免司法資源浪費、協(xié)調(diào)訴權(quán)沖突以及保障環(huán)境公益訴訟實施效果等方面均有所裨益。通過最強公共利益標準與訴訟經(jīng)濟標準的衡量，將檢察機關(guān)定位為環(huán)境公益訴訟的第一起訴順位，環(huán)保社會組織和公民分列第二、三位。對環(huán)境公益訴訟順位設(shè)計標準的把握應(yīng)當靈活，契合當下環(huán)境公益訴訟的發(fā)展實踐。不同順位之間的環(huán)境公益訴訟起訴主體應(yīng)相互協(xié)作，合力推動環(huán)境公益訴訟的司法救濟功能的實現(xiàn)。

環(huán)境公益訴訟；起訴資格；順位設(shè)計；訴訟經(jīng)濟標準

作為維護環(huán)境公共利益的有效救濟手段，我國環(huán)境公益訴訟制度的一舉一動都吸引著人們熱切關(guān)注，自2015年初正式施行以來，具體實踐中的冷清、尷尬與學(xué)界對環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)注與盼望形成了鮮明對比：環(huán)境公益訴訟并未如人們所期待的迎來發(fā)展的春天，享有法定起訴資格的環(huán)保社會組織甚至出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，以至于環(huán)境損害頻發(fā)，但環(huán)境公益訴訟數(shù)量偏少，處于比較艱難的發(fā)展狀態(tài)。我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展處于起步階段，無論是內(nèi)部機制的協(xié)調(diào)還是同外部制度的銜接上亟待完善，作為環(huán)境公益訴訟制度的核心——起訴資格，其相關(guān)制度的完善是第一要務(wù)。在環(huán)境公益訴訟的具體實踐過程中，出于各種因素的考慮，各適格起訴主體可能怠于行使自身的起訴權(quán)利，但同時寄希望于其他主體能夠積極行使訴權(quán)，提起環(huán)境公益訴訟。長此以往會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)集體歸于沉默，環(huán)境公益訴訟制度失去其實踐意義。環(huán)境公益訴訟的起訴資格的順位設(shè)計則為避免上述狀況的出現(xiàn)提供了一條切實可行的路徑。在探索起訴主體的順位之前，首先對環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍予以界定。

一、主體范圍：環(huán)境公益訴訟起訴主體順位設(shè)計的前提要件

適格起訴主體是環(huán)境公益訴訟制度的源頭，對于環(huán)境公益訴訟起訴資格的范圍探討至今仍沒有定論，但是《環(huán)境保護法》以及2016年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)對環(huán)保社會組織以及檢察機關(guān)的起訴資格有了統(tǒng)一界定，將符合一定條件的環(huán)保社會組織作為適格起訴主體，檢察機關(guān)是以試點方式作為起訴主體參與到環(huán)境公益訴訟中去。此外，公民理應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體之一。檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織以及公民三股力量共同組成了環(huán)境公益訴訟的適格起訴主體，以其自身特有的優(yōu)勢推動著環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展和完善。

(一)檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織以及公民為適格起訴主體的探討

檢察機關(guān)能夠代表公共利益，同時又具備足夠的法律權(quán)威。依托于公眾信托理論以及形式當事人理論，檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)，以環(huán)境公益的代言人的身份提起訴訟，維護環(huán)境公共利益具備理論可行性，其作為起訴主體的大量環(huán)境公益訴訟的案例也在實踐層面證明檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟有章可循。檢察機關(guān)在訴權(quán)行使過程中，與環(huán)保行政機關(guān)相比較，其法律地位的獨立性能夠很好地排除部門之間的利益約束；同環(huán)保社會組織與公民個人相較，自身的訴訟專業(yè)優(yōu)勢能夠在證據(jù)搜集以及訴訟結(jié)果的執(zhí)行方面更加得心應(yīng)手。此外，環(huán)境公益訴訟的被告往往擁有強大財力和社會關(guān)系資源，在同環(huán)境利益致?lián)p方的抗衡過程中，檢察機關(guān)擁有的優(yōu)勢地位可以很好地平衡雙方當事人的訴訟能力，取得良好訴訟效果。盡管新《環(huán)保法》中未將檢察機關(guān)納入到法定起訴主體中是一大憾事，但目前檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)在試點地區(qū)鋪開，*據(jù)最高人民檢察院發(fā)言人王松苗介紹，截至2016年9月底，各試點地區(qū)檢察機關(guān)在履行職責中共發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護公益案件線索2221件，辦理訴前程序案件1200件，向法院提起民事、行政公益訴訟36件。參見http://gjwft.jcrb.com/2016/10yue/ylsphj/index.shtml，2016年10月26日訪問。這對環(huán)境公益訴訟制度而言是一大幸事。

環(huán)保社會組織是由環(huán)保志愿者自發(fā)形成的社會組織，參與者具有較高的環(huán)保意識，在技術(shù)手段方面較為先進，資金支持能夠有所保障，并且能夠自主地參與環(huán)境保護事業(yè)，天然擁有“1+1>2”的整合優(yōu)勢。相對于公民個人來說，環(huán)保社會組織具有更強的專業(yè)性與技術(shù)性，在面對強大的權(quán)力機構(gòu)與復(fù)雜的污染事件時，更有實力與之抗衡。相對于環(huán)保行政機關(guān)等國家機關(guān)來說，其本身非營利和公益的屬性可以避免諸如財政掣肘、利益沖突帶來的問題，使其更具獨立性、自主性。環(huán)保社會組織在我國環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的進程中扮演了關(guān)鍵角色，在環(huán)境公益訴訟的起訴模式、訴訟請求、證據(jù)搜集等方面進行了有益的探索，成功提起的環(huán)境公益訴訟案件占整個環(huán)境公益訴訟案件的半數(shù)以上。盡管在現(xiàn)行法律體系之下，能夠提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保社會組織很少，但是其豐富的訴訟經(jīng)驗和良好的實踐效果仍然為進一步拓寬環(huán)境公益訴訟起訴資格提供了實踐支持。

作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個人提起環(huán)境公益訴訟是其參與保護環(huán)境公共利益的重要途徑。環(huán)境權(quán)理論、訴權(quán)擴張理論以及程序當事人理論等研究的進一步發(fā)展為公民個人提起環(huán)境公益訴訟提供了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，同時國內(nèi)外的司法實踐也為探索公民個人提起環(huán)境公益訴訟制度提供了經(jīng)驗。民眾對環(huán)境公害往往有最直接的切身體驗，對于維護自身權(quán)益有著天然的積極性，但是無一法律法規(guī)將其納入到環(huán)境公益訴訟制度的起訴主體當中。賦予公民提起環(huán)境公益訴訟是環(huán)境民主的內(nèi)在要求，環(huán)境保護最根本的核心在“人”，推進環(huán)保事業(yè)也是為了千千萬萬的“人”，故公民個人成為我國環(huán)境公益訴訟的起訴主體，參與維護環(huán)境公共利益天經(jīng)地義，環(huán)境公益訴訟需要公民參與推動環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和發(fā)展。

(二)環(huán)保行政機關(guān)不適宜作為適合起訴主體范圍的論證

對于負有環(huán)境保護與監(jiān)管法定職責的環(huán)保行政機關(guān)而言，在面臨環(huán)境損害案件時，首先應(yīng)當及時履行相關(guān)職責，采取相關(guān)措施積極救濟受損環(huán)境利益，而非在第一時間選擇提起環(huán)境公益訴訟。倘若環(huán)保行政機關(guān)通過行政措施督促污染企業(yè)治理環(huán)境并取得了較好效果，環(huán)境污染得以遏制，環(huán)境保護的目的已經(jīng)達成，則無任何必要再行提起環(huán)境公益訴訟。目前學(xué)界中有不少聲音認為應(yīng)當充分利用環(huán)保行政機關(guān)在調(diào)查取證、專業(yè)人才等方面的訴訟優(yōu)勢，將其納入適格起訴主體范圍內(nèi)，但依筆者之見，環(huán)保行政機關(guān)并不適合成為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，充分履行其行政職責已足矣。

一國的環(huán)境資源所有權(quán)的享有主體并不是政府，而是其背后的“公民”，環(huán)保行政機關(guān)自身的行政權(quán)力本就較大，若再將其納入環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍內(nèi)，難免會引起政府行政權(quán)的過度擴張，影響立法、司法、行政三權(quán)之間的平衡，失衡狀態(tài)之下的法治環(huán)境極易導(dǎo)致司法腐敗、權(quán)力濫用等問題的出現(xiàn)，得不償失。如果賦予環(huán)保行政機關(guān)以環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅為其懶怠于履行行政職責提供了溫床，更有可能被其利用訴訟程序轉(zhuǎn)嫁責任，規(guī)避自己應(yīng)當承擔的行政職能乃至法律責任，行政效能大打折扣。此外，大多數(shù)污染企業(yè)與地方財政存在千絲萬縷的關(guān)系，當?shù)胤奖Ｗo主義大行其道之時，環(huán)保行政機關(guān)難以“獨善其身”，其獨立性、公正性在參與環(huán)境公益訴訟過程中將大打折扣。

作為有限理性的“經(jīng)濟人”并非全能的“理性人”，環(huán)保行政機關(guān)及其執(zhí)法人員與污染企業(yè)的利益無法徹底絕緣，不可能成為不顧經(jīng)濟效益純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。*參見謝玲：《再辯“怠于行政職責論”——就環(huán)境公益訴訟原告資格與曹樹青先生商榷》，載《河北法學(xué)》2015年第5期。正是由于環(huán)境公益的特殊性，我們更難寄希望于借助環(huán)保部門的自律來尋求環(huán)境公益的實現(xiàn)。在筆者看來，環(huán)保行政機關(guān)不適宜成為環(huán)境公益訴訟的起訴主體。

在我國，檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織、公民作為環(huán)境公益訴訟制度的起訴主體存在其合理性，同時也具備實踐上的可行性。作為強有力的公共利益代表者，檢察機關(guān)在訴前證據(jù)收集、人力財力資源保障以及訴訟方面都發(fā)揮著巨大的優(yōu)勢。對環(huán)保社會組織而言，提起環(huán)境公益訴訟既是法定要求，也是環(huán)保社會組織的性質(zhì)使然。對公民來說，環(huán)境公益訴訟是維護自身合法環(huán)境權(quán)益的有效途徑之一，是環(huán)境民主、政治民主的重要體現(xiàn)，對推動整個社會環(huán)保意識進步具有重大意義。

二、衡量標準：環(huán)境公益訴訟起訴主體順位設(shè)計的關(guān)鍵要點

明晰了起訴主體范圍之后，環(huán)境公益訴訟起訴資格的順位設(shè)計也應(yīng)順勢予以規(guī)制。對于順位設(shè)計而言，其不僅僅是程序法上的先后順序的衡量，也是實體法中環(huán)境公益價值目標的滲透。在環(huán)境公益訴訟起訴主體順位設(shè)計過程中，順位設(shè)計標準的制定與三大適格主體各自特性的配合是關(guān)鍵，在把握好這一關(guān)鍵點的同時，我們也應(yīng)當明確：環(huán)境公益訴訟的順位設(shè)計并非一成不變，應(yīng)當依據(jù)當下環(huán)境公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀予以靈活處理，同時也應(yīng)當把握好不同順位起訴主體之間的協(xié)作與監(jiān)督。

(一)環(huán)境公益訴訟中起訴主體順位設(shè)計的必要性

“順位”一詞在學(xué)界并沒有統(tǒng)一的解釋，溯其根源，“順位”一詞源于民法領(lǐng)域中的優(yōu)先權(quán)問題，權(quán)利享有者在分享權(quán)利時的先后順序，類似于民事實體法中優(yōu)先權(quán)實現(xiàn)以及抵押權(quán)實現(xiàn)等先后順序。在環(huán)境公益訴訟中有關(guān)主體資格的順位問題，是指提起環(huán)境公益訴訟時，各個適格起訴主體誰能夠優(yōu)先起訴的權(quán)利?？此坪唵蔚呐判?，實則對整個環(huán)境公益訴訟程序有著重要的影響，助力環(huán)境公益訴訟理論層面的制度構(gòu)建以及在司法實務(wù)層面的具體落實，有效促進行政資源、司法資源在環(huán)境保護領(lǐng)域的優(yōu)化配置，避免訴訟資源的無序浪費。在探討環(huán)境公益訴順位安排之前，必須明確的大前提是訴權(quán)平等，訴訟能力的高低并不等同于訴權(quán)的高低。對于訴訟能力的定量化判斷不能簡單架構(gòu)于訴訟權(quán)利之上，環(huán)境公益訴訟中三個起訴主體在職能定位、倫理價值、專業(yè)優(yōu)勢、案件影響力以及資金配備上都存在很大差異，伴隨而來的是應(yīng)訴準備上難易程度的高低以及具體訴訟情況的不同，但是這些差異并不意味著他們的訴權(quán)是有差別的、不平等的，順位設(shè)計的意義在于對環(huán)境公益訴訟起訴主體的先后順位進行規(guī)整，尋求最優(yōu)的起訴主體，避免訴權(quán)配置和運用上的混亂，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟效能最佳化。

針對溝道的水文狀況、連續(xù)性和形態(tài)情況進行水文地貌調(diào)查，并按照表3的分級標準給予分類定級。具體調(diào)查因子包括水量、溝道束窄情況、橫向水利工程的數(shù)量與結(jié)構(gòu)、溝底狀況及與地下水的聯(lián)系、岸邊地帶結(jié)構(gòu)等。水文地貌在溝道工程建設(shè)前后各監(jiān)測一次，可直接反映建設(shè)效果。實際調(diào)查中，將溝道分為若干段，逐段調(diào)查和記錄水文、連續(xù)性、形態(tài)等各方面特征。根據(jù)表1所示分級標準確定每個溝段水文地貌等級與分值（見表4）。

1.敦促環(huán)境訴權(quán)行使，保障司法救濟到位。環(huán)境污染成因復(fù)雜、污染范圍廣、污染后果難以預(yù)測，污染企業(yè)與當?shù)卣嬖谇Ыz萬縷聯(lián)系，這些都是起訴主體在面對是否提起訴訟的選擇時猶豫不決的因素。在環(huán)境公益訴訟制度尚不完善的今天，漫長的訴訟時間、復(fù)雜的訴訟證據(jù)準備以及高昂的訴訟費用和人才配備，再加上訴訟結(jié)果的不確定性，各個起訴主體未必有足夠強烈的意愿選擇提起訴訟或者期待其他適格主體提起訴訟，推諉之下難有起訴主體行使訴權(quán)，環(huán)境利益置于尷尬地帶。環(huán)境損害事件發(fā)生后，環(huán)境公共利益亟待保障，但環(huán)境公益訴訟的各起訴主體怠于行使自身的訴訟權(quán)利，往往因為救濟不及時、措施不到位給受損生態(tài)環(huán)境帶來二次傷害，難以預(yù)料其風險與受損程度。引入對環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計能夠在制度實施之初妥善解決這一問題。督促適格起訴主體對環(huán)境公共利益予以保護，在各個起訴主體之間能夠維持一個相對順暢的溝通環(huán)境，有利于各個起訴主體之間的協(xié)商合作。同時，在目前環(huán)境損害事件頻發(fā)但環(huán)境公益訴訟數(shù)量極低的形勢下，起訴順位的設(shè)計能夠提醒環(huán)境公益訴訟的適格起訴主體積極合理地適用自身訴權(quán)維護環(huán)境公共利益，也讓訴權(quán)的提起能夠合理有序，推動環(huán)境公益訴訟制度的完善

2.協(xié)調(diào)訴權(quán)積極沖突，避免司法資源浪費。訴權(quán)積極沖突即多個適格起訴主體爭相行使訴權(quán)，請求法院對其受侵害的利益予以司法救濟的行為。首先明確的一點是，在環(huán)境公益訴訟中，各適格起訴主體均以維護環(huán)境公共利益為目的起訴，無論訴訟結(jié)果如何，訴訟利益都是利他性而非利己性。檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織以及公民三家適格起訴主體若分別針對同一問題提起環(huán)境公益訴訟，客觀上會造成法院的選擇尷尬與訴權(quán)撞車現(xiàn)象，也造成了人力物力以及財力資源的浪費。在不打擊適格起訴主體訴訟積極性的情況下，合理規(guī)制各適格主體的訴權(quán)適用，可以減少人力物力資源的浪費，避免司法資源濫用。環(huán)境公益訴訟“馬拉松”式長跑不應(yīng)由三家適格主體做毫無意義的陪跑，在追求環(huán)境效益的同時，也應(yīng)當衡平社會效益與經(jīng)濟效益。

(二)環(huán)境公益訴訟中起訴主體的順位設(shè)計標準

盧梭在《社會契約論》中提出，“社會公約就是每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下……每個人由于社會公約而轉(zhuǎn)讓出去自己的一切權(quán)力、財富和自由都僅僅是其用途對于集體有重要關(guān)系的那部分?！?參見[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第195頁。環(huán)境公益訴訟的起訴主體必須能夠代表社會公共利益，在廣度與深度上均能對環(huán)境公共利益予以保護，這也是成為環(huán)境公益訴訟適格起訴主體的前提，同時亦應(yīng)滿足訴訟程序上“理性經(jīng)濟人”的要求，平衡訴訟成本與訴訟效率。在順位設(shè)計標準上兼顧實體法與程序法的價值選擇，以期實現(xiàn)合理的訴訟順位，爭取最優(yōu)的環(huán)境公益訴訟結(jié)果。

1.最強公共利益代表性標準。環(huán)境公益訴訟的邏輯起點是與環(huán)境功能有關(guān)的人類利益 ，當大量的不特定的個人私益匯集到一起便會演變成為具有公屬性的社會公共利益，環(huán)境公益訴訟的直接目的是預(yù)防環(huán)境破壞和保護環(huán)境。但究其根源，其根本目的是為了維護全體社會人的共同利益。就環(huán)境公益訴訟的起訴主體而言，其適格的前提之一即具備環(huán)境公共利益代表性，能夠為環(huán)境公共利益發(fā)聲。發(fā)軔于公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論以及私人檢察總長理論等思想淵源的環(huán)境公益訴訟起訴資格研究，其核心是尋求或者賦予某一主體力量以公共利益管理職能，維護最廣范圍內(nèi)的環(huán)境公共利益?；诖?，筆者大膽提出最強公共利益標準的順位設(shè)計思考。最強公共利益標準，顧名思義，即尋求環(huán)境公共利益的最佳代言人和最忠守護者，將其作為環(huán)境公益訴訟的起訴資格順位設(shè)計的標準之一，多維衡量某一起訴主體在自身性質(zhì)、管理職能、代表范圍等方面的特性，判斷其提起公益訴訟的能力，可以達到的環(huán)境保護效果如何，對于整個環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展完善的后續(xù)影響力幾何。最強公共利益標準更多的是體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的核心要求，在實體法層面進行的標準規(guī)制。在環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計中，遵循最強公共利益標準是必然也是應(yīng)然。

對于環(huán)境公益訴訟的三大適格起訴主體而言，檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織以及公民對于環(huán)境公共利益的維護之心無需質(zhì)疑，但三者在行使環(huán)境公益訴權(quán)的方式方法以及可能產(chǎn)生的效果上是存有一定差距的。代表公權(quán)力的檢察機關(guān)作為第一順位的起訴主體，無論是在主體性質(zhì)抑或是自身職能方面都擁有著其他兩個起訴主體所不具備的優(yōu)勢地位。環(huán)保社會組織是廣大公眾參與環(huán)境保護事業(yè)的一種集中意愿的體現(xiàn)，集合了民眾對環(huán)境公共利益的強烈保護愿望，對環(huán)保公共事務(wù)有間接的管理權(quán)能，對國家管理和社會管理等工作能夠起到一定的輔助作用。環(huán)保社會組織對環(huán)境公共利益的代表權(quán)利源自于公眾，且其訴權(quán)已經(jīng)在新《環(huán)境保護法》中得到確認。最強公共利益代表性標準對環(huán)保社會組織同樣適用，靈活性與專業(yè)性是環(huán)保社會組織在訴權(quán)行使過程中的利劍，但由于組織管理上的隨意性及其本身職能定位并非著重在于起訴主體，相對于檢察機關(guān)來說，能夠代表的環(huán)境公共利益范圍較小，依據(jù)此標準對其進行順位安排，環(huán)保社會組織的順位可以居于檢察機關(guān)之后。公民提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)在于環(huán)境權(quán)理論與間接利害關(guān)系人理論，以公民單薄的個體形象來說，似乎并不符合最強公共利益標準的要求，很難說公民個人能夠通過自身的起訴行為代表整個環(huán)境公共利益。但是每一訴權(quán)的實現(xiàn)都是一次環(huán)境權(quán)的踐行，看似微小的力量卻能推動大環(huán)境的發(fā)展。公民個人在提起訴訟時所能代表的環(huán)境公共利益范圍遠小于檢察機關(guān)與環(huán)保社會組織，但不能因此簡單否認其背后暗含的環(huán)境權(quán)的力量。

2.訴訟經(jīng)濟標準。我們創(chuàng)造性地提出了最強公共利益代表性標準，但據(jù)此標準并非能夠完全對環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的順位進行合理劃分。如果說最強公共利益代表性標準是從實體法上對環(huán)境公益訴訟的起訴主體順位設(shè)計進行了規(guī)制，那么訴訟經(jīng)濟標準則是從程序法的視角對環(huán)境公益訴訟起訴順位的一次價值選擇。訴訟經(jīng)濟標準是對訴訟效率、訴訟費用負擔及資金來源等一系列問題進行綜合分析后，選擇最優(yōu)的環(huán)境公益訴訟起訴主體順位。這一標準的適用是在傳統(tǒng)的訴訟經(jīng)濟學(xué)理論與環(huán)境公益訴訟的二者耦合過程中進行的，訴訟經(jīng)濟標準中的訴訟效率以及訴訟費用負擔作為優(yōu)先考慮對象。環(huán)境公益訴訟不同于一般的民事訴訟，其涉及范圍之廣，訴訟時間之長，訴訟標的之高都要求在訴訟進行過程中要充分考慮到起訴主體的經(jīng)濟承受能力。環(huán)境公益訴訟制度一旦啟動，需要極大的人力、物力以及財力支持，訴訟經(jīng)濟標準作為起訴主體資格順位的衡量是必然選擇。

與環(huán)保社會組織和公民相比，檢察機關(guān)的專業(yè)訴訟經(jīng)驗優(yōu)勢能帶來更高的訴訟效率，而訴訟效率背后是訴訟周期的縮短，借由訴訟周期縮短而帶來的間接經(jīng)濟利益損失的減少也就得以實現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟的隱性成本降低。法檢之間的原有的協(xié)作關(guān)系對于環(huán)境公益訴訟的勝訴率、減少不必要的訴訟時長，降低環(huán)境公益訴訟的二審率、重審率均有裨益。特別是針對后期的裁判執(zhí)行效率問題，憑借其強大的國家強制力后盾支撐與中立的性質(zhì)，能夠有效解決后期的環(huán)境公益訴訟的裁判執(zhí)行難問題。環(huán)保社會組織在訴訟領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢可能不及檢察機關(guān)，但是在環(huán)境法專業(yè)領(lǐng)域卻有出色表現(xiàn)，對于訴訟效率的提升方面亦有所助力。

相比一般私益性民事訴訟活動，環(huán)境公益訴訟具有涉及面廣泛、案情復(fù)雜、技術(shù)性鑒定要求高、尤其是前期所應(yīng)由原告投入的訴訟費用高等特點，因此環(huán)境公益訴訟適格起訴主體在訴與不訴之間猶豫徘徊，造成許多適格起訴主體有心無力，想訴而無法訴的尷尬局面。以康菲石油污染案的鑒定費為例，蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故的鑒定費高達703萬元。2011年以“自然之友”為首的相關(guān)環(huán)保社會組織針對曲靖市鉻渣污染向云南省曲靖市人民法院提起的環(huán)境公益訴訟案件的鑒定費用高達人民幣600多萬元。環(huán)境公益訴訟存在耗時長、鑒定困難、專業(yè)技術(shù)要求高等特性，這些特性也是影響起訴主體訴訟積極性的關(guān)鍵因素。因為環(huán)境污染案件案情復(fù)雜，所需要的環(huán)境監(jiān)測與評估專業(yè)性極強，包括鑒定費、律師費等在內(nèi)的一系列高昂的訴訟費用是環(huán)境公益訴訟主體不可回避的現(xiàn)實障礙之一。在順位設(shè)計過程中，設(shè)立訴訟經(jīng)濟標準進行衡量就顯得尤為關(guān)鍵，通過綜合分析各個適格起訴主體的費用承擔能力、資金來源情況等等，確立科學(xué)的起訴順位，減少因經(jīng)濟因素帶來的各適格主體之間的怠訴推諉情況，保障環(huán)境公益訴訟制度有效施行。

三、體系構(gòu)建：環(huán)境公益訴訟起訴主體順位設(shè)計的核心焦點

精準定位過環(huán)境公益訴訟起訴資格，深度探討過環(huán)境公益訴訟起訴資格的順位設(shè)計標準之后，在起訴權(quán)競合的情況下，為了保證起訴的井然有序和避免起訴主體的消極推諉，以公權(quán)力屬性的“優(yōu)越性”與訴訟經(jīng)費的承擔的難易程度的角度考慮，將環(huán)境公益訴訟起訴資格順位定位檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織與公民，不同順位的起訴之間并非對立競爭，而是協(xié)作互助，以此推動環(huán)境公益訴訟制度的有序發(fā)展。

(一)環(huán)境公益訴訟起訴主體順位安排

環(huán)境公益訴訟的起訴主體順位應(yīng)當是檢察機關(guān)作為第一順位的起訴主體，環(huán)保社會組織作為第二順位的起訴主體，公民作為第三順位的起訴主體，這是對各個起訴主體權(quán)能進行統(tǒng)籌分析后的結(jié)果，亦是從社會公共的整體利益出發(fā)，綜合環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀進行分析和設(shè)置的。

之所以將檢察機關(guān)放置于第一順位，是源于其性質(zhì)和職能使然。檢察機關(guān)的公權(quán)力屬性不再贅言，對其法律監(jiān)督職能而言，北京大學(xué)法學(xué)院傅郁林教授作出了最直接形象、最深入本質(zhì)的區(qū)分，她認為，“憲法意義上的法律監(jiān)督權(quán)可以區(qū)分為守法監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)”，*參見傅郁林：《我國民事檢察權(quán)的權(quán)能與程序配置》，載《法律科學(xué)》2012年第6期。而守法監(jiān)督權(quán)源于社會治理職能，這是檢察權(quán)中的法律監(jiān)督職能在社會管理領(lǐng)域的延伸，是針對檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能的一種全新的研究視角，強化了檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)能在社會管理領(lǐng)域的效力，即在環(huán)境公共事業(yè)中，對環(huán)境公共利益的妥善治理。以最強公共利益代表性為視角，檢察機關(guān)具有環(huán)境公益訴權(quán)的合法性及作為第一順位起訴主體的合理性，其天然維護公共利益的屬性遠強于環(huán)保社會組織與公民。對于檢察機關(guān)來說，其在訴訟成本的優(yōu)勢凸顯在訴訟專業(yè)水平上，同時又具備穩(wěn)定的訴訟資金來源。2015年7月2日，最高人民檢察院對外發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，規(guī)定檢察機關(guān)提起公益訴訟，免繳訴訟費。這將為檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的費用負擔掃清了一部分障礙，節(jié)省大量的訴訟費用。盡管《實施辦法》中將檢察機關(guān)的起訴順位后置，但是綜合來看，檢察機關(guān)的訴訟效能高于其他兩個起訴主體，其作為第一順位的起訴主體是毋庸置疑的。作為獨立的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)不受各類行政機關(guān)的干擾，與案件無直接利害關(guān)系也決定了其不會受到地方和部門利益羈絆，能夠代表國家以超脫的姿態(tài)提起環(huán)境公益訴訟，真正地維護環(huán)境公共利益。

環(huán)保社會組織在性質(zhì)上的公共性與非政府性決定了其在維護環(huán)境公益時能夠更加靈活自主，不受體制性的束縛，避免出現(xiàn)被地方經(jīng)濟利益“綁架”的現(xiàn)象；環(huán)保社會組織在開展相關(guān)環(huán)境保護活動之時，能夠切實了解公眾真實的環(huán)境需求，掌握一手資料，對民眾環(huán)境訴求有清晰了解，做到對癥下藥。因其自身的專業(yè)特性，環(huán)保社會組織在環(huán)境信息的獲取、環(huán)境保護的專業(yè)技術(shù)的掌握、環(huán)保法律知識的儲備等方面都具備明顯的優(yōu)勢。在訴訟經(jīng)濟標準層面，一部分環(huán)保社會組織資金源于財政支持，一部分源于會員自籌或者其他財源支持，其資金來源穩(wěn)定性和安全性欠妥。目前我國有關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的專項民間資金仍然薄弱，大部分環(huán)保組織的經(jīng)費難以應(yīng)對高昂的訴訟成本。秉持最優(yōu)原則，將環(huán)保社會組織作為第二順位起訴主體，肯定其在環(huán)境保護事業(yè)中的不可替代的積極作用，但考慮其訴訟效能的欠缺，加之目前《環(huán)境保護法》第58條對環(huán)保組織主體要求的限制，故將其起訴順位后移，待其自身完善壯大或環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展完善后，再予以調(diào)整。

公民作為與社會公共利益最具有緊密聯(lián)系的主體，其個人的權(quán)利訴求在一定程度上可以反映整個社會公共利益的發(fā)展水平與維護方向。從社會契約論的視角出發(fā)，國家權(quán)力源自公民，公民構(gòu)成了現(xiàn)代社會運行的基礎(chǔ)，公民的環(huán)境利益與社會公共利益具有內(nèi)在一致性，由公眾為自己所遭受的不法侵害進行代理，對社會公共環(huán)境進行保護是不可置否的。賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格在改善環(huán)境公益訴訟制度的被動性之余，對參與環(huán)保事業(yè)的其他主體也是一種監(jiān)督。但是，公民提起環(huán)境公益訴訟的掣肘源于其自身的財力及專業(yè)能力的差強人意，其訴訟效能在三個主體之間處于最低水平。就現(xiàn)階段而言，公民的訴訟優(yōu)勢和專業(yè)能力弱于檢察機關(guān)和環(huán)保社會組織，將其作為第三順位起訴主體最為合理。

(二)環(huán)境公益訴訟不同順位主體之間的互補協(xié)作

環(huán)境公益訴訟起訴主體順位設(shè)計的目的是找尋最優(yōu)的起訴主體，但并不意味著剝奪其他起訴主體的訴訟權(quán)利。不同順位的起訴主體之間應(yīng)當共同協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)劣互補。以2009年江陰港集裝箱有限公司飲用水污染案為例，朱正茂作為周邊居民代表與中華環(huán)保聯(lián)合會共同提起訴訟。作為環(huán)境污染的受害者和第一感知者，公民在提起環(huán)境公益訴訟方面彌補了檢察機關(guān)與環(huán)保社會組織起訴的遲滯性與被動性的缺憾，同時中華環(huán)保聯(lián)合會作為環(huán)保社會組織之一，能夠提供專業(yè)技術(shù)幫助和一定的資金支持，公民與環(huán)保社會組織積極聯(lián)合，作為共同原告進行訴訟，在較短時間內(nèi)對環(huán)境損害進行救濟，迅速修復(fù)受損環(huán)境，是對環(huán)境公益訴訟資格的有益探索，對當下而言亦是不同順位之間協(xié)作共贏的經(jīng)驗借鑒。

不同順位主體之間的協(xié)作除作為共同原告之外，還可以協(xié)助或者監(jiān)督的方式加入到已經(jīng)進行的環(huán)境公益訴訟當中，以此實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的最佳效果。最為經(jīng)典的案例是1992年“美國政府訴AVX公司案”，國家野生生命聯(lián)盟因不信任作為原告的國家機關(guān)，擔心聯(lián)邦政府在法庭的調(diào)解中放棄原則，依《聯(lián)邦民事程序規(guī)則法》 第24 條的規(guī)定，提出介入訴訟的動議，請求作為政府之外的原告以協(xié)助和監(jiān)督政府的訴訟行為。*參見常紀文：《美國環(huán)境公民訴訟判例法的發(fā)展及對我國環(huán)境公益訴訟制度改革的啟示(一)——兼論環(huán)境公益訴訟在國家環(huán)境治理中的作用》，載《中國環(huán)境監(jiān)察》2016年第3期。無論是監(jiān)督還是協(xié)助，不同順位的起訴主體在行使訴權(quán)時遵循的首要原則是維護環(huán)境公共利益。鼓勵不同順位的起訴主體互補協(xié)作可以避免出現(xiàn)僅依賴檢察機關(guān)或者環(huán)保社會組織起訴，造成個別起訴主體訴權(quán)旁落等情形出現(xiàn)，是對順位設(shè)計在實踐應(yīng)用中的一項補充而非限制。

在環(huán)境公益訴訟制度運行過程中，理論上的順位設(shè)計如何與實踐中的起訴安排相銜接是一重要環(huán)節(jié)。在環(huán)境公益訴訟制度啟動之前，我們可以期待通過環(huán)保行政機關(guān)的積極作為以及污染者的及時補救措施對環(huán)境先行救濟，若出現(xiàn)環(huán)保行政機關(guān)不履行行政職能或者履行不到位的情況，則有必要提起環(huán)境公益訴訟。相較于檢察機關(guān)來說，作為第二、三順位的環(huán)保社會組織和公民對環(huán)境損害事實的感知更為及時，如果溝通不暢則容易出現(xiàn)訴權(quán)沖突現(xiàn)象。在保障實現(xiàn)檢察機關(guān)的第一起訴順位方面，可以考慮借鑒美國公民訴訟中的訴前通告制度。環(huán)保社會組織或者公民個人可以在訴前一定時間內(nèi)以書面形式告知檢察機關(guān)，闡述環(huán)境損害事實，望其采取措施糾正違法行為，救濟環(huán)境公共利益。在通告期屆滿之后，檢察機關(guān)尚未行使訴權(quán)，則由環(huán)保社會組織提起訴訟，依次類推。在通告期內(nèi)，檢察機關(guān)首先要督促環(huán)保行政機關(guān)積極作為，履行環(huán)境保護職能。隨后可以視反饋結(jié)果選擇回復(fù)環(huán)保社會組織或者公民，明確表達選擇是否起訴或者需要某一起訴主體共同應(yīng)訴，提前結(jié)束通告期，避免時間拖沓造成的環(huán)境利益二次受損。

作為現(xiàn)代司法理念與傳統(tǒng)訴訟程序碰撞交織之下的環(huán)境公益訴訟制度，其目的的公益性要求在訴訟程序啟動之初就能夠得以體現(xiàn)并可以保障訴訟結(jié)果的普惠性，對起訴主體進行順位設(shè)計是保障訴訟結(jié)果最優(yōu)化的措施之一，而訴訟目的的實現(xiàn)同樣需要其他相關(guān)制度的建立健全。綜上分析，環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計能夠?qū)ふ易顑?yōu)起訴主體，促進各起訴主體各司其職。順位設(shè)計是以協(xié)調(diào)督促的姿態(tài)存在于環(huán)境公益訴訟制度當中，但并非僵化固定為檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織與公民這一先后順位，它需要以環(huán)境公益訴訟的具體實踐需求為指針，靈活調(diào)整，以滿足不同階段內(nèi)環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的需要。可以設(shè)想，在環(huán)保社會組織自身發(fā)展較為成熟之際，檢察機關(guān)可以探索戰(zhàn)略性后撤的順位調(diào)整，給予環(huán)境公益訴訟制度和環(huán)保社會組織更為廣闊的發(fā)展空間。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:The Sequence Design of Environmental Public Litigation Subject

Author & unit:ZHANG Feng

(Law School, Shandong Normal University,Jinan Shandong 250014,China)

Prosecution qualification is the key to the initiation of environmental public litigation. Prosecution subjective design based on the qualification of prosecution is the exploration of the optimal prosecution subject. In avoiding the waste of judicial resources, coordinating litigation conflicts and promoting the effective implementation of environmental public litigation are beneficial. Based on the strongest public interest standards and litigation economic standards, the prosecution will be positioned as the first public environmental litigation prosecution, environmental protection and social organizations and citizens are the second and third order, the environmental protection administrative organ is not included in the scope of the main prosecution To be considered. Grasping the design standards of environmental public litigation should be flexible and fit with the current development of environmental public litigation. The environmental public litigation indictment subjects should cooperate with each other to promote the environmental justice function of environmental public litigation.

environmental public litigation；subject qualification；the project of sequence；litigation economic standards

2016-12-12

本文系2014年度國家社科基金項目《我國環(huán)境公益訴訟起訴資格法律制度研究》 ( 14BFX112) 的階段性成果。

張鋒(1969-)，女，山東萊西人，法學(xué)博士，山東師范大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)、訴訟法學(xué)。

D922.68

A

1009-8003(2017)02-0136-08