朱仁顯 李 楠

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

我國事業(yè)單位管理制度構(gòu)建與改革的價值選擇
——基于公平與效率的視角分析

朱仁顯 李 楠

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

公平和效率是重要的價值尺度，公共組織的制度設(shè)計和政策選擇充滿了公平和效率的價值博弈。事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給重要載體的準(zhǔn)公共組織，其價值選擇存在著公平和效率的兩難，也深受政府價值選擇的影響。建國60多年來，我國的事業(yè)單位管理制度構(gòu)建與改革經(jīng)歷了公平與效率的博弈和調(diào)適。將公平簡單化，導(dǎo)致事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給的短缺和低效，過分追求效率盡管富有績效，但也付出了高昂的“成本”。由于事業(yè)單位復(fù)雜多樣，性質(zhì)各異，應(yīng)在合理界定不同事業(yè)組織職能的基礎(chǔ)上，明確公平與效率的價值導(dǎo)向，推動分類改革。

公平；效率；制度；改革；價值；事業(yè)單位

價值與制度密切相關(guān)，一定的制度建構(gòu)包含著一定的價值追求，一定的價值也需要通過一定的制度建構(gòu)加以體現(xiàn)。同樣，我國事業(yè)單位制度的建構(gòu)與改革根本上也體現(xiàn)了對公平和效率價值的不同認(rèn)知和追求。公平就是一種人們合乎理想目標(biāo)的思想，它具有公正、均平的含義。效率則是一種活動狀態(tài)，通常指最有效地使用社會資源滿足人類的愿望和需要，以產(chǎn)出和結(jié)果加以標(biāo)識。公平與效率彼此之間有一致的地方，也存在矛盾。不同的社會組織制度體系所體現(xiàn)的公平與效率的特質(zhì)、狀況及其內(nèi)在的矛盾不一樣。60多年來，為了更好地發(fā)展公共事業(yè)，政府建立了相應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，但這一體制并不是一成不變的，它隨著價值選擇的不同發(fā)生了相應(yīng)的改變。因此，從歷史視野來審視事業(yè)制度建構(gòu)和事業(yè)管理體制改革的價值選擇，梳理我國事業(yè)單位管理制度變遷的價值導(dǎo)向問題別具意義。

一、以公平為導(dǎo)向的新中國事業(yè)制度安排

追求公平是公共領(lǐng)域的首要目標(biāo)，新中國始終將發(fā)展各項社會事業(yè)，向最廣大人民群眾提供盡可能多的福利，作為人民政府的重要任務(wù)之一。這種由政府主導(dǎo)產(chǎn)生的事業(yè)發(fā)展政策帶有強烈的公平取向。這就決定了以發(fā)展公共事業(yè)為核心任務(wù)的事業(yè)單位在制度建設(shè)中必然體現(xiàn)鮮明的公平價值取向，與公共事業(yè)有關(guān)的制度安排也就必然處處體現(xiàn)出公平至上的精神。

新中國建立后，國家百廢待興，社會事業(yè)亟待發(fā)展，如何發(fā)展社會公益組織，推進各項公共事業(yè)建設(shè)，是橫亙在黨和國家面前的重要任務(wù)。中央高度重視事業(yè)單位及其相關(guān)制度建設(shè)，但當(dāng)時事業(yè)單位制度建設(shè)有多方面的考量，有基于整合有限資源的考慮、有基于意識形態(tài)的考慮、也有基于有效管理的考慮，還有基于貫徹黨和政府新的文教政策的考慮，但隱含的基本價值選擇主要就是實現(xiàn)公平，就是要大力發(fā)展文教衛(wèi)生事業(yè)，讓廣大人民群眾盡可能普遍享受教科文衛(wèi)體發(fā)展進步的成果。當(dāng)時黨和政府在觀念上傾向于認(rèn)為：一切的教科文衛(wèi)體組織都要為人民服務(wù)，只有國家舉辦事業(yè)單位，主抓各項事業(yè)發(fā)展，才能實現(xiàn)這一目標(biāo)，才能為全體人民提供公平的公益服務(wù)；舊社會私營的教科文衛(wèi)體組織主要都是為有錢人、統(tǒng)治者服務(wù)的，沒有公平可言。所以，中國共產(chǎn)黨提出“有步驟地謹(jǐn)慎地進行舊有學(xué)校教育和舊有社會文化事業(yè)的改革”，“建立民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”，“應(yīng)以提高人民文化水平，培養(yǎng)國家建設(shè)人才，肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發(fā)展為人民服務(wù)的思想為主要任務(wù)”*中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1992版，第10頁。。正是在這樣的認(rèn)知下，我國建立了一套具有濃烈計劃色彩的管制性事業(yè)單位管理體制。

第一，實現(xiàn)私營事業(yè)組織國營化。從歷史上看，傳統(tǒng)中國的科教文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展緩慢、規(guī)模很小，而且大多由民間辦理，政府的作為相當(dāng)有限。建國前，國民政府受經(jīng)濟能力和社會動蕩的影響，政府舉辦的各項事業(yè)也不多，私人資本、社會力量、基金會，甚至外國教會和其他組織在該領(lǐng)域有不少的參與。因此，建國初期，我國存在著相當(dāng)數(shù)量的私立、私營的文教機構(gòu)，如私立學(xué)校、個體藝人、私立醫(yī)院診所、私營出版社書店和劇社等。但是，由于我們認(rèn)為這些組織已經(jīng)不適應(yīng)社會主義文教事業(yè)發(fā)展的需要，很快就通過公私合營、國有化等方式對這些私營的文教事業(yè)進行社會主義改造，實現(xiàn)私營事業(yè)的國營化，從而形成國家包辦一切事業(yè)的格局。除極少數(shù)集體所有制的事業(yè)單位外，多數(shù)的教科文衛(wèi)體事業(yè)組織和事業(yè)都由國家和地方政府主辦，由相關(guān)管理機構(gòu)進行管理。我們在短時間內(nèi)新建了一批教科文衛(wèi)體事業(yè)單位，吸收改造了民國時期民營的文教組織，完成了文教領(lǐng)域的國有化，私人及其他社會團體被制度性地排斥出“事業(yè)”興辦者之列，事業(yè)主體國辦化，事業(yè)主體從多元化變成一元化。

第二，事業(yè)單位組織管理行政化。為了發(fā)展各項事業(yè)，中央和地方各級政府都設(shè)立了相應(yīng)的事業(yè)行政管理部門，并由這些政府部門分頭統(tǒng)管各類事業(yè)單位，政府充當(dāng)著事業(yè)舉辦者或所有者、事業(yè)行政管理者、事業(yè)經(jīng)營者或運行管理者等多種角色，政事一體化，事業(yè)單位變成政府部門的附屬物。政府主管部門主要通過行政管理系統(tǒng)，采用行政命令、指示、規(guī)定、條例、指令性計劃等行政手段，來直接領(lǐng)導(dǎo)和管理其所屬的各類事業(yè)單位。科研機構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、劇團、運動隊等事業(yè)單位的目標(biāo)、任務(wù)、人員編制、活動經(jīng)費、崗位設(shè)置、人事任免等，均由上級行政主管部門負(fù)責(zé)。事業(yè)單位參照政府機關(guān)形成相應(yīng)的行政級別，建立財務(wù)、人事、物質(zhì)、福利制度。與高度行政化相對應(yīng)的是公共事業(yè)的地位及其作用得不到法律確認(rèn)，經(jīng)費預(yù)算沒有法律上的保證，運行沒有必要的法律監(jiān)督，其發(fā)展主要取決于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。

第三，事業(yè)單位人事制度機關(guān)化。事業(yè)單位的工作人員粗略地劃分為干部與工人兩大類，由黨政機關(guān)實行統(tǒng)一管理，如確定事業(yè)單位人員編制，制定事業(yè)單位用人計劃，負(fù)責(zé)事業(yè)單位人員供給等。*張澤忠：《社會轉(zhuǎn)型中的中國事業(yè)單位改革》，山西人民出版社2006版，第108頁。事業(yè)單位的絕大多數(shù)工作人員都是國家干部，具有干部身份，屬于國家所有，畢業(yè)分配、部隊轉(zhuǎn)業(yè)、干部調(diào)配等個人志愿就要服從組織安排，服務(wù)國家計劃調(diào)配。機關(guān)化表現(xiàn)在工作人員任用關(guān)系、獎懲考核、工資分配、福利保障等方面。因此，“事業(yè)單位沒有獨立用人權(quán)，事業(yè)單位僅僅是事業(yè)單位工作人員的工作場所，事業(yè)單位僅僅代表國家管理國家分派到事業(yè)單位的工作人員、執(zhí)行有關(guān)人事制度與政策”*趙立波：《事業(yè)單位改革：公共事業(yè)發(fā)展新機制探析》，山東人民出版社2003年版，第231頁 。。

第四，財政供給國家化。因為強調(diào)公共事業(yè)的非經(jīng)濟性，認(rèn)為公共事業(yè)領(lǐng)域必須國家包辦、財政完全供給，政府供給等同于政府提供，政事不分，事業(yè)單位某種程度上成了政府的延伸，失去了獨立性和自主經(jīng)營權(quán)。表現(xiàn)在財政制度上，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬各項事業(yè)支出經(jīng)費?！凹热粐乙k一切事業(yè)，財政就只能統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費”*黃恒學(xué)等：《中國事業(yè)單位的特點及改革的必要性》，載成思危：《中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導(dǎo)》，民主與建設(shè)出版社2000年版，第45頁。，政府也就成為了唯一的投資主體。例如，在教育領(lǐng)域，政府承擔(dān)了包括學(xué)校的基建費、設(shè)備費、圖書資料費、教職工工資、留學(xué)生經(jīng)費、學(xué)生助學(xué)金、獎學(xué)金、軍訓(xùn)費、實習(xí)費、業(yè)務(wù)費、公費醫(yī)療經(jīng)費、招生費、畢業(yè)生調(diào)遣費及其他各項經(jīng)費等在內(nèi)的諸種經(jīng)費開支。國家不僅為事業(yè)單位提供一切事業(yè)經(jīng)費的來源，而且為事業(yè)單位制定了統(tǒng)一的事業(yè)財務(wù)制度，包括事業(yè)單位經(jīng)費預(yù)算收支科目，事業(yè)單位預(yù)算級別，事業(yè)單位開展事業(yè)活動中有關(guān)事業(yè)經(jīng)費的領(lǐng)撥、繳銷、運用、管理、監(jiān)督等具體規(guī)定，以及各種名目繁多的經(jīng)費開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，等等。

以公共衛(wèi)生事業(yè)為例，在傳統(tǒng)衛(wèi)生事業(yè)管理體制下，衛(wèi)生保健活動被視為具有公益性的福利事業(yè)，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，首要目的即分配公平。為了讓更多人能夠“看得起病”，享受公辦醫(yī)療的好處，新中國成立后，“通過強有力的中央計劃和行政管理方式，迅速建立起了一個比較完善的全國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)，并逐步建立起一種具有中國特色，比較普及，以公費醫(yī)療制度、勞保醫(yī)療制度和合作醫(yī)療制度等為中心的”*黃恒學(xué)：《我國事業(yè)單位管理體制改革研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第120頁。大眾醫(yī)療保健制度。在藥品價格方面，國家通過行政手段如下發(fā)《關(guān)于執(zhí)行藥品下鄉(xiāng)的聯(lián)合通知》等進行嚴(yán)格控制，降低成品藥價格，解決農(nóng)村醫(yī)藥供需矛盾，讓更多人享受到醫(yī)藥價格減免的優(yōu)惠，緩解城鄉(xiāng)衛(wèi)生保健資源分配不均的矛盾。又如，在農(nóng)村地區(qū)建立合作醫(yī)療制度，1955年，山西省高平縣米山鄉(xiāng)聯(lián)合保健站采取由社員群眾出“保健費”與生產(chǎn)合作社出公益金補助相結(jié)合的辦法，建立了歷史上有名的“合醫(yī)、合防、不合藥”的集體醫(yī)療保健制度，標(biāo)志著我國農(nóng)村正式出現(xiàn)具有保險性質(zhì)的合作醫(yī)療制度。1960年后，這一制度開始向全國推廣，到1976年，全國農(nóng)村推行合作醫(yī)療的生產(chǎn)大隊比重達到了90%。

由政府統(tǒng)一調(diào)動支配資源來興辦教科文衛(wèi)體等事業(yè)，有力地促進了我國科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。如在科技方面，1949 年，中國科學(xué)院成立，1956 年，科學(xué)規(guī)劃委員會成立，制定了新中國第一個科學(xué)技術(shù)發(fā)展長遠規(guī)劃即《1956—1967年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃》。在教育領(lǐng)域，改變了十分落后的局面，全國中等學(xué)校在校生和小學(xué)在校生數(shù)分別從1949年的126.8萬人和2439.1萬人上升到1976年的5909.5萬人和15005.5萬人*蔣平：《公共事業(yè)管理的局限性及其模式選擇：政府管理職能的視角》，上海交大碩士論文2009年版，第41頁。。

最重要的是國家實行了低水平、廣覆蓋、福利化的文教衛(wèi)生發(fā)展政策，最大限度地滿足了人民對公共事業(yè)的基本需求，惠及廣大民眾，體現(xiàn)了社會主義的公平原則。改革開放前，政府在事業(yè)單位管理制度設(shè)計中十分重視公平價值，不論是城鄉(xiāng)公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療、合作醫(yī)療的制度設(shè)計，還是事業(yè)單位經(jīng)費的統(tǒng)包供給，亦或是工資制度的全國統(tǒng)一，均考慮到了城鄉(xiāng)差距、弱勢群體和地區(qū)差異，契合了公平的三個維度：規(guī)則公正、分配公平和補償性原則*李風(fēng)圣：《論公平》，《哲學(xué)研究》1995年第11期。。事實上，不僅僅上述三個方面，福利、保險、養(yǎng)老保障等方面的制度安排也契合了公平的價值定位。不可否認(rèn)，建國以來，這種以公平為導(dǎo)向的事業(yè)事業(yè)單位制度安排在增進社會公益、維護社會穩(wěn)定、保障社會公平方面發(fā)揮了巨大作用。

當(dāng)然，這種以公平為導(dǎo)向建立的公共事業(yè)管理模式也制約了公共事業(yè)的發(fā)展效率。一是將公平價值簡單化、絕對化并在此基礎(chǔ)上建立一套事業(yè)制度排斥了社會力量和資源，拒絕了市場機制，缺乏嚴(yán)格的財務(wù)管理與經(jīng)濟核算，沒有建立科學(xué)的目標(biāo)管理體系及績效考核制度，導(dǎo)致事業(yè)單位運行效率低下。其主要表現(xiàn)為事業(yè)單位內(nèi)部平均主義盛行，缺乏競爭意識、風(fēng)險意識、進取精神，責(zé)、權(quán)、利不明，人浮于事，資源利用率低，只問耕耘，不問收獲，不計成本，不講效益。例如，有些科研機構(gòu)多年不出成果，有些學(xué)校師生比例倒置，有些教、科、文、衛(wèi)、體設(shè)施長年閑置。二是高度行政化加深了事業(yè)單位對政府的依賴、依附關(guān)系，事業(yè)單位沒有自主權(quán)，一切依政府指令、政府計劃行事，缺乏活力，在強化政事一體化的同時，事業(yè)服務(wù)提供者與其服務(wù)對象、城市與鄉(xiāng)村被隔離開來，事業(yè)產(chǎn)出與事業(yè)需求出現(xiàn)脫節(jié)，造成資源配置低效率。三是行政分割、事出多門導(dǎo)致各事業(yè)單位之間相互分割、互不統(tǒng)屬、相互封閉、互不開放、資源不能共享，公共事業(yè)被零碎化，導(dǎo)致低水平重復(fù)，干部隊伍膨脹、機構(gòu)臃腫，資源使用效率低下。如何在確?；竟降那疤嵯拢岣呤聵I(yè)單位的運行效率，就成為事業(yè)制度建設(shè)和改革的重要議題。

二、以效率為取向的前期事業(yè)單位改革

80年代初，在恢復(fù)、重建文革期間遭受破壞的事業(yè)單位管理體制之后，為了建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，解決事業(yè)單位發(fā)展中的資金困難和效率問題，我國先后多次進行事業(yè)單位改革，通過放權(quán)、搞活、創(chuàng)收、讓利、免稅、業(yè)余兼職等一系列舉措，一定程度上減輕了財政負(fù)擔(dān)，激活了單位活力，打破了平均主義的束縛，調(diào)動了員工的工作積極性，實現(xiàn)了我國事業(yè)單位管理體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

這個時期事業(yè)單位改革在價值選擇上著力于提高事業(yè)單位服務(wù)效率，這與公共行政中強調(diào)效率優(yōu)先的精神是相一致的?！霸谛姓茖W(xué)中(無論是公共行政，還是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科學(xué)的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成公共使命。因此，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理?！?Robert A. Dahl. The Science of Public Administration: Three Problems.Public Administration Review,1947,(1):1-11．事業(yè)單位的使命在于為社會生產(chǎn)和改善民生創(chuàng)造條件，提供必要的產(chǎn)品或服務(wù)，其效率問題集中表現(xiàn)為：一是投入最小化，盡可能低的成本提供公共服務(wù)；二是產(chǎn)出最大化，保證有限的社會資源用在最需要的地方；三是服務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)程度最大化，能夠達到預(yù)定的公共服務(wù)目標(biāo)，贏得社會公眾的滿意和認(rèn)可。這種以效率優(yōu)先為導(dǎo)向的改革貫穿在事業(yè)財政、人事、工資制度改革等多個方面。

(一)發(fā)展民營事業(yè)組織

與建國初期民營事業(yè)組織國營化相反,這個時期為了彌補公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給的不足,國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟、社會組織和公民個人興辦教科文衛(wèi)體事業(yè),提供了一系列減免稅收等一系列優(yōu)惠政策和其它扶持政策。公民個人以及其他社會力量投資興辦學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、文化機構(gòu)和科技機構(gòu)等公共事業(yè)組織的積極性迅速高漲，民辦事業(yè)組織也蓬勃發(fā)展起來。隨著市場化的推進，教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等領(lǐng)域的市場化、產(chǎn)業(yè)化、民營化的改革也相繼推進，用者付費、特許經(jīng)營、合同外包、憑單制等市場化手段逐漸落地，集資繳費、社會贊助、個人捐贈、國際援助、銀行貸款等多種籌資方式廣泛運用,事業(yè)資金來源和興辦方式開始多元化，改變了過去國家包辦一切事業(yè)的管理模式,初步形成了以國家辦為主、以民辦為輔、多種所有制并存的事業(yè)發(fā)展新格局。同時, 也促進了公私的相互補充和競爭，加速了中國公共事業(yè)的發(fā)展，緩解了公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給緊張的局面。隨著各類民辦事業(yè)的興起和發(fā)展,相應(yīng)的教科文衛(wèi)等“事業(yè)”型產(chǎn)品市場也得到了較快的發(fā)展,間接地推動了各類國辦事業(yè)單位的改革,加速了整個中國事業(yè)管理體制改革的進程。

(二)改革事業(yè)單位管理體制

首先，為了解決權(quán)力過于集中的問題，政府逐步擴大各類公共事業(yè)單位的人權(quán)、物權(quán)、事權(quán)、財權(quán)及其他各項管理自主權(quán)。例如,在教育事業(yè)領(lǐng)域,下放教育事權(quán),實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的新體制,并擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),建立和增強各級各類學(xué)校的自我發(fā)展能力和主動適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的有效機制。在科技事業(yè)領(lǐng)域,實行了科學(xué)基金制、技術(shù)合同制、包干制、承包經(jīng)營責(zé)任制等新的管理形式,大大放寬放活了科研機構(gòu)和科研人員,增強了科研事業(yè)單位的發(fā)展活力。

其次，建立行政首長負(fù)責(zé)制。行政首長負(fù)責(zé)制的出現(xiàn)，將行政首長置于事業(yè)單位的中心地位，享有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)、分配決定權(quán)、資金使用權(quán)等，肯定了事業(yè)單位的自主經(jīng)營地位，使單位能夠更加靈活地回應(yīng)社會需求，增強了自收自支事業(yè)單位的市場競爭力。例如，在文化事業(yè)領(lǐng)域,實行了藝術(shù)家負(fù)責(zé)制、總編負(fù)責(zé)制、經(jīng)營承包責(zé)任制等新的管理方式,初步改變了政出多門、黨政不分、政藝不分的局面。在衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域,試行了院(所、站)長負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制,擴大了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的自主權(quán),提高了醫(yī)院的管理水平。同時，行政首長目標(biāo)責(zé)任制的推行，要求單位領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，向企業(yè)化管理靠攏，以效益作為工作目標(biāo)，提高工作效率。

(三)改革事業(yè)單位財政制度

為了破解“大鍋飯”難題，緩解財政壓力，新的改革采取了包括改變經(jīng)費供給模式、鼓勵自主經(jīng)營、提供優(yōu)惠政策在內(nèi)的諸多措施。在經(jīng)費供給方面，改變過去全部由國家核撥的形式，根據(jù)不同的事業(yè)單位類型，采取不同的財政供給模式。1989年財政部頒布的《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》將事業(yè)單位分為全額、差額、自收自支三種預(yù)算管理類型，對沒有穩(wěn)定的經(jīng)常性業(yè)務(wù)收入或收入較少的事業(yè)單位，實行全額預(yù)算管理；有一定數(shù)量的穩(wěn)定的經(jīng)常性業(yè)務(wù)收入，但還不足以解決本單位的經(jīng)常性支出，需要財政補助的事業(yè)單位，實行差額預(yù)算管理；有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以解決本單位的經(jīng)常性支出，但尚未具備企業(yè)管理條件的事業(yè)單位，實行自收自支管理。如科技撥款制度改革后，開發(fā)性科研機構(gòu)的事業(yè)費就逐年降低，要求向市場自籌經(jīng)費。而且，因為“經(jīng)費來源的不同，對事業(yè)單位的活力、效益和積極性的影響也不同。一般來說，自收自支、企業(yè)化管理，有利于增強事業(yè)單位的活力和動力”*中央編辦地方組：《黨政機關(guān)和事業(yè)單位機構(gòu)改革指導(dǎo)》，人民日報出版社1993年版，第126頁。，從而，分類供給有利于提高工作效率目標(biāo)的達成。

而在鼓勵自主經(jīng)營方面，允許事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動或利用其所使用的資源(比如土地、房產(chǎn)等)進行創(chuàng)收，收入(或部分)由事業(yè)單位自行支配*葛延風(fēng)等：《中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革研究》，外文出版社2003年版，第177頁。。如科研事業(yè)單位在完成國家科研任務(wù)的前提下，可以根據(jù)自愿互利原則，自主地面向社會承接各種科研任務(wù)，取得合法收入；又如，文化事業(yè)單位也可以在完成國家規(guī)定的任務(wù)的前提下，可以自主地、適當(dāng)?shù)孛嫦蛏鐣_展一些有償服務(wù)。業(yè)余兼職的盛行、有償服務(wù)的開展，不僅有效地解決了事業(yè)單位的經(jīng)費來源問題，更重要的是，通過參與市場競爭，革新了單位員工的工作理念，激活了單位活力，灌輸了成本——效益觀，追求高工資、高福利成為提高工作效率的重要動力。

(四)改革事業(yè)單位人事薪酬制度

事業(yè)單位人事制度改革雖然涉及面很廣，但核心的內(nèi)容是打破鐵飯碗制和平均主義制度，引入并推廣人事聘用制度，建立以功績制為原則的、個性化績效工資制度。

一是試行與推廣人事聘用制度。1987年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止機構(gòu)、編制和干部隊伍膨脹的通知》，要求企業(yè)、事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)所需干部，除國家統(tǒng)配人員外，都應(yīng)采取選舉制或聘用制辦法解決。自此，聘用制度被廣泛應(yīng)用于事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)技術(shù)人員、管理人員等身上，甚至，一些地區(qū)還進行了全員聘用合同制的試點。聘用制度強調(diào)公開、透明與競爭，強調(diào)優(yōu)勝劣汰，其在事業(yè)人事工作中的運用，既滿足了單位擇優(yōu)錄取人才的目的，也養(yǎng)成了工作人員的競爭意識，培育了單位內(nèi)部的競爭氛圍，有利于工作效率的提高。特別是辭職辭退制度的建立，完善了工作人員能進能出的通道，更是刺激了工作人員的責(zé)任心和危機感。

二是建立以功績制為主的薪酬制度。人的行為是以一定目標(biāo)為指向的，工資就是這個函數(shù)的重要內(nèi)容，其高低在很大程度上能夠左右員工的工作積極性和工作效率。在事業(yè)單位，傳統(tǒng)的供給制、職務(wù)等級制等工資制度導(dǎo)致了嚴(yán)重的平均主義問題，激勵作用不足，從而，為了消除平均主義及其他不合理因素，我國先后于1985、1993年進行了兩次工資制度改革，重塑工資的激勵效用。

一是廢除職務(wù)等級工資制，推行績效工資制。1985年的工資制度改革，建立了結(jié)構(gòu)工資制，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資四個部分，實現(xiàn)了工作人員工資與本人工作職務(wù)、責(zé)任和勞績的密切聯(lián)系。二是建立正常的增資制度。兩次改革之后，建立起了正常的增資制度，按照晉升職務(wù)工資檔次、晉升職務(wù)工資、級別工資、增加工齡工資、定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)等途徑漲薪，激勵了工作人員的上進心、積極性和責(zé)任心。三是完善津貼制度。津貼的主要目的在于踐行按勞分配原則，維持資源的公平分配，如通過發(fā)放艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼，彌補自然環(huán)境、物價水平、經(jīng)濟發(fā)展等因素造成的地區(qū)間收入差距。另一方面，津貼也會起到刺激和導(dǎo)向作用，鼓勵并吸引更多優(yōu)秀人才到艱苦、邊遠地區(qū)、特殊行業(yè)就業(yè)，增強這些地區(qū)、行業(yè)內(nèi)事業(yè)單位的競爭力。

(五)推進事業(yè)單位社會化改革

為了克服條塊分割、各自為政導(dǎo)致的低水平重復(fù)和資源使用效率低下的問題，提高公共事業(yè)資源的利用效率,國家采取了打破部門界限、促進開放合作、整合公共資源、資源配置和后勤服務(wù)社會化等措施。一是推動各類服務(wù)設(shè)施實行對社會開放合作。中央、各地方、各部門、各系統(tǒng)、各單位所屬的各級各類學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、文化館、研究所、設(shè)計院及其他各種事業(yè)單位,大部分先后對社會開放,并積極開展多種形式的聯(lián)合辦學(xué)、聯(lián)合辦醫(yī)、聯(lián)合辦文和科研協(xié)作等,促進了事業(yè)資源的合理流動和利用。各級各類中小學(xué)校均實行面向社會招生，高等學(xué)校也開始打破原來的部門、行業(yè)和地區(qū)界限等,開展多種形式的聯(lián)合辦學(xué),實現(xiàn)資源共享。科技事業(yè)單位建立各種開放實驗室和聯(lián)合實驗室,鼓勵科技人員合理流動,聯(lián)合興辦高技術(shù)產(chǎn)業(yè),推行產(chǎn)學(xué)研一體化。文藝演出團體實行裁減合并、消腫減肥、優(yōu)化組合。衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭腥袠I(yè)管理，創(chuàng)辦各種形式的醫(yī)療協(xié)作體,如辦分院、協(xié)作醫(yī)院、協(xié)作病房、醫(yī)療中心、手術(shù)協(xié)作網(wǎng)等。二是資源配置社會化。改變行政單一化配置事業(yè)資源方式，以社會需求為導(dǎo)向，運用社會、市場、行政等多種方式進行配置，提升事業(yè)資源的配置效率。改變現(xiàn)有公共事業(yè)部門辦社會的局面，將后勤保障和服務(wù)逐漸由行政撥款改為服務(wù)收費,后勤實體面向社會與市場，多元籌資,自主經(jīng)營,有償服務(wù),做到有序競爭,從而降低管理成本,提高工作效率。

經(jīng)過二十多年市場導(dǎo)向的改革，在增加公共事業(yè)供給，提高供給效率方面取得了顯著的成效。首先，公共事業(yè)供給效率得到了很大提升。通過“政事分離”，把事業(yè)單位從政府行政體制內(nèi)剝離出來，讓部分事業(yè)單位從政府的行政附屬機構(gòu)成為自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營、具有社會責(zé)任并有服務(wù)競爭力的非營利組織，大大提升了事業(yè)組織提供公共產(chǎn)品的品質(zhì)與效率*符鋼戰(zhàn)：《關(guān)于中國事業(yè)部門體制轉(zhuǎn)型問題研究》，《管理世界》2005年第2期。。通過鼓勵民營事業(yè)的發(fā)展，涌現(xiàn)了大量的民辦教科文衛(wèi)體組織，這些組織不僅彌補了政府供給的不足，也以其個性化和高效率滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的公共事業(yè)需求，緩解了事業(yè)服務(wù)供給不足的問題,同時還促進了公私事業(yè)組織的相互競爭，從多方面提高了公共事業(yè)的供給效率。其次，人事權(quán)的下放，一定程度上鞏固了事業(yè)單位的自主地位，實現(xiàn)了從國家用人到單位用人的關(guān)系轉(zhuǎn)變。獨立人事權(quán)的獲得，增強了事業(yè)單位的靈活性和自主性，使其能夠根據(jù)單位特色、專業(yè)特色打造一支高素質(zhì)人才隊伍，奠定了發(fā)展的人才基礎(chǔ)。以專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級制、崗位制為主要內(nèi)容的工資制度，對不同類型事業(yè)單位、不同工作人員群體進行分類管理，在工資與績效掛鉤的基礎(chǔ)上，適當(dāng)拉大了行業(yè)之間的差距，有利于良性競爭。再次，事業(yè)財政制度改革和各項社會化改革有效地減輕了政府的財政壓力，調(diào)整了各類事業(yè)單位的服務(wù)面向,促進了事業(yè)資源的優(yōu)化配置與合理利用,在不同程度上提高了各類事業(yè)單位的社會化程度,增強了事業(yè)發(fā)展的活力,淡化了單一化的行政隸屬關(guān)系,減少了事業(yè)單位對于計劃的依賴性,增強了事業(yè)單位的市場適應(yīng)性,有利于提高事業(yè)單位效率，也有利于進一步轉(zhuǎn)換運行機制。此外，建立更多的可以相互競爭的服務(wù)主體，讓公眾在公共事業(yè)領(lǐng)域有了更多的選擇空間，可以滿足不斷增長的個性化需求。

當(dāng)然，市場也不是萬能的，缺乏整體規(guī)劃和配套制度的市場化，卻也導(dǎo)致了公共事業(yè)領(lǐng)域的混亂局面。一是對效率的過度追求，助長了創(chuàng)收的積極性。強烈的創(chuàng)收積極性“在一些地區(qū)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量惡化，并且造成了不公平現(xiàn)象”*世界銀行：《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供》，《經(jīng)濟研究》2005年第8期。，如全國約80%的衛(wèi)生資源集中在城市，而城市近80%的衛(wèi)生資源又集中在大醫(yī)院，事業(yè)單位的區(qū)域布局不合理*王麗杰：《中國衛(wèi)生事業(yè)單位改革》，載成思危編：《中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導(dǎo)》，民主與建設(shè)出版社2000年版，第499頁。。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間的公共事業(yè)發(fā)展不均衡問題日漸突出。二是市場活動的約束不足，也影響了公共事業(yè)供給的質(zhì)量。由于缺乏有效的約束，教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場化、文化產(chǎn)業(yè)化等各項改革，導(dǎo)致收費范圍和數(shù)量同步增長，公益服務(wù)供給質(zhì)量出現(xiàn)不同程度的下降，人民的負(fù)擔(dān)加重，教育、醫(yī)療和住房被認(rèn)為人民生活的“新三座大山”，社會普遍認(rèn)為醫(yī)改和教改不成功。在效率主義的影響下，一些政府部門和事業(yè)單位減少了對基本公共服務(wù)的人、財、物投入，造成服務(wù)供給質(zhì)量的下降。一些政府部門將政事分開作為推卸職責(zé)的理由和借口，對事業(yè)單位一放了之，既減少公益服務(wù)供給數(shù)量，也放棄監(jiān)管責(zé)任，弱化了公共服務(wù)職能，造成服務(wù)質(zhì)量問題增多。一些事業(yè)單位壓縮了服務(wù)內(nèi)容。如，在衛(wèi)生領(lǐng)域，縮減原來免費提供的公共衛(wèi)生服務(wù)項目，特別是面向群體的預(yù)防各種傳染病計劃、疾病監(jiān)測、健康教育等服務(wù)開展的越來越少。2002年的“非典”、2008 的“三鹿奶粉”事件，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的矛盾和問題暴露無遺。

事實上，事業(yè)單位改革對效率的追求必須把握一個度，即“在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的特定時期，事業(yè)機構(gòu)改革或者公共部門改革的目的，重要的是在繼續(xù)保持經(jīng)濟快速增長的同時，解決目前經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題，解決經(jīng)濟發(fā)展這條腿‘長’，社會發(fā)展這條腿‘短’的問題，解決經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型時期公平與效率的關(guān)系問題，解決社會再分配過程中的公平分配和分配效率的問題”*遲福林：《我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的公共服務(wù)制度改革與創(chuàng)新》，載范恒山主編：《事業(yè)單位改革：國際經(jīng)驗與中國探索》，中國財政經(jīng)濟出版社2004年版，第33-34頁。。

三、兼顧公平與效率的事業(yè)單位分類改革

1996年發(fā)布的《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》明確提出要根據(jù)事業(yè)單位的不同情況，分類進行改革。進入新世紀(jì)后，分類成為了我國事業(yè)單位改革的主要方向，2002、2008年均提出要“分類推進事業(yè)單位改革”，也進行了一些實踐。2011年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》對事業(yè)單位分類改革進行頂層設(shè)計，要求按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，按類別進行相應(yīng)改革，分類改革正式全面鋪開。

在價值的選擇上，分類改革摒棄了前期的極端走向，希求公平與效率之間的均衡發(fā)展，而這既是必然的，也是必要的。首先，兼顧效率與公平服務(wù)型政府建設(shè)的價值旨?xì)w。兼顧公平與效率是的價值選擇，作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，其價值取向要服從于公共行政的價值導(dǎo)向，也必然要遵循兼顧公平與效率的價值導(dǎo)向。其次，兼顧公平與效率是事業(yè)單位存在的基礎(chǔ)，效用的外溢性要求事業(yè)單位供給大部分公共產(chǎn)品，但在市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位的生存又要追求效率。再次，兼顧公平與效率是事業(yè)單位分類改革的內(nèi)在要求，“只有根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，對事業(yè)單位進行科學(xué)合理的分類，才能規(guī)范各類事業(yè)單位日常管理和推動事業(yè)單位改革，促進各類公益事業(yè)健康穩(wěn)定地發(fā)展。”*張雅林：《公益服務(wù)的體制創(chuàng)新：中國事業(yè)單位改革研究》，中國社會出版社2003年版，第97頁。最后，兼顧公平與效率是事業(yè)單位分類改革的動力所在，價值隸屬于精神動力范疇，不僅可以彌補物質(zhì)動力的缺陷，在特定背景下還可起決定性作用，類比之下，兼顧公平與效率也就成為了事業(yè)單位的最高價值之所在。此外，事實證明，不論是改革開放之前事業(yè)單位的“重公平，輕效率”，還是改革開放前期事業(yè)單位的“重效率，輕公平”，都存在一定程度的價值偏頗，也付出了發(fā)展的代價。這是因為，一方面效率的提高是公平形態(tài)的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面公平構(gòu)成了效率提高的基本保證，兩者是相輔相成的*夏文斌：《公平原則與和諧社會的建構(gòu)》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第2期。。因此，為了適應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)體制建立的要求，分類事業(yè)單位改革必須契合兼顧公平與效率的價值導(dǎo)向。

(一)以公平與效率均衡發(fā)展為導(dǎo)向，設(shè)計分類改革的戰(zhàn)略路線

事業(yè)單位三類改革的基本思路是:主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管。在政事分開、企事分開原則的指導(dǎo)之下，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，厘清政府、企業(yè)與社會組織之間的關(guān)系和職能界限，將現(xiàn)有的事業(yè)單位分為行政、生產(chǎn)經(jīng)營和公益服務(wù)三類，同時，還按照職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等方面的不同，將公益類事業(yè)單位劃分為公益一類、公益二類和公益三類*魏建一：《事業(yè)單位機構(gòu)編制管理與改革簡論》，天津教育出版社2009年版,第251-252頁。。

分類的意義，在于尋求一種新的公平與效率。行政性事業(yè)單位、公益性事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位的三分設(shè)計，厘清了不同單位間的職能定位。而在具體改革路徑的設(shè)計上，則完全基于對兼顧公平與效率價值的考量，既維護了公平，如，讓行政事業(yè)單位回歸行政系統(tǒng)，實現(xiàn)政事組織分離，避免了“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的不公平狀況；保留了公益性事業(yè)單位，并通過加強財政支持和制度保障，強化了事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的主體地位，扮演了二次分配的角色，確保了社會公平。經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制既可以避免借事業(yè)單位的名義和政策進行營利性、競爭性活動，破壞市場競爭公平性，也可以推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供運行效率。

這些年生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制成效也證明了改革是富有成效的。原有的一些國有應(yīng)用型科研機構(gòu)、設(shè)計單位、部分醫(yī)療機構(gòu)、文藝院團、出版發(fā)行、影視、非時政類報刊社、新聞網(wǎng)站、后勤組織等事業(yè)單位都不同程度地走向社會、進入市場，發(fā)展迅速。如文化領(lǐng)域，截至2010年末，中央各部門各單位的出版社基本完成轉(zhuǎn)企改制工作。在這個轉(zhuǎn)制進程中，中央組建了中國科技出版?zhèn)髅郊瘓F公司、中國出版集團公司、中國教育出版?zhèn)髅郊瘓F公司等一批骨干文化企業(yè)。全國總共核銷6900多家經(jīng)營類文化事業(yè)單位，注銷近30萬人的事業(yè)身份。截至2012年9月，全國承擔(dān)改革任務(wù)的580家出版社、3000家新華書店、850家電影制作發(fā)行放映單位、57家廣電系統(tǒng)所屬電視劇制作機構(gòu)、38家黨報黨刊發(fā)行單位已經(jīng)全部完成轉(zhuǎn)企改制；全國2102家承擔(dān)改革任務(wù)的文化系統(tǒng)國有文藝院團(不含保留事業(yè)體制院團)已有2092家完成和基本完成轉(zhuǎn)企改制、撤銷或劃轉(zhuǎn)任務(wù)，占總數(shù)的99.5%*朱仁顯：《公共事業(yè)管理概論(第三版)》，中國人民大學(xué)出版社2016年版,第197頁。。這些生產(chǎn)經(jīng)營性職能事業(yè)單位的市場化轉(zhuǎn)制，順應(yīng)了產(chǎn)業(yè)的特性，擺脫了過多的政府管制和行政區(qū)隔，強化了市場競爭，自收自支，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，有效地解決了原有經(jīng)營性事業(yè)單位經(jīng)營效率低下的問題。

(二)以公平與效率均衡發(fā)展為導(dǎo)向，改革人事管理制度

建立規(guī)范的事業(yè)單位人事聘用制度，實現(xiàn)人員合理流動和公平競爭。新世紀(jì)以來，事業(yè)單位加快人事聘用制度建設(shè)，明文要求“事業(yè)單位凡出現(xiàn)空缺崗位，除涉密崗位確需使用其他方法選拔人員以外，都要試行公開招聘”，并對不同類型的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，區(qū)別情況分別實行聘任、選任、委任、考任。到2011年全國范圍聘用合同簽訂率達到90%，公開招聘成為事業(yè)單位進入基本渠道。2014年5月國務(wù)院頒布《事業(yè)單位人事管理條例》，對事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲爭議處理等人事管理主要環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定。作為我國事業(yè)單位人事管理的第一部專門法規(guī)，《條例》的推行，標(biāo)志著我國事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新階段。養(yǎng)老保險制度和財政政策改革也在穩(wěn)步推進，經(jīng)過山西、上海、浙江、廣東、重慶等地事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點之后，2014年中央做出決策，要逐步實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度一體化。競爭機制的引入和聘用制度的落實，給任何符合應(yīng)聘條件的個人都提供了平等的競爭機會，有利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，有利于打破了人才部門所有、單位所有的壁壘，也有利于人員之間的良性競爭。隨著問責(zé)制的建立和養(yǎng)老保險制度一體化的推行，事業(yè)單位人事管理制度在維護公平價值上又邁進了重要一步。

完善人才管理制度，提高人事管理效率。一是完善績效考核制度。根據(jù)聘用制度的要求，事業(yè)單位要對受聘人員的工作情況實行年度考核、適當(dāng)?shù)卦黾悠钙诳己?，對領(lǐng)導(dǎo)人員執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任制，以考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘或者調(diào)整崗位的依據(jù)，并完善了解聘辭聘制度。有利工作效率的提升，實現(xiàn)了兩者之間的均衡發(fā)展。二是改革內(nèi)部分配制度。進一步深化事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革，擴大事業(yè)單位的分配自主權(quán)，堅持以崗定薪、按勞取酬、按貢獻取酬和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合，積極探索崗位工資、技術(shù)要素參與分配、資本參與分配、津貼部分統(tǒng)籌、績效工資、計件工資、年薪工資等多種分配形式，將工資收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻掛鉤，形成以業(yè)績?yōu)槿∠虻姆峙湫聶C制，使收入分配向一流人才、關(guān)鍵人才傾斜。通過改革理順分配關(guān)系、規(guī)范分配秩序、完善激勵機制。三是大力發(fā)展并規(guī)范人才市場，鼓勵人才合理流動，逐步實現(xiàn)人才資源配置的社會化、市場化。建立并完善了人才市場體系，完善了人才市場的社會化服務(wù)功能，初步形成了全國人才市場網(wǎng)絡(luò)體系，全方位地開展人才招聘、人事代理、人事考試、就業(yè)指導(dǎo)、人才培訓(xùn)、人才評價，為用人單位和人才提供功能比較齊全的社會化服務(wù)。這一切改革有效地打破了事業(yè)單位分配上的“大鍋飯”和人才資源配置的行政化，大大提高了人事管理的績效和人才資源配置的效率。

(三)兼顧公平與效率，公共事業(yè)均等化和民營化同步推進

實現(xiàn)服務(wù)供給廣覆蓋和均等化，促進社會公平。我國現(xiàn)實國情決定了政府無法包攬公益性事業(yè),更無法保證讓所有公益事業(yè)在高水平上運作,但我國的社會主義性質(zhì)又要求我們維護廣大群眾的受教育的權(quán)利、獲得文化和休閑服務(wù)的權(quán)利、享受醫(yī)療保健的權(quán)利等。因此，發(fā)展公共事業(yè)既要堅持“廣覆蓋”的原則,推動基本公共服務(wù)均等化，確保教科文衛(wèi)體基本公共服務(wù)的有效提供與公平分配,又要充分調(diào)動社會力量辦公共事業(yè),借助市場力量和機制,達到公共事業(yè)的供求平衡。

事業(yè)服務(wù)供給的均等化不是平均化,而是基于公平原則把貧富差距控制在合理的范圍之內(nèi),促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間事業(yè)服務(wù)協(xié)調(diào)推進和完善。就我國目前來說,事業(yè)服務(wù)供給均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化和群體均等化三個方面。實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化就是要改變公共事業(yè)重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略,建立城鄉(xiāng)一體化的公共事業(yè)發(fā)展機制；實現(xiàn)區(qū)域均等化就是要正視區(qū)域公共事業(yè)發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀，通過進一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu),日益改進轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式,規(guī)范和調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付辦法,逐步實現(xiàn)公共事業(yè)服務(wù)供給的區(qū)域均衡；實現(xiàn)群體均等化就是要使不同社會群體在分享基本公共服務(wù)方面保持大體均衡,這就要求政府要把新投入的資源盡可能多地用在大多數(shù)群體身上,真正實現(xiàn)全體成員共享改革發(fā)展的成果。

當(dāng)前，要特別注意加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)，實現(xiàn)基本公共事業(yè)服務(wù)供給的廣覆蓋。在此基礎(chǔ)上，運用法律、政策工具，采取有效管理體制和措施，逐漸縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間公益服務(wù)水平差距，切實解決廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療、教育、文化等公益服務(wù)需求的質(zhì)量問題，讓城鄉(xiāng)居民能夠公平享用公共事業(yè)領(lǐng)域改革開放與發(fā)展的成果。要優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，合理規(guī)劃布局，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限，推進資源共享。創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機制，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

同時，又要大力扶植民辦事業(yè)組織，引入競爭激勵機制，發(fā)展民辦公共事業(yè)。民辦事業(yè)組織是對政府的有益補充，為了滿足公共事業(yè)多樣化和個性化的需求，促進公共事業(yè)的多元發(fā)展，形成公私互補競爭的新格局，這次分類改革要求各級政府繼續(xù)積極培育民間事業(yè)組織，建立政府和民間事業(yè)組織互動與合作的機制。因此，政府要進一步完善相關(guān)法律，為民營事業(yè)組織發(fā)展提供法律保障和政策支持，改革社會組織登記的雙重管理體制，解除束縛，加大扶持力度。對社會力量興辦公益事業(yè)的，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。完善《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》的實施條例，明確企業(yè)或個人向民辦非企業(yè)單位的捐贈屬于公益性捐贈，按稅法規(guī)定給予稅前扣除，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)。三是從內(nèi)部完善社會組織的治理結(jié)構(gòu)和管理水平，從外部加強政府和社會力量的監(jiān)督。加強對社會公益組織行為規(guī)范的監(jiān)管，完善有關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)處置、收益分配、服務(wù)質(zhì)量等政策，規(guī)范社會力量的公益服務(wù)行為。

這一輪改革將行政性事業(yè)單位分離出去，使得履行行政職能的事業(yè)單位回歸行政部門，確保了行政組織的公共性和公正性；將經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，使之參與市場競爭，維護了市場競爭的公平性；將公益性事業(yè)單位發(fā)展定位為發(fā)展具有中國特色的公益服務(wù)體系，有利于從制度上保障公共服務(wù)的有效供給和公平性。同時，讓具有產(chǎn)業(yè)屬性的社會事業(yè)走市場化道路，有利于社會事業(yè)的發(fā)展，鼓勵民間資本參與公共事業(yè)建設(shè)，對促進民營事業(yè)組織的進一步壯大，建立公私互補競爭的公共事業(yè)發(fā)展新格局良有裨益，完善公益性事業(yè)單位人事、財務(wù)、監(jiān)管、國有資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)等措施，有利于完善內(nèi)部管理和運行機制，這一切都有利于從多方面提高社會效率和組織效率。可以預(yù)見，分類改革最終將極大地促進公平和效率的實現(xiàn)與平衡。

(責(zé)任編輯：陸影)

2016-08-26

朱仁顯(1962—)，男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為當(dāng)代中國政府與政治、公共政策。 李 楠(1982—)，男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，主要研究方向為當(dāng)代中國政府與政治。

本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“事業(yè)單位分類改革實施戰(zhàn)略研究”(項目編號：12JZD024)、福建省“公共政策與地方治理協(xié)同創(chuàng)新中心”暨“廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心”的階段性成果。

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1003-4145[2017]01-0086-08