畢素華

(江蘇省社會科學院，江蘇 南京 210013)

·社會學研究·

中國語境下社會組織與政府關系再探討：以慈善機構為例

畢素華

(江蘇省社會科學院，江蘇 南京 210013)

社會組織作為現(xiàn)代社會的支撐，是社會力量的主要載體。在呼喚公民參與社會治理的當下，社會組織必然有其作用空間。自改革開放以來，我國社會組織與政府處于特殊的依賴關系中，慈善組織也不例外。而社會組織被認同、功能得到有效發(fā)揮并恪守良好的職業(yè)道德，是任何性質的社會組織得以良好發(fā)展的基礎。

社會組織；慈善組織；社會治理

數(shù)量眾多、功能各異的社會組織，是現(xiàn)代社會的最重要的標志之一。發(fā)達的社會組織(如同業(yè)工會、各種學社)甚至是社會進化的重要標尺。在中國古代，社會組織呈現(xiàn)兩個特點：第一，從總體上看，社會組織越來越多，遍歷社會生活的各個方面，是中國歷史的大趨勢。宋代和明代就是最重要的例證。這兩個朝代，特別是江南，活躍著各種各樣的社會組織，從手工業(yè)、商業(yè)到各種藝術(詩社、書畫社、書院等等)乃至娛樂、休閑。這種情況在晚清和民國到達了另一個高度。第二，就具體朝代而言，在朝代的早期，經(jīng)濟不發(fā)達，人口不多且主要局限在農業(yè)，社會組織處于不發(fā)達狀態(tài)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，手工業(yè)、商業(yè)特別是文化的繁榮，在朝代的中后期，我們可以看到各種自發(fā)產(chǎn)生的社會組織越來越活躍。因此，雖然對社會組織與國家的關系的分析基本上來自西方學術界，但是，發(fā)達的社會組織以及社會組織與國家處于獨特的關系中，中國有中國的敘事。眾多的、縱橫交錯的社會組織的存在，是一切復雜的社會共同具有的。對社會組織的管理，社會組織與政府(一個特殊的，也是最最古老的社會組織之一)發(fā)展出何種關系，卻是差異性很大的。這種差異性甚至標識著重要的文化類別。

一、當代中國社會組織與政府關系模式的變化

20世紀80年代以來，無論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會組織都致力于提供公共服務、解決社會問題，是社區(qū)服務、地方自治的積極參與者，在現(xiàn)代社會占有重要地位。無論是在西方國家還是在轉型中的中國，社會治理主體基本上是一種由“政府單一主體”到“多元主體參與”的逐步嬗變的過程?？疾焐鐣M織在現(xiàn)代社會治理中的角色扮演和地位，一個重要的觀察點在于社會組織與政府的關系。在現(xiàn)代西方社會，社會組織不僅被視為“市場失靈”和“政府失靈”的有效補充，更是公民社會的重要力量，它承擔著防止、削弱或補救政府與市場對公眾利益侵犯的天然使命。 國家與社會二分對立的關系模式反應在社會組織與政府的關系上也保持了一致性，這在社會組織與政府關系的研究中多有體現(xiàn)。在我國由于計劃經(jīng)濟體制逐漸被市場經(jīng)濟體制所取代，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的物質財富的積累，以及公民意識和公共精神的逐步覺醒，使以社會力量做依靠的社會組織得到了極大地激發(fā)和釋放，政府也從全能控制的模式逐步邁向社會管理進而邁向社會治理的過程，在這一過程中社會組織開始逐步出現(xiàn)，并與政府呈現(xiàn)出一種復雜的關系。西方國家公民社會的基礎比較厚實，公民社會參與社會治理的能力較強，在很大程度上對政府是一種既合作又競爭監(jiān)督的關系。而在中國當下的治理體系中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村家庭宗族自主治理模式的徹底瓦解，以及基層共產(chǎn)黨組織在社會治理中不可回避的地位和角色的扮演，使得中國社會治理中社會組織的作用發(fā)揮不盡充分。很大程度上我國社會組織在社會治理中扮演著一種從屬角色，從屬于正式的官方組織，社會組織與政府組織呈現(xiàn)的是一種從屬的合作關系，這既有社會組織獲取合法身份的因素，也有現(xiàn)實社會治理權力分配的因素。

在當代中國，社會組織的特殊性是由它所處的特殊環(huán)境造成的。在古代，除了帶有秘密結社、千年福音從而動搖社會的儒教信仰與日常秩序的組織受到嚴厲打擊(如五斗米教、白蓮教)以外，社會組織處于自發(fā)的生長狀態(tài)。例如，在明朝，除了勃興的書院、詩社以外，就連政治傾向明顯的、有一段時間左右輿論、搖控政局的東林黨，也沒有被取締。萬歷初年張居正取締書院的努力幾乎立即造成強烈的反彈。在古代，朝廷甚至沒有想到要讓這些組織進行登記。20世紀前半葉，社會組織延續(xù)著幾千年的傳統(tǒng)，處于自發(fā)的發(fā)展狀態(tài)。借助出版業(yè)的繁榮，與文化與政治有關的社會組織，處于更活躍、聯(lián)系與活動范圍更擴大的狀態(tài)。民國政府對社會組織的管理，就大多數(shù)情況而言，僅僅是登記而已。建國以后，社會組織的存在以及與國家的關系發(fā)生了巨大的變化。社會組織處于嚴重的萎縮狀態(tài)，似乎既與每一個歷史時代早期社會不發(fā)達有關，也與我黨的社會治理觀念有關。在文革中，甚至民主黨派、婦聯(lián)、工商聯(lián)都被關閉了。這是特殊的、異常的情況?！皬闹袊沃贫犬a(chǎn)生的角度來說，革命邏輯支配下的中國發(fā)展形態(tài)使獨立社會的產(chǎn)生既無可能也無必要，由政黨主導的革命成果直接形成了政黨主導下的社會，建構起黨、國家、社會一體化的政治模式，使得獨立社會存在既不可能也無必要?！?王云駿：《中國社會組織發(fā)展的限定性條件分析》，《江海學刊》2009年第3期。改革開放后，中國社會組織的成長也無法脫離中國政治制度的根本邏輯?？v然民間社會組織的蓬勃發(fā)展給社會治理和傳統(tǒng)政治體制帶來了一絲清爽，但仍帶有傳統(tǒng)民間組織面貌特征的社會組織在修復性的政治體制中依然無法擺脫被懷疑被控制的地位。

建國初期到改革開放之間，我國實行計劃經(jīng)濟體制，整個社會處于政府獨自管控和統(tǒng)治的單一模式之下。高度集中的計劃經(jīng)濟體制和一元集中的權力政治體制使得民間社會組織的生存土壤幾乎不存在，官方背景的社會組織如工青婦組織，基本上也是作為政府政治功能的延伸存在。況且“官僚制具有在其發(fā)展的路徑依賴中形成‘控制導向’的思維慣性與行為模式”*張雅勤：《論公共性重建視野下的行政組織變革》，《學?！?015年第2期。。在國家與社會處于同構的社會生態(tài)中，社會組織高度依附于政府及政黨組織。新中國成立初期，當時的內務部即頒布《社會團體登記暫行辦法》及《社會團體登記暫行辦法實施細則》，這兩個規(guī)章制度成為改革開放前國家管理社會組織的依據(jù)。在這種情況下，全國的社會組織被清理整頓，一部分成為政治性組織，成為國家政治體制內的重要組成部分，如工青婦；另一部分被冠名為社會團體，成為貫徹執(zhí)政黨和政府政策的重要工具，如中華體育總會等。在這種高度依附的關系中，社會組織也逐步建立起與政府組織相一致的內部層級管理體制和規(guī)章制度，社會組織的行政化徹底完成和實現(xiàn)，其職責由執(zhí)政黨和政府賦予。在這一時期，社會組織自主的社會活動空間不復存在，嚴格意義上的社會組織是不存在的。在執(zhí)政黨社會整合的大趨勢下，社會組織的角色扮演和作用發(fā)揮主要體現(xiàn)在兩個方面，一是充當執(zhí)政黨和政府的政治工具的作用，社會組織的活動空間和范圍基本上由執(zhí)政黨和政府所賦予，在社會全面管控的情況下，社會組織主要是執(zhí)政黨和政府政治動員功能的延伸和輔助，活動職責也是由黨組織和政府組織所分配和賦予；二是社會組織所發(fā)揮作用的大小和程度主要取決于其政治性，在國家掌控一切政治經(jīng)濟資源的情況下，社會組織作用程度的發(fā)揮主要取決于其政治屬性在黨組織和政府中的地位和作用功能的發(fā)揮程度。

改革開放以來，隨著全能型政府逐步轉向有效和有限型的政府，社會組織與政府逐步走向合作互動的關系模式。一方面，經(jīng)濟體制的改革極大地激發(fā)了社會活力，社會需求日益多元化，單一政府供給公共服務的傳統(tǒng)體制已不能有效滿足社會公眾多元利益取向，社會組織在社會主義市場經(jīng)濟體制下獲得了越來越大的發(fā)展空間；一方面，公民意識和公共精神的覺醒，使得社會公眾參與公共事務治理的意識和積極性提升，社會公眾所依賴的社會組織得到了較快發(fā)展。

中國社會組織的極大發(fā)展的前提是“單位制”改革?！皢挝恢啤笔怯媱澖?jīng)濟時代，我國政府全方位控制社會公眾的重要組織載體或模式。計劃經(jīng)濟時代的“單位”承載著諸多含義，既可以是工作的場所，”也可以是生活的重要組織網(wǎng)絡，“單位”幾乎承包者一個單位人生老病死所有需求?！坝捎趩挝挥绕涫菄衅笫聵I(yè)單位，往往包攬了單位職工的就業(yè)、教育、勞保、福利”*郭戈英、鄭鈺凡：《當前中國慈善事業(yè)的運行基礎——觀念和政策組織》，《安徽行政學院學報》2012年第4期。，而個人也因此緊緊貼附于單位。20世紀80年代以來，無論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會組織都致力于提供公共服務，解決社會問題，是社區(qū)服務、地方自治的積極參與者，在現(xiàn)代社會占有重要地位。在我國，由于計劃經(jīng)濟體制逐漸被市場經(jīng)濟體制所取代，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的物質財富的積累，使社會力量得到了極大地激發(fā)和釋放，政府也逐漸從全能控制的模式逐步邁向社會管理進而邁向社會治理的過程，在這一過程中社會組織開始逐步出現(xiàn)，并與政府呈現(xiàn)一種不對稱的依賴關系。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長和公共治理的轉型，社會組織發(fā)揮了更重要的作用。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)734.8萬人，全國共有社會團體32.9萬個，各類基金會4784個*《民政部發(fā)布2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國民政部，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml，2016年7月11日。。有學者認為，在1949年至1978年，政府對社會組織完全控制，而社會組織對政府高度依附；在1978年至2006年，處于政府推動分離，偏重控制階段；而2006年至今屬于培育服務，互動合作的階段*車峰：《我國政府與NGO關系變遷的理論考察：三個階段的劃分》，《學習論壇》2014年第4期。。

二、我國社會組織與政府的從屬-合作關系

簡單來說，與西方國家不同，中國社會組織與政府之間的關系幾乎沒有競爭，是一種從屬性的合作關系，政府甚至設置許多事業(yè)單位或準政府機構來取代應該由社會組織承擔的社會責任。具體而言，中國的社會組織與政府關系，呈現(xiàn)如下特征：

其一是缺少競爭關系。在中國語境中，社會組織沒有像在西方社會中那么重要的政治地位，也很難想象在中國發(fā)現(xiàn)社會對抗政府的經(jīng)驗根據(jù)。西方學者提出的半公民社會(Semi-Civil Society)和國家領導的公民社會(State-led Civil Society)的概念，其實也難以解釋中國的經(jīng)驗；因為前者強調自治組織居于極權社會和理想形態(tài)的公民社會之間的中間位置，后者強調社會組織不反對政府，而是充當公民意識發(fā)展的訓練場地以及國家與社會之間的中介*唐文玉：《如何審視中國社會組織與政府關系》，《公共行政評論》2012年第4期。。

其二是一種不成熟的合作關系。根據(jù)來源不同，中國的社會組織可以簡單分為兩類：一類是自上而下的社會組織，它們與政府改革相關聯(lián)，在相當程度上是政府改革和政府職能社會化的產(chǎn)物，其社會資源主要來自和政府的相關機構等受權力控制的壟斷領域；另一類是自下而上的社會組織，他們與市場經(jīng)濟的發(fā)展以及預期相關聯(lián)的經(jīng)濟、社會民主化進程有關，主要社會資源來自市場、社會、海外等開放的競爭世界。另一種被大多數(shù)人接受的分類是將社會組織分為官辦社會組織和草根社會組織*周軍、唐興霖、趙俊梅：《我國社會組織與政府間的關系——以草根環(huán)境NGO為例》，《理論探討》2008年第6期。。官辦社會組織相當于政府的延伸，而草根社會組織缺少資源，很難以單獨組織的形式同政府合作。雖然說政府也有同社會組織的合作項目，但是由于兩者地位差距懸殊，社會組織與政府的關系只能歸為不成熟的合作。

其三是一種不對稱的資源依賴關系。社會組織對政府的依賴不僅是物質資源上的，更關涉政策、法規(guī)等制度資源。由于官辦社會組織是根據(jù)政府需要建立的，政府給予其資源支持是必然的。對于草根社會組織來說，政府的支持就變得彌足珍貴，只有具備政府支持的社會組織才能有效行動。社會組織本應在與政府合作中向政府提供公信力、專業(yè)知識等方面的支持，但是中國的社會組織幾乎沒有積累這些資源，這種關系使社會組織的優(yōu)勢和政府的優(yōu)勢都無法發(fā)揮。對于政府來說，給社會組織提供經(jīng)費既無法提升其工作效率和服務質量，又增加了政府的財政負擔；對于社會組織來說，政府是其“主管單位”，靈活性大打折扣，而當政府與公眾起沖突時，它也沒辦法站在一個公正的中立立場進行辯論，這又使得中國社會組織無法累積公信力。

隨著經(jīng)濟體制、政治體制改革的不斷深入，政府開始對社會建設和社會管理給予更大的關注，但是社會組織對于政府的依賴程度并沒有明顯減輕。僅從收入來源上看，私人慈善捐助基本構成社會組織的主要收入來源，來自個人、公司和基金會的私人慈善事業(yè)平均占非營利收入的11%，而會費和其他商業(yè)收入就占非營利收入的近一半(49%)，公共部門的支付占40%。造成這種后天發(fā)展畸形的原因主要有三個方面：

其一是政府的矛盾心態(tài)。一方面，政府由于自身能力與資源的有限，無法應付多樣的社會需求，因此尋找合適的社會組織實現(xiàn)職能的外包便成為一種選擇，而且這種選擇在國外早有先例，成效顯著；另一方面，政府擔心對社會組織失去控制，聽任社會組織發(fā)展壯大，有可能使其成長到可以領導社會對抗政府的地步。在這種矛盾的心態(tài)之下，政府一直沒有放寬對于社會組織的控制。中國社會組織在數(shù)量上有所提高，但是質量上提升不明顯，沒有像“綠色和平”這樣在國際上有影響力的社會組織誕生。甚至有些社會組織還成為政府機構精簡人員和離退休人員的接受場所*高猛、趙平安：《政府與NGO合作關系的邏輯與生成——建構主義的視角》，《學術探索》2009年第2期。。

其二是社會組織自身定位的誤區(qū)。當前社會公眾對于社會組織的困惑很大程度上反映出我們正處于“看”到的社會組織與“想”到的社會組織的糾結中，也就是社會組織的“實然”與“應然”的矛盾。社會組織本應作為公民社會的主體來服務于社會公眾，代表社會公眾對權利進行維護，其價值旨歸在于實現(xiàn)公眾對權力的限制。但是在現(xiàn)實生活中，很多時候看到的是社會組織展現(xiàn)在社會公眾面前的虛假和偽善。

其三是社會組織現(xiàn)實中沒有對社會公眾進行真善美的引導。由于沒有能很好地區(qū)分現(xiàn)代公益和傳統(tǒng)慈善，沒能認識到現(xiàn)代公益是常態(tài)化的，而不是在大災大難出現(xiàn)后才出現(xiàn)的“滅火器”，中國的社會組織缺少必要的公益精神，也沒有在公眾中培育出公益精神。結果，國人普遍認為公益是富人的事，以至于很多網(wǎng)民在“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故后逼馬云捐款，期望公益事業(yè)成為富人的道德制約。此外，國人認為慈善只與“物”有關，而與“慈善精神”關系不大，認為只要捐款就足夠了，而沒有認識到在現(xiàn)代社會慈善主要是愛心。

三、慈善組織作為特定類型社會組織在社會治理中的角色

當代中國社會組織的發(fā)展、與政府的關系以及轉型等等，可以以慈善組織為例得到說明。與近代的利益集團、政治訴求明顯的組織不同，慈善組織在所有的社會中都是被鼓勵發(fā)展的。作為特定類型的社會組織，慈善組織在新中國的發(fā)展歷程及在社會治理中的角色扮演與社會組織整體的發(fā)展狀況基本上相吻合。

新中國成立之初至改革開放之前，在傳統(tǒng)政府全能型控制的社會環(huán)境中，慈善組織發(fā)揮作用的空間和程度較少。在新中國成立之初，原有的慈善組織受到了改造。《新中國的救濟福利事業(yè)》(1950年)闡述了中央政府對于民間慈善事業(yè)的態(tài)度，明確了將原有的民間慈善機構進行接管、改組，并入政府機構的政策方針，此時的慈善組織有的被改造為官方或半官方的社會組織(如中國紅十字會改造為“中央政府領導下的人民衛(wèi)生救護團體”)，有的則被取締或關停。社會主義的改造完成后，國家對舊社會的慈善組織進行了徹底的接管。在高度集中的政治經(jīng)濟體制下，社會救助事業(yè)和救濟職能完全由政府所承擔和接管，慈善組織失去了發(fā)揮作用的功能。

改革開放以來，隨著政府職能的轉變，經(jīng)濟體制的轉型，公民公共意識和公共精神的覺醒，以及貧富差距的拉大等體制因素和現(xiàn)實問題的凸顯，單靠政府解決社會治理問題已顯得力不從心。慈善組織在逐步推行政治體制改革和政府各項職能整合和轉移的政治格局中，逐步擁有了參與社會救助事業(yè)的活動空間和話語表達權，慈善組織的發(fā)展擁有了較為寬松的政治環(huán)境。慈善組織在濟危救困、抗震救災等方面成為對政府救助的積極有效的補充，在2008年汶川大地震等事件中表現(xiàn)得尤為突出。民間慈善組織在社會救助方面表現(xiàn)出巨大的號召力和行動力。而隨著公民意識和公共精神的逐步覺醒，社會力量得以逐漸壯大，公共救助成為慈善組織發(fā)展的重要依賴和動力。

強調慈善組織在社會治理中的角色扮演，就是要進一步明確慈善組織在社會治理中發(fā)揮重要的作用和功能，將慈善組織培育為社會治理的重要主體。一是慈善組織尤其是民間慈善組織能增加社會救助的多樣性，尤其在彌補官辦慈善組織在社會救助和社會福利的缺失方面，能根據(jù)自身靈活的工作機制和工作方式，為特殊群體提供個性化的社會救助措施和福利項目；二是慈善組織能進一步加強社會公眾與政府的溝通，慈善組織的作業(yè)救助方式，使得其能與基層社會大眾進行更為直接的溝通和交流，能夠比政府官方機構更為迅速和有效地了解其實際需求，慈善組織通過公共政策的參與能及時將基層群眾呼聲傳遞進政策議程，有利于進一步提升政府公共政策制定和執(zhí)行的科學性和公平性；三是慈善組織作為第三次社會資源分配的重要途徑，在縮小貧富差距進行收入分配的再調節(jié)方面能扮演重要的作用，慈善組織通過將募集的資金直接用來救助社會弱勢群體，實際上是社會財富的第三次再分配；四是慈善組織的發(fā)展和壯大，能進一步培育全社會的慈善救助文化，傳遞團結互助的慈善精神和文化，有利于正確價值取向的傳播和引導。

慈善組織是社會力量的主體，在社會治理中應扮演重要的角色和主體地位。自1994年《人民日報》發(fā)表《為慈善正名》的社論后，慈善事業(yè)開始受到廣泛關注和尊重。之后《社團登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《中華人民共和國紅十字會法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等一系列的規(guī)章制度和法規(guī)的出臺使得慈善組織的運轉逐漸走上規(guī)范化和制度化的道路。但從現(xiàn)階段我國慈善組織的發(fā)展狀況來看，慈善力量仍主要依靠官辦色彩濃厚的慈善組織，民辦慈善組織力量仍然薄弱，再加上公信力不高的現(xiàn)實，難以滿足社會治理的要求。

四、社會治理話語體系下社會組織發(fā)展路徑的優(yōu)化

建構中國特色社會治理體系，成為黨的十八大制定的重要改革目標。進一步發(fā)揮社會組織的作用，使之成為國家治理體系的重要組成部分。在社會治理的話語體系中，有效的社會治理必然需要社會組織積極參與對公共事務的提供和公共物品的供給。憑借其專業(yè)性和獨立性，社會組織可以在政府和市場不能有效處理的諸多領域發(fā)揮自己的優(yōu)勢，可以提供良好的社會服務，重新激活公共事業(yè)管理中的“治理盲區(qū)”和“治理真空地帶”。在社會越來越復雜、人的需求越來越多樣化的背景下，可以說社會組織的發(fā)展撐起了建構社會的主體職能。

20世紀80年代以來，無論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會組織都致力于提供公共服務、解決社會問題，是社區(qū)服務、地方自治的積極參與者，在現(xiàn)代社會占有重要地位。無論是在西方國家還是在轉型中的中國，社會治理主體基本上是一種由“政府單一主體”到“多元主體參與”的逐步嬗變的過程。在我國，隨著計劃經(jīng)濟體制逐漸被市場經(jīng)濟體制所取代，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的物質財富的積累，以及公民意識和公共精神的逐步覺醒，社會組織的力量得到了極大地激發(fā)和釋放，政府也逐漸從全能控制的模式邁向社會管理進而邁向社會治理。

首先，在社會治理的話語闡釋下，社會組織在社會治理中的主體地位需要進一步增強。社會治理主體由一元化向多元化的轉變，是治理理念得以實踐的重要基礎和內在要求。多元社會治理主體的參與意味著傳統(tǒng)行政官僚科層制體制的逐步解構，政府、市場和社會正逐漸成為社會治理的互動結構模式。長久以來，社會管理中的“政府負責”一直被錯誤地等同于“政府統(tǒng)攬”“凡事政府說了算”，這一方面導致社會管理依賴政府，社會組織和公民參與被忽視或消極被動參與；另一方面，政府無力有效進行社會治理，“包袱過重”難以保證政府的行政效率，大量復雜的社會事務呼吁社會自組織的參與。我國的社會組織盡管具有先天發(fā)育不足的缺點和缺陷，但與政府組織相比，社會組織以其公眾性的優(yōu)勢成為其立足的基礎，并且大多社會組織在政府失靈或市場失靈的領域承擔必要的工作和任務，這也是其謀求合法性的基礎和必備條件，同時社會組織較少受到官僚制度的束縛和約束，其活動范圍和方式也較有靈活性。不過從權力的分配和配置的角度來看，政府代表著國家權力，社會組織代表的是市民的權力，是一種社會權力，而這種社會權力則是公民或社會團體實現(xiàn)自我治理和社會治理的一種力量。正視和有效調動社會組織或社會團體的力量和作用，是實現(xiàn)社會良好治理的必要條件。當前社會組織獲得一定發(fā)展空間，逐漸成為同政府能攜手共治于社會的重要一方和主體。“在后工業(yè)化進程中自覺規(guī)劃社會治理，突破舊的制度框架和思維方式，建構起全新的政府模式，引導多元社會治理主體之間的通力合作”*周軍：《后工業(yè)化進程中的社會治理規(guī)劃》，《學?！?014年第5期。。

其次是要通過政府媒介的積極宣傳和引導，提高社會各界對社會組織的認識，使社會公眾逐步擺脫“有事找政府”的認識禁錮。目前社會各界尤其是普通大眾對各類熱心公共事務的社會組織或社會團體的認識不夠到位，尤其對各類社會組織的地位和作用的認識仍處于一種懵懂的狀態(tài)，更甚者社會公眾對社會組織或社會團體的宗旨和活動內容不關心、不了解、不支持，更談不上積極有效地參與。究其原因在于社會公眾缺乏對公共領域社會事務的關心和積極參與的治理，更有甚者對社會組織和社會團體發(fā)起和組織的活動進行抵制、阻擾和反對。在公民社會日益壯大的現(xiàn)實中，無論是官辦社會組織還是民辦社會組織都是社會積蓄力量的組織化，其長遠發(fā)展的重要基礎在于在公民社會領域獲得必要的資源支持和生存環(huán)境的優(yōu)化。政府作為重要的制度供給者，需要在制度供給、環(huán)境優(yōu)化等方面充分發(fā)揮政府所掌管的社會媒體的作用，積極有效地宣傳社會組織的功能和作用機理，逐步引導社會公眾對社會組織或社會團體的觀察和了解認識，使得社會組織在獲取合法性存在的基礎上能更好地發(fā)揮其作用和機理。

第三是要積極發(fā)揮中國社會組織的功能，提升我國社會組織及其從業(yè)人員的專業(yè)性和專注性。當前我國社會組織無論是官方社會組織還是民間社會組織普遍存在著組織功能不能得以有效積極發(fā)揮的問題。盡管不同的社會組織其活動的范圍和領域不同，但有兩點是可以肯定的：一是其對社會公共事務的積極熱情的參與度；二是社會組織致力于社會公共事務的解決，公共性和奉獻性是其必備的素質。在社會分工高度專業(yè)性分化的現(xiàn)實中，提升社會組織致力于公共事務治理的專業(yè)性是必須和必要的。在具體現(xiàn)實環(huán)境的運行中，根植于中國大地上的社會組織需要充分了解中國的現(xiàn)實國情和具體實際，在熟悉法律和法規(guī)的基礎上，不斷提升自身的專業(yè)性和從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能。

第四是社會組織應最大程度地謀取資金支持，為提升專業(yè)性做好物質基礎的保障。在我國當前，資金和專業(yè)人員嚴重缺乏，是社會組織生存的一個困境。技術化治理要求治理主體的專業(yè)化，專門技術之職業(yè)需要一群專業(yè)人才從事，這樣才能更好提供專門性的社會服務。社會組織活動經(jīng)費的短缺是使其舉步維艱的最重要的現(xiàn)實困境，而這又很容易陷入“資金短缺—專業(yè)性不高—活動不力—社會認可度低—資金不支援—資金短缺”的惡性循環(huán)中，不僅社會組織的工作人員的工作生活權利得不到妥善的保障，專業(yè)技能的培訓和培育也不能實現(xiàn)。同時我國的很多社會組織具有官方背景，習慣了政府財政資金的支撐，過度的政府傾向，使得社會組織不僅在經(jīng)費來源等方面需要依靠政府財政資金的撥款和補貼資金，間接導致社會組織的內部治理架構和人事安排都具有明顯的政府科層制的傾向，成為政府在社會領域治理和管制的影子。社會組織在經(jīng)濟上不能獨立，在工作上不能充分發(fā)揮“第三方”的職能，具有強烈的“二政府”色彩。因此最大程度地謀取社會組織的財政資金的獨立，是其自有和專業(yè)性發(fā)揮的最重要基礎。

第五是要提升社會組織在利益博弈中的職業(yè)道德。在現(xiàn)實的利益博弈過程中，社會組織很多時候也會有“經(jīng)濟人”的思想沖動，致使職業(yè)道德缺失。利益主體的多元性，使得社會組織的發(fā)展具有了多元化的基礎。作為公民社會自我管理和自我治理的組織形式的社會組織，在利益取向多元化和個人發(fā)展自由性的前提下，其所代表的利益群體的價值呼聲和主張必然是多樣性和差異化的。利益博弈規(guī)則設定的不合理、不合法往往會產(chǎn)生不同社會組織的職業(yè)道德的缺失。尤其是那些處在生存邊緣的社會組織，為了能持續(xù)有效地生存發(fā)展下去，在公共事務的治理進程中極有可能為了獲取更多的資源支撐，而采取虛假宣傳、瞞報信息等手段來獲取更多的組織資源。在社會信用體系逐步建立健全的進程中，有必要對社會組織的公信力進行評估，通過不同評估指標來構建社會組織的公信力評價體系，促使社會組織在開展活動中能時刻保持職業(yè)精神的道德鞭策和激勵。

(責任編輯：陸影)

2016-10-10

畢素華，女，江蘇省社會科學院研究員，主要研究方向為社會組織。

本文系國家社會科學基金項目“社會主體參與公益慈善組織透明化監(jiān)管體制研究”(項目編號：14BSH096)的階段性成果。

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1003-4145[2017]01-0175-06