文｜中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 齊小乎

PPP提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益

文｜中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 齊小乎

［√］我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段，繼續(xù)通過大規(guī)模依靠政府投資來反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)當(dāng)吸引更多的資金投入農(nóng)業(yè)建設(shè)。應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式無(wú)疑是國(guó)家支持現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段之一。

國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），就推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP進(jìn)行了部署。這一我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個(gè)PPP指導(dǎo)文件的出臺(tái)，旨在提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

PPP是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段

中央一號(hào)文件連續(xù)14年聚焦“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性不言而喻。隨著國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，多渠道助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,聚合各方力量發(fā)力“三農(nóng)”已成共識(shí)。

“PPP在農(nóng)業(yè)的廣闊天地里大有作為，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣和應(yīng)用PPP模式好處多多。”黑龍江省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)譚志強(qiáng)認(rèn)為，首先，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目通過引進(jìn)社會(huì)資本，可實(shí)現(xiàn)引資、引智、引技有機(jī)結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)良種化、機(jī)械化、科技化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。其次，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目將有效提高優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)供給效率和管理水平，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證與國(guó)際接軌，加快農(nóng)產(chǎn)品走出去步伐。最后，有利于促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展。政府通過對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目補(bǔ)助、補(bǔ)貼、貼息以及適當(dāng)股權(quán)投入等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨、證券等金融資源下沉農(nóng)村，創(chuàng)新金融服務(wù)和支持方式，促進(jìn)農(nóng)村金融融合發(fā)展。

財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有特殊性，它不僅僅是一個(gè)普通行業(yè)，因?yàn)榧Z食安全關(guān)乎國(guó)家安全，是人民生存和發(fā)展的根本。農(nóng)產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共物品特性，因此合理用好PPP模式，充分發(fā)揮政府與社會(huì)資本的合作效應(yīng)，將會(huì)起到利國(guó)利民的作用。”

“農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性等特點(diǎn)，適宜采取PPP模式?！敝袊?guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所研究員尹昌斌也對(duì)記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)PPP正逢時(shí)

總投資約2.2億元、正在實(shí)施的江西省智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，是江西省通過PPP模式實(shí)施的一個(gè)農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)之初曾權(quán)衡，如果單獨(dú)由地方財(cái)政短期內(nèi)投入如此巨大資金，不僅困難而且建設(shè)的推進(jìn)力度將會(huì)緩慢而艱難。最終該省采用了PPP模式，大大提升了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

作為全國(guó)較早實(shí)施的農(nóng)業(yè)類PPP示范項(xiàng)目，江西省智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)該省甚至對(duì)更多地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都具有示范引領(lǐng)作用，有利于提高江西省農(nóng)業(yè)信息化的供給效率和服務(wù)質(zhì)量，也使有限的財(cái)政投入發(fā)揮了較好的杠桿效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效率。

那么，關(guān)于農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展方向以及投資前景該怎樣理解和認(rèn)識(shí)？直接參與江西智慧農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)PPP研究中心的副主任童再軍認(rèn)為：“我國(guó)當(dāng)前正處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，積極運(yùn)用PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是現(xiàn)階段反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展的重要手段之一?！?/p>

農(nóng)業(yè)PPP投資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關(guān)系變化的必然結(jié)果。在國(guó)家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來新的機(jī)遇。對(duì)此，童再軍表示，從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身特點(diǎn)看，投資回收期長(zhǎng)、投資額大等具備PPP項(xiàng)目的特征；從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資；從轉(zhuǎn)變政府投資方式來看，迫切需要PPP來創(chuàng)新發(fā)展。

童再軍預(yù)計(jì)，未來PPP發(fā)展方向主要有幾個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目需要?jiǎng)佑谜α縼碚鞯?，需要?cái)政資金的前期投入，一旦建成以后，需要有專門的單位來持續(xù)經(jīng)營(yíng)，在一個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)或試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，完全可以采取PPP模式。二是大型農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)。通過政府征地和財(cái)政資金前期投入一部分建成后，可由政府特許專門的單位來持續(xù)經(jīng)營(yíng)，完全可以采取PPP模式。三是農(nóng)村沼氣工程。其前期投入和宣傳動(dòng)員工作需要政府相關(guān)部門推進(jìn)，而沼氣池的維護(hù)、相關(guān)設(shè)備的維修保養(yǎng)等都需要有專門特許經(jīng)營(yíng)單位來完成，可以采用PPP模式。此外，漁港漁船碼頭、基層動(dòng)物防疫體系、養(yǎng)殖小區(qū)、良種繁育工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等都可以實(shí)施PPP模式。

《指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確規(guī)定，要強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用，對(duì)同類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在同等條件下中央投資按照有關(guān)管理辦法和程序要求，積極支持引入社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目。

農(nóng)業(yè)PPP仍需進(jìn)一步完善和推進(jìn)

毋庸置疑，目前農(nóng)業(yè)PPP尚屬新生事物，需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。

從當(dāng)前情況看，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP正處在探索階段，投資的規(guī)模和范圍都十分有限。王澤彩認(rèn)為，財(cái)政方面應(yīng)轉(zhuǎn)變政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP項(xiàng)目，強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用?！耙环矫?，通過財(cái)政資金支持，可以促進(jìn)具有可行性的PPP項(xiàng)目落地；另一方面，加大對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具有可觀的回報(bào)，又將增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的吸引力?！?/p>

近年來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多項(xiàng)“利好”引得社會(huì)資本不僅關(guān)注而且加速“進(jìn)軍”農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投資規(guī)模逐年增長(zhǎng)。有專家表示，應(yīng)針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域制定相關(guān)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，還應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)PPP投資的政策需求、鼓勵(lì)投資的領(lǐng)域、工作安排等作出具體說明，讓社會(huì)資本了解投資農(nóng)業(yè)的具體流程。同時(shí)，明確社會(huì)資本的利益保障機(jī)制、投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)途徑，以資本收益為吸引力，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的熱情。此外，需要對(duì)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方進(jìn)行嚴(yán)格的審查，設(shè)立高門檻，將真正有實(shí)力的社會(huì)資本方吸收進(jìn)來，才能做好農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP也要遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。專家建議，可以先選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好且有過探索實(shí)踐的地區(qū)，作為社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)（示范區(qū)），探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再推廣，有序推進(jìn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員龍文軍建議，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資回收慢，引進(jìn)中長(zhǎng)期資本需要有充分保障以滿足PPP項(xiàng)目的資金回收和償付需求。為更好地調(diào)動(dòng)銀行貸款的積極性，建議加快設(shè)立PPP農(nóng)業(yè)項(xiàng)目擔(dān)?；?，對(duì)因地方政府失信行為而給銀行造成不良貸款帶來的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

王澤彩建議，積極考慮利用國(guó)際組織資金開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，并請(qǐng)國(guó)際組織提供必要的技術(shù)指導(dǎo)，開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)和評(píng)估論證專題培訓(xùn)，幫助編制項(xiàng)目實(shí)施方案的示范性文本，為我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式積累經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人分析，成功的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備三個(gè)特征：一是準(zhǔn)公益性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一些項(xiàng)目的成本和效益有外部性，其社會(huì)效益高于直接經(jīng)濟(jì)效益。需要政府部門與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)實(shí)行全程合作。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會(huì)有暴利，收益需要通過10年、20年甚至更長(zhǎng)時(shí)間獲得。三是資金投入量大，需要政府投入一部分，社會(huì)資本融資一部分，共同注資開展經(jīng)營(yíng)。