王勝浩++邵立洲

摘要：近年來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等發(fā)展規(guī)劃和政策，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為我國(guó)搶占未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制高點(diǎn)和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的第一動(dòng)力。提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力的關(guān)鍵是基礎(chǔ)研究，部分省市設(shè)立了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持青年科技人員自主選題，自由探索，開(kāi)展科學(xué)基礎(chǔ)研究。文章根據(jù)調(diào)研情況，分析了財(cái)政支持科技基礎(chǔ)研究專(zhuān)項(xiàng)資金管理中存在的一些矛盾和問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：科技基礎(chǔ)研究 專(zhuān)項(xiàng)資金管理

一、引言

近年來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等發(fā)展規(guī)劃和政策，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為我國(guó)搶占未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制高點(diǎn)和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的第一動(dòng)力。提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力的關(guān)鍵是基礎(chǔ)研究。習(xí)近平總書(shū)記在“兩院院士”大會(huì)上指出，要高度重視原始性專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)理論突破，強(qiáng)化自主創(chuàng)新成果的源頭供給；要著力加快完善基礎(chǔ)研究體制機(jī)制，把基礎(chǔ)前沿作為重大基礎(chǔ)工程來(lái)抓，加快在國(guó)家科學(xué)前沿領(lǐng)域搶占制高點(diǎn)。李克強(qiáng)總理在國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)上指出，基礎(chǔ)研究大多是公共產(chǎn)品、是短板，國(guó)家財(cái)政無(wú)論多么困難，都將持續(xù)加大穩(wěn)定支持力度。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，強(qiáng)化原始創(chuàng)新，重視顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。

各地各部門(mén)高度重視科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，全面提升原始創(chuàng)新能力，顯著增強(qiáng)基礎(chǔ)研究整體水平和競(jìng)爭(zhēng)能力，重點(diǎn)支持青年科技人員開(kāi)展科學(xué)研究，為提升自主創(chuàng)新能力提供技術(shù)和人才儲(chǔ)備。部分省市設(shè)立了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持青年科技人員自主選題，自由探索，開(kāi)展科學(xué)基礎(chǔ)研究。筆者參加了M省財(cái)政支持科技基礎(chǔ)研究專(zhuān)項(xiàng)資金管理與執(zhí)行情況調(diào)研，調(diào)研結(jié)果表明，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持重點(diǎn)比較突出，有效激發(fā)了青年科技人才的創(chuàng)新活力；培養(yǎng)優(yōu)秀青年科研人才，著力推動(dòng)創(chuàng)新，極大豐富了技術(shù)儲(chǔ)備；基礎(chǔ)研究穩(wěn)步推進(jìn)，有力推動(dòng)項(xiàng)目后續(xù)研究，形成了一部分具備國(guó)際影響力的成果，區(qū)域創(chuàng)新能力均衡提升；涌現(xiàn)出一大批科研青年才俊，形成了基礎(chǔ)研究骨干團(tuán)隊(duì)，帶動(dòng)了高素質(zhì)基礎(chǔ)研究隊(duì)伍建設(shè)，在全面提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力和科學(xué)研究水平方面發(fā)揮了積極關(guān)鍵作用。同時(shí)，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支持科技基礎(chǔ)研究專(zhuān)項(xiàng)資金管理也存在一些亟需解決的矛盾和問(wèn)題。

二、存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算安排缺乏精準(zhǔn)性，執(zhí)行完成率低

1.財(cái)政資金過(guò)度供給，資金結(jié)余較大?；A(chǔ)研究專(zhuān)項(xiàng)資金按照項(xiàng)目類(lèi)別分別設(shè)定了固定支持限額，分為項(xiàng)目支持金額100萬(wàn)元/項(xiàng)目、20萬(wàn)元/項(xiàng)目、10萬(wàn)元/項(xiàng)目。預(yù)算分配時(shí)絕大部分課題均取得了支持額度上限，僅少數(shù)項(xiàng)目取得的支持額低于支持上限。從項(xiàng)目實(shí)施完成與實(shí)際支出情況看，95.55%的項(xiàng)目已按合同如期完成科研任務(wù)，然而預(yù)算執(zhí)行僅為74.86%。各類(lèi)項(xiàng)目普遍存在資金結(jié)余，70.01%的項(xiàng)目結(jié)余金額超萬(wàn)元，不分類(lèi)別項(xiàng)目平均單項(xiàng)結(jié)余率33.67%。從現(xiàn)場(chǎng)抽樣核查情況來(lái)看，理論研究類(lèi)課題結(jié)余情況尤為明顯，結(jié)余率達(dá)43.05%。通過(guò)進(jìn)一步的深入調(diào)查了解，該類(lèi)項(xiàng)目研究領(lǐng)域?yàn)槔碚撐锢?，研發(fā)過(guò)程中主要以智力投入為主，較少涉及材料費(fèi)等實(shí)際投入，20萬(wàn)元的支持力度實(shí)際上超出了研發(fā)需求，一方面是形成了較大的資金結(jié)余，另一方面已發(fā)生的支出多為實(shí)驗(yàn)室辦公運(yùn)行相關(guān)的復(fù)印紙、硒鼓等公用支出，與研發(fā)工作之間并不存在直接聯(lián)系。

2.自籌資金配套資金到位不足，形成無(wú)效供給。單位自籌資金作為重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，根據(jù)樣本數(shù)據(jù)，其預(yù)算占預(yù)算總額、到位資金、投入資金的26.06%、22.61%和22.64%。但就核查情況看，只有個(gè)別單位按要求將自籌資金與財(cái)政資金一并核算，其他單位或未按合同要求進(jìn)行配套，或以其他縱向或橫向課題資金代替。同時(shí)也可以看出，結(jié)合“95.55%的項(xiàng)目已按期完成合同研發(fā)任務(wù)，且已形成了較豐富的論文、專(zhuān)利成果”的表述，說(shuō)明配套資金的存在與否與科研項(xiàng)目的正常開(kāi)展、效益效果之間實(shí)際上并無(wú)直接性的必然聯(lián)系。

3.預(yù)算科目約束并未有效發(fā)揮作用，偏離情況較普遍。為規(guī)范科技經(jīng)費(fèi)管理，專(zhuān)項(xiàng)資金按照相關(guān)管理規(guī)定設(shè)計(jì)了設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)等11個(gè)會(huì)計(jì)科目，并通過(guò)項(xiàng)目合同對(duì)科目預(yù)算金額予以確認(rèn)。實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了較普遍的偏離情況，其中“其他支出”科目偏離尤為明顯，一方面說(shuō)明項(xiàng)目承擔(dān)人或項(xiàng)目承擔(dān)單位的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在不規(guī)范事項(xiàng)，另一方面也說(shuō)明現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)管理體制并不適合基礎(chǔ)科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)。

（二）項(xiàng)目運(yùn)行管理機(jī)制存在缺陷，亟待進(jìn)一步改善

1.設(shè)立的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不夠科學(xué)，結(jié)果導(dǎo)向作用不佳。專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算按要求設(shè)立了相關(guān)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)和預(yù)期值。按照政府績(jī)效管理要求，績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出，應(yīng)為資金管理使用提供績(jī)效導(dǎo)向和規(guī)劃性目標(biāo)，但其中部分指標(biāo)，如發(fā)表高質(zhì)量論文2 000篇、申請(qǐng)專(zhuān)利220項(xiàng)等指標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行情況之間差距甚遠(yuǎn)，不符合“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”的績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)原則，無(wú)法充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政預(yù)算精細(xì)化、科學(xué)化管理水平的目標(biāo)。

2.項(xiàng)目申報(bào)限額推薦管理方式不合理，不利于激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力。各類(lèi)項(xiàng)目采用限額申報(bào)推薦制，主管部門(mén)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上賦予各大高等院校、科研院所、企事業(yè)單位一定的申報(bào)推薦限額，各單位在限額范圍內(nèi)組織申報(bào)推薦。這種限額推薦制對(duì)青年科技人才設(shè)置了人為申報(bào)障礙，不符合公開(kāi)公平公正原則，導(dǎo)致項(xiàng)目的設(shè)立與否并不完全與申報(bào)人的學(xué)術(shù)科研水平相掛鉤，助長(zhǎng)了“科研不完全競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象，也影響了青年科技人才的創(chuàng)新積極性。

3.結(jié)題驗(yàn)收程序繁瑣，延長(zhǎng)了項(xiàng)目周期?；A(chǔ)研究項(xiàng)目采用結(jié)題驗(yàn)收制，項(xiàng)目承擔(dān)單位在規(guī)定執(zhí)行期按照合同要求完成項(xiàng)目目標(biāo)和任務(wù)并對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行決算后，向項(xiàng)目主管部門(mén)提出驗(yàn)收申請(qǐng)，經(jīng)審核后向上一級(jí)主管部門(mén)提出項(xiàng)目驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告，驗(yàn)收專(zhuān)家組以批準(zhǔn)的合同文本約定的內(nèi)容和考核目標(biāo)為基本依據(jù)，對(duì)計(jì)劃任務(wù)的完成情況、經(jīng)費(fèi)使用的合理性、項(xiàng)目產(chǎn)生的科技成果水平、應(yīng)用效果和對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的影響、實(shí)施的技術(shù)路線(xiàn)、攻克關(guān)鍵技術(shù)的方案和效果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的形成和管理、科技人才的培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)驗(yàn)收后由省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)審核發(fā)放項(xiàng)目驗(yàn)收證書(shū)。實(shí)際執(zhí)行情況反映，總體驗(yàn)收進(jìn)度較緩慢，項(xiàng)目合同結(jié)束期后10個(gè)月尚未完成驗(yàn)收工作，一方面不利于項(xiàng)目及時(shí)結(jié)題，延長(zhǎng)了項(xiàng)目周期，另一方面也加大了項(xiàng)目管理成本。

（三）科研經(jīng)費(fèi)縱向重復(fù)投入，資源統(tǒng)籌配置管理機(jī)制缺失

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，某年基礎(chǔ)研究項(xiàng)目支持的科研人員，在項(xiàng)目執(zhí)行期間共爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)、省部級(jí)課題2 405項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)總計(jì)13.8億元，人均爭(zhēng)取國(guó)家、省部級(jí)課題1.67項(xiàng)、獲得科研經(jīng)費(fèi)支持4.66萬(wàn)元?，F(xiàn)場(chǎng)核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，大部分課題承擔(dān)人爭(zhēng)取承擔(dān)的多項(xiàng)國(guó)家、省部級(jí)課題在研究領(lǐng)域、內(nèi)容和方法上均存在類(lèi)似之處，相關(guān)研究成果甚至可以通用。如抽樣核查的A項(xiàng)目，論文成果在署名省級(jí)資金的同時(shí)，又署名公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專(zhuān)項(xiàng)、農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新項(xiàng)目等課題；又如B項(xiàng)目，論文成果署名省資金的同時(shí)，又署名國(guó)家a資金、國(guó)家b資金等課題。這種科技資源配置重復(fù)申請(qǐng)、重復(fù)投入現(xiàn)象，一方面造成專(zhuān)項(xiàng)資金管理混亂，出現(xiàn)了上述以其他縱向課題資金代替配套資金的事項(xiàng)，另一方面也不符合財(cái)政資金的集中財(cái)力原則，同時(shí)也加大了科研人員的申報(bào)負(fù)擔(dān)，某種程度上還容易形成科技經(jīng)費(fèi)的使用安全性風(fēng)險(xiǎn)。此外，還存在為研究工作相互獨(dú)立的第三人承擔(dān)的課題署名等。

（四）論文產(chǎn)出質(zhì)量不高，低于全國(guó)平均水平

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，某年度基礎(chǔ)研究項(xiàng)目共發(fā)表論文11 618篇，其中SCI/EI論文8 619篇，占74.19%，較高影響因子論文2 449篇，占21.08%。在項(xiàng)目研究期間，課題承擔(dān)人總計(jì)發(fā)表論文8 335篇，其中441篇被認(rèn)定為“不俗論文”，僅占5.29%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)33.8%的平均水平，研究成果平均質(zhì)量差距甚大，亟待提高。

（五）項(xiàng)目中期跟蹤管理不到位，部分項(xiàng)目失去監(jiān)控

調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在已形成較完善的監(jiān)管制度體系的情況下，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了異常情況：包括項(xiàng)目承擔(dān)單位倒閉，取得的資金無(wú)法退回；項(xiàng)目承擔(dān)人身體健康或工作原因，無(wú)從了解項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況；項(xiàng)目承擔(dān)人身處國(guó)外，無(wú)法取得有效聯(lián)系。同時(shí)部分項(xiàng)目擬終止或已終止。

三、對(duì)策與建議

（一）改進(jìn)完善科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，優(yōu)化資源配置

專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施完成進(jìn)度之間出現(xiàn)了較明顯的偏差現(xiàn)象，一方面95.55%的項(xiàng)目已按合同如期完成研發(fā)任務(wù)，另一方面總體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為74.86%，兩者之間出現(xiàn)了20.69%的差異，而且各類(lèi)別明細(xì)科目也存在較明顯的差異。這說(shuō)明現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)分配制度存在較大的缺陷，不符合科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的規(guī)律和客觀需求。建議一要改革現(xiàn)行的“一刀切”粗放式預(yù)算編制管理模式。針對(duì)科研和科技開(kāi)發(fā)的探索性、不確定性和不可預(yù)見(jiàn)性，以及不同領(lǐng)域、不同學(xué)科、不同方向等特點(diǎn)，研究與之相適應(yīng)的科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度和定額標(biāo)準(zhǔn)，提高科技資金預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。二是進(jìn)一步合理放開(kāi)項(xiàng)目明細(xì)預(yù)算之間的調(diào)整權(quán)限，在預(yù)算總體框架內(nèi)給予課題承擔(dān)人更大的技術(shù)路線(xiàn)決策權(quán)，更大的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和更大的資源調(diào)動(dòng)權(quán)，可考慮借鑒國(guó)際通行做法和國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提高間接費(fèi)用和人員費(fèi)用的比例，明確績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)辦法，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)科研人員的創(chuàng)造積極性。三是取消自籌資金配套要求。

（二）深化科研管理改革創(chuàng)新，建設(shè)充滿(mǎn)活力的基礎(chǔ)研究新體制新機(jī)制

針對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施管理上的缺陷和不足，按照黨中央國(guó)務(wù)院提出的科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略決策，著力加快完善基礎(chǔ)研究新體制新機(jī)制。一是進(jìn)一步完善科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系?？茖W(xué)編制指向明確、具體細(xì)化、合理可行的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，探索建立以科技創(chuàng)新、質(zhì)量、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。二是營(yíng)造有序、高效的科研良性競(jìng)爭(zhēng)寬松環(huán)境。應(yīng)按照優(yōu)勝劣汰、公平公正原則，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)入門(mén)檻，堅(jiān)持按基礎(chǔ)前沿、原始創(chuàng)新、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新作為項(xiàng)目遴選的核心標(biāo)準(zhǔn)，以項(xiàng)目課題研發(fā)績(jī)效目標(biāo)、考核成果為導(dǎo)向進(jìn)行資金分配，營(yíng)造有序、高效的科研良性競(jìng)爭(zhēng)寬松環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)，讓學(xué)術(shù)素養(yǎng)高、研究能力強(qiáng)者居上，激發(fā)各類(lèi)人才的創(chuàng)新活力和潛能。打造一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模宏大的科研創(chuàng)新人才大軍。同時(shí)還應(yīng)積極引入后補(bǔ)助、招投標(biāo)等多樣性方式，改進(jìn)項(xiàng)目資金分配的“計(jì)劃、申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)”的單一性報(bào)審批方式。三是聚焦重點(diǎn)任務(wù)優(yōu)化配置資源。緊緊圍繞“一帶一路”、長(zhǎng)江沿岸城市經(jīng)濟(jì)帶等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大發(fā)展戰(zhàn)略，選取部分顛覆性技術(shù)創(chuàng)新課題、前沿課題設(shè)立重大基礎(chǔ)性研究課題，進(jìn)一步強(qiáng)化和提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。四是探索建立科研院所與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制?；A(chǔ)研究也應(yīng)與企業(yè)科技創(chuàng)新融為一體，要加強(qiáng)科教融合、校企聯(lián)合，探索建立科研院所與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)人財(cái)物各種創(chuàng)新要素的集聚和優(yōu)化配置。五是簡(jiǎn)化項(xiàng)目驗(yàn)收程序，引入結(jié)題鑒定制。參考國(guó)際通行做法和國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，廣泛引入結(jié)題鑒定制，摒棄論文發(fā)表數(shù)量等機(jī)械式考核指標(biāo)，著重通過(guò)同行評(píng)議客觀地考察研究成果的科學(xué)價(jià)值、技術(shù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值，引導(dǎo)科研人員將其主攻方向和精力聚焦于提高成果質(zhì)量。

（三）加大整合力度，進(jìn)一步提升科技創(chuàng)新效能

“集中財(cái)力、突出重點(diǎn)，分類(lèi)支持、多元投入，單獨(dú)核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，科學(xué)安排、注重績(jī)效”是科技專(zhuān)項(xiàng)資金使用和管理的原則，但當(dāng)前各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)之間尚未形成有效的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，科研項(xiàng)目與資金管理總體呈現(xiàn)分割和碎片化狀態(tài)，國(guó)家、部級(jí)、省級(jí)重大課題縱向申報(bào)、多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象突出，科研資源配置同樣存在重復(fù)申請(qǐng)、重復(fù)投入現(xiàn)象，一方面專(zhuān)項(xiàng)資金管理混亂，另一方面造成資源浪費(fèi)，效益不佳，效能低劣。要積極探索尋找改變和打破這種“政出多門(mén)、九龍治水”格局的新途徑，各級(jí)政府、各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，加大整合力度，積極推動(dòng)建立公開(kāi)統(tǒng)一的科技管理服務(wù)平臺(tái)，形成統(tǒng)一、強(qiáng)大的科研支持合力，全面提升科技創(chuàng)新效能。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤管理，有效控制項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

在營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的科研氛圍的同時(shí)，還要注重建立相應(yīng)的責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制度，要加強(qiáng)項(xiàng)目中期跟蹤管理，及時(shí)了解項(xiàng)目資金使用、組織實(shí)施完成進(jìn)度情況，準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的不確定因素，及時(shí)糾正項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)的重大偏差，對(duì)不再具備實(shí)施條件或能力的項(xiàng)目要及時(shí)予以調(diào)整，收回投入資金，有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

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