冀曉敏　劉星悅

摘要：隨著河北省人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨著加速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，但是目前河北省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展還面臨著專項(xiàng)資金不足、資金使用效率低下、養(yǎng)老觀念意識(shí)淡薄等問題，造成PPP養(yǎng)老項(xiàng)目難以落實(shí)。另外，僅僅依靠政府投入難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變革。因此，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中吸引社會(huì)資本，提高其在產(chǎn)業(yè)資金投入中的比重，促進(jìn)PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相對(duì)接，從而促進(jìn)河北省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；河北省

中圖分類號(hào)：D669.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-0-03

PPP模式最大的創(chuàng)新之處在于，能夠使公私部門共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。河北省服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)用這種模式，可以引進(jìn)民間資本、吸引社會(huì)資本參與供給。一方面可以減小政府財(cái)政壓力，另一方面也為民間企業(yè)提供了更好的發(fā)展前景。河北省目前出臺(tái)了相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置的政策，積極將PPP模式融入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以此促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)營模式的創(chuàng)新，緩解目前河北省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展問題。

一、河北省養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀分析

根據(jù)聯(lián)合國對(duì)老齡化社會(huì)的界定：“老齡化社會(huì)是指60歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10%以上，由此認(rèn)為該城市已呈現(xiàn)老齡化趨勢?！睋?jù)2015河北省1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)測算， 2015年末，全省常住人口中60歲及以上人口為1212.49萬人，占比16.33%，其中65歲及以上人口為756.6萬人，占比10.19%。

15-59歲這一年齡段的人口比重下降，幅度為4.13個(gè)百分點(diǎn)，而60歲及以上人口占常住人口的比重變化則上升了3.33個(gè)百分點(diǎn)，其中，65歲及以上人口上升了將近兩個(gè)百分點(diǎn)，占總上升比的58.56%，將近2/3，人口老齡化形勢日益加劇。

從下表可見，2016年河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有一千多個(gè)，其中國營性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量占總體比重比約為83%，私營性質(zhì)的約占17%，兩者差距甚大。除此以外，公辦民營、社會(huì)團(tuán)體及其他性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在河北省只有一個(gè)。這說明河北省對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支出大部分依靠公共財(cái)政，給地方財(cái)政帶來較大壓力，而在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上引入PPP模式能夠吸引大量社會(huì)資本，能夠有效解決地方政府財(cái)力不足的問題。

二、PPP模式應(yīng)用于河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必要性與可行性

（一）河北養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總量嚴(yán)重不足

據(jù)2014年河北經(jīng)濟(jì)年鑒顯示，2014年我省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有床位 17.0313萬張，養(yǎng)老床位總數(shù)僅占河北省老年人口的1.40%，低于全國1.59%的水平。2013年床位數(shù)量為12.9671萬張，與2013年相比，床位數(shù)量雖在數(shù)量上有所提高，但從床位數(shù)在河北老年人口中所占比重來看，供給量仍嚴(yán)重不足，供給質(zhì)量有待提高，無法發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的補(bǔ)充作用。

2.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)不合理

在河北省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展過程中，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局不合理，許多地區(qū)出現(xiàn)了床位閑置或者床位不足等問題。在城市，服務(wù)質(zhì)量較好，服務(wù)水平較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足，一床難求，而另外一些相對(duì)較差的卻出現(xiàn)了床位空置現(xiàn)象。在農(nóng)村，存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏的問題。一些三無老人雖享受了國家的養(yǎng)老補(bǔ)助，但由于身體狀況較差，解決不了根本問題。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化程度不高

在河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重缺乏，主要原因包括：一是缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)；二是相關(guān)激勵(lì)機(jī)制、鼓勵(lì)機(jī)制不完善；三是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于專業(yè)服務(wù)人員的招收標(biāo)準(zhǔn)過低，以至于河北省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，不能滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

（二）河北養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的可行性

1.政策導(dǎo)向明確

人口老齡化趨勢日趨加重，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐漸得到了政府的重視，已發(fā)出明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向， 將應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問題、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為我省重要戰(zhàn)略，在政策支持方面給予充分的政策肯定。在2014年12月份公布的《河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見》這一文件中提到，關(guān)于項(xiàng)目范圍，應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP模式進(jìn)行適宜性的評(píng)估論證。可以適當(dāng)在完工的項(xiàng)目中引入PPP模式。

政府除表明對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式相結(jié)合的支持力度，還對(duì)PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)的稅收扶持政策。在《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》中提到，營業(yè)稅的免征應(yīng)用于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；在資產(chǎn)重組過程中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及的不動(dòng)產(chǎn)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，不征收增值稅和營業(yè)稅；對(duì)于小微企業(yè)，按照相關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠，建立完善工作機(jī)制，充分發(fā)揮政府、民政、相關(guān)部門的聯(lián)合作用，將各個(gè)部門的效用發(fā)揮到最大化，同時(shí)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，積極為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建言獻(xiàn)策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好

根據(jù)中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告的相關(guān)預(yù)測，到2050 年，中國老年人口的消費(fèi)潛力將由于老年人口的增加而增長到106萬億元左右，占GDP 的33%左右。老年消費(fèi)能力的大小將直接影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)購買力的巨大增長潛力為老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇和信心。另外，《河北省“大健康、新醫(yī)療”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》明確指出，推進(jìn)環(huán)京津養(yǎng)老基地建設(shè)。利用緊鄰京津地區(qū)的優(yōu)勢，打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)圈。一方面，這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策將推動(dòng)河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)PPP模式與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，從而直接推動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)新的增長；另一方面，這一政策也致力于緩解京津兩地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需矛盾問題?？梢娎夏戤a(chǎn)業(yè)在我省有良好的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢。

3.養(yǎng)老觀念更新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，人們的思想也漸漸發(fā)生變化。社會(huì)生活中，“421”家庭很普遍，子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人數(shù)也在不斷增加。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也漸漸向服務(wù)專業(yè)化、全面化發(fā)展，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式可以發(fā)揮國營與私營的運(yùn)營優(yōu)勢，符合社會(huì)發(fā)展趨勢，順應(yīng)發(fā)展潮流，這為PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用提供了良好的社會(huì)條件。

三、PPP應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的案例分析

2015年底河南省開封養(yǎng)老項(xiàng)目于正式公開招標(biāo)，于2016年4月，河南宏錦源實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司與河南中城建設(shè)集團(tuán)股份有限公司聯(lián)合拿下養(yǎng)老項(xiàng)目。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，民間資本在項(xiàng)目中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而政府則負(fù)責(zé)輔助性的投資參與，以此來確保項(xiàng)目建成后的基礎(chǔ)設(shè)施的提供，通過提供基本養(yǎng)老服務(wù)的床位，保障地區(qū)對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)的需求。

開封養(yǎng)老項(xiàng)目主要有兩大亮點(diǎn)，其一，運(yùn)營方占據(jù)絕對(duì)控股權(quán)。在兩大公司合作建立的PPP項(xiàng)目公司中，宏錦源集團(tuán)占據(jù)90%的控股權(quán)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的長期目標(biāo)，避免了社會(huì)資本輕度參與，快速退出的問題，而且對(duì)于民營企業(yè)來說，長期經(jīng)營這一項(xiàng)目，也符合企業(yè)的盈利性目標(biāo)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。其二，創(chuàng)新了回報(bào)機(jī)制模式，采用使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的方式。對(duì)于項(xiàng)目缺口，政府主要提供實(shí)物補(bǔ)償，對(duì)于項(xiàng)目的資金缺口，政府將部分富余床位交由社會(huì)資本進(jìn)行市場化經(jīng)營?？梢钥吹?，這一方式在解決資金缺口問題的同時(shí)，也有效引入了社會(huì)資本，促進(jìn)了PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的成功實(shí)施。

雖然該項(xiàng)目已經(jīng)計(jì)劃落實(shí)，但政策實(shí)施過程中仍存在許多問題，需進(jìn)一步改進(jìn)。

首先，養(yǎng)老公共經(jīng)費(fèi)投入力度有待提升。養(yǎng)老財(cái)政資金增加緩慢，并且專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)到賬缺乏及時(shí)性，社會(huì)資金投入不足，阻擋了養(yǎng)老事業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

其次，相關(guān)部門緊密結(jié)合，相互配合。養(yǎng)老管理工作涉及部門眾多，各部門本應(yīng)相互幫助，積極解決發(fā)展過程中存在的問題。但是，有些部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作缺乏認(rèn)識(shí)，在整體工作方面缺乏大局意識(shí)，不能主動(dòng)配合，影響項(xiàng)目實(shí)施后的辦事效率。

最后，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模有待擴(kuò)大。從河北省目前發(fā)展情況來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，扶持政策落實(shí)不到位，最終落實(shí)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)數(shù)量有限，服務(wù)人員缺乏專業(yè)素質(zhì)，整體上不能充分滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

這一項(xiàng)目的成功實(shí)施為我國PPP養(yǎng)老項(xiàng)目提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，以下將針對(duì)PPP應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出相關(guān)建議。

四、河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與PPP相結(jié)合的建議政策

（一）完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，存在投入大、期限長、風(fēng)險(xiǎn)高等諸多特征，加劇了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。因此需要建立完善的法律制度，來消除私營部門和社會(huì)組織對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目投入的法律風(fēng)險(xiǎn)顧慮。另一方面，PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目涉及主體多、涉及范圍廣泛，從而導(dǎo)致主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，急需從法律層面對(duì)各方權(quán)責(zé)關(guān)系加以明確，以保證PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的順利運(yùn)行，提高運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)民間企業(yè)與政府雙方效益的最大化。

首先，河北省要積極參與制定公共建設(shè)的基本法律。對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的一系列基本問題，如：對(duì)項(xiàng)目實(shí)施流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和明確，從而為項(xiàng)目的實(shí)施提供基本依據(jù)。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，在推動(dòng)制定《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》方面，臺(tái)灣為PPP模式的順利應(yīng)用設(shè)定了基本法律依據(jù)。同時(shí)基本法應(yīng)與現(xiàn)行的涉及到項(xiàng)目的法律，如《合同法》、《政府采購法》等規(guī)定相銜接和統(tǒng)一。

其次，河北省也要制定對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的專門法律法規(guī)，對(duì)PPP模式的應(yīng)用進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。

再次，針對(duì)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目，河北省應(yīng)出臺(tái)具體的規(guī)章制度。在基本法和專門法的基礎(chǔ)上，河北省政府要出臺(tái)更加具體的實(shí)施規(guī)范讓在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的運(yùn)行真正做到有法可依、有規(guī)可循，將項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（二）完善PPP模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)合的政策扶持體系

1.設(shè)立PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼

河北省應(yīng)主動(dòng)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金納入財(cái)政預(yù)算，為補(bǔ)貼提供制度保障。此外，還可以建立專項(xiàng)基金，用于對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資時(shí)的貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼，以此來促進(jìn)PPP模式在河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中取得更大的效益。

2.完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策

適當(dāng)放寬稅收優(yōu)惠的范圍，可以從流轉(zhuǎn)稅和所得稅等各方面入手，對(duì)私營部門參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠，可采用減征或免征。同時(shí)，為了協(xié)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利化和產(chǎn)業(yè)化，可以對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行公益性與非公益性的劃分，對(duì)公益性活動(dòng)可以適度增大其稅收優(yōu)惠力度，而對(duì)非公益性活動(dòng)要減少優(yōu)惠或不實(shí)行優(yōu)惠。此外，也可以通過稅收政策鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐助。

3.完善與項(xiàng)目資金來源有關(guān)的金融政策

河北省積極參與制定促進(jìn)多元化融資的優(yōu)惠政策，發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的“雙輪”驅(qū)動(dòng)作用。在政策性金融方面，國家政策性銀行要發(fā)揮主導(dǎo)作用，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的貸款，并實(shí)行優(yōu)惠貸款利率；在商業(yè)性金融方面，要引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金等積極參與養(yǎng)老項(xiàng)目。此外，積極發(fā)揮債券和股權(quán)融資的作用，構(gòu)建多元化的融資支持體系。

4.出臺(tái)和完善相關(guān)的土地政策

土地歸政府所有，服從政府分配。在河北省范圍內(nèi)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)占地比例也有了詳細(xì)規(guī)劃，河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地占比也早有安排，此時(shí)可以采用行政劃撥土地或是低價(jià)出售土地使用權(quán)的方法，以此來降低私營部門的用地成本，緩解養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的占地壓力。

5.加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的全面綜合管理

首先，在河北省PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的管理過程中，合同管理是管理的核心。其重點(diǎn)是以全面、詳細(xì)、規(guī)范的條款明確參與各方的權(quán)責(zé)，具體包括項(xiàng)目成果標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)安排、公共服務(wù)范圍變更程序、公共利益保護(hù)條款、糾紛處理?xiàng)l款等。其次，績效監(jiān)控是確保項(xiàng)目成功的保障，其主要實(shí)施機(jī)制是私營部門按照公共部門的要求設(shè)立專門的績效監(jiān)控系統(tǒng)，公共部門定期或不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中違反合同有關(guān)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的問題，督促私營部門采取糾正措施以確保基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量。最后，關(guān)系管理是維護(hù)公私合作伙伴關(guān)系的重要措施，主要包括正式的報(bào)告管理和非正式的溝通機(jī)制。關(guān)系管理的關(guān)系因素主要包括相互尊重和理解、公開暢通的溝通和共同目標(biāo)的維護(hù)三方面因素。

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基金項(xiàng)目：2016年河北省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，河北省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式創(chuàng)新研究（201611420006），指導(dǎo)教師：錢宇、趙苒琳、任愛華。