閆婷

摘要：貧困是世界性課題。學術界對貧困的根源及消除貧困的方法已經(jīng)產(chǎn)生共識，即貧困在于資金不足，治理貧困最佳的方法為投入資金。本文以此為理論依據(jù)，界定了我國扶貧資金的提供者主要是政府，扶貧投入的效益問題就是財政扶貧投入的效益問題，扶貧制度設計和機構(gòu)組織對扶貧效益的影響及相關建議。

關鍵詞：財政資金；投入效益；扶貧

中圖分類號： F323 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-00-01

一、消除貧困的共識：資本注入

貧困是世界性課題，國外現(xiàn)代貧困理論普遍認為貧困的根源在于資金的不足，系統(tǒng)內(nèi)部無力打破 “窮者愈窮”循環(huán)，需要外部資本的注入。例如美國哥倫比亞大學教授納克斯認為貧困國家普遍存在低收入、低儲蓄導致社會資本缺乏的供給面資金不足與低收入、低購買力的需求面資金不足，這種供給與需求的“雙重不足”相互作用使得貧困國家陷入惡性循環(huán)中難以自拔（納克斯，1953）。美國經(jīng)濟學家納爾遜在其發(fā)表的《不發(fā)達國家的一種低水平均衡陷阱》一文中指出：發(fā)展中國家人口的過快增長是導致人均收入難以迅速提高的陷阱，破解這個陷阱需要大規(guī)模投資，當投資和產(chǎn)出超過人口增長時，人均收入就能夠?qū)崿F(xiàn)大幅度提高和經(jīng)濟增長（納爾遜，1956）。那么，資金如何使用才能夠減少貧困呢？瑞典經(jīng)濟學家繆爾達爾認為發(fā)展中國家必須在教育、衛(wèi)生、收入支援政策等方面投入更多資金，強調(diào)政府干預的必要性（繆爾達爾，1991）。而赫希曼認為投資應該選擇那些創(chuàng)新能力極強、有較大發(fā)展前途、利潤率相對較高的主導部門和產(chǎn)業(yè)，這樣投資就可以傳遞到其他部門或產(chǎn)業(yè)，通過“連鎖效應”誘發(fā)其他部門投資（赫希曼，1991）。

二、我國扶貧資金的來源：財政資源

我國政府大規(guī)模、有組織地扶貧工作始于1980年中央財政設立的“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”專項，主要以政府投入為主、其他社會主體投入為輔的形式開展。政府扶貧尤其是中央政府對扶貧工作一直以來持續(xù)、穩(wěn)增的投入，被認為是我國扶貧工作成績斐然的重要原因。據(jù)調(diào)查，按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準衡量，我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)累計減少7億。與之對應的是不斷增加的財政投入，根據(jù)《中國實施千年發(fā)展目標報告（2000-2015年）》，2000-2014年中央財政累計投入專項扶貧資金2966億元，年均增長達到11.6%。

資源是有限的，財政資源亦是如此。政府在集中資源流入扶貧領域時，兩個問題必須思考。首先，應當考慮將有限的資源集中由政府支配或者交給其他經(jīng)濟主體支配，何者更能促進貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和社會財富的增加，即何者更有效率。只有當政府扶貧效益更大時，政府扶貧才是對社會有益的；其次，考慮的是資源的分配問題。有限資源投入何方能夠產(chǎn)生更大的扶貧效果，何方更能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧的最大化，即何方更有效率。針對第一個問題，財政扶貧更為適合我國國情。因為我國總體上還屬于“自產(chǎn)國家”（史錦華，2016），稅收大部分來自國有經(jīng)濟，資源大部分掌握在國有經(jīng)濟手中，其他經(jīng)濟主體難以負擔此項重任。從數(shù)據(jù)上看也證明了這個觀點，當前我國的扶貧資金主要來源是中央財政扶貧資金、以工代賑、中央扶貧貼息貸款、中央專項退耕還林還草工程補助、省級財政安排的扶貧資金、利用外資以及其他扶貧資金等；這些資金來源除利用外資以及其他扶貧資金外，均來自于國家財政。根據(jù)歷年的中國農(nóng)村貧困檢測報告，國家財政負擔的扶貧資金比重占整個扶貧資金的70%-80%；其中，中央財政占據(jù)主導地位，比重高達60%-70%。因此，第一個問題就從“效率衡量”變?yōu)椤皩嵙饬俊?，我國反貧困的主要手段必然是政府援助為主。既然我國反貧困主要依靠的是財政資源，那么第二個問題就變?yōu)樨斦鲐氋Y源分配效率問題了，因此在我國國情下扶貧投入的效益問題可以稱為財政扶貧投入的效益問題。

三、影響財政扶貧效益的重要因素：制度及機構(gòu)

資源稀缺性往往會表現(xiàn)為財政收入不能滿足財政支出，財政支出又不能滿足公共需要，這意味著是使用財政資源必須要考慮其效益。那么就會要求財政支出的安排和使用必須效率優(yōu)先，厲行節(jié)約。在扶貧領域，財政扶貧資金投入的使用效益可以概括為“少花錢、多減貧、能持續(xù)”。想要實現(xiàn)這一目標，制度和管理是決定因素。沒有制度的有效供給和機構(gòu)組織的高效執(zhí)行，那么扶貧投入的效果將會大打折扣。

四、建議

1.建議強化頂層設計，建立貧困地區(qū)脫貧評價指標體系，科學測算政策與資金配備。一是進一步完善頂層設計，摸清現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)脫貧工作的基本情況和進展，充分聽取基層工作者的想法、實事求是調(diào)查研究，修改不科學、不符合實際的政策目標和要求；二是建立脫貧指標評價體系，按輕重緩急、突出重點原則配套政策和資金。脫貧指標體系可以分為共性指標與個性指標，各地方可以結(jié)合本地區(qū)貧困狀況進行指標的選擇，因地制宜搭建起個性化脫貧指標體系作為脫貧評價標準。在此標準之下，進行資源的統(tǒng)籌與分配，增加扶貧投入效益；三是明確扶貧政策和扶貧資金的使用細則。扶貧政策和扶貧資金是主要的脫貧手段和工具，為了更好的利用這些政策和資金，相關部門應該在如何提供更清晰、明確的操作細則方面下功夫，同時出臺對應的文件作為執(zhí)行依據(jù)；四是政策應更有針對性。對不同類型的貧困人群設定不同的扶貧政策。

2.增強扶貧部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，完善機構(gòu)職能和組織體系。一是理清組織機構(gòu)，明確牽頭部門、執(zhí)行部門、相關部門的權責與分工，建立主要領導負責、其他部門聯(lián)合辦公制，合理配備人員編制和經(jīng)費等物質(zhì)保障；二是建立部門間統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機制，減少因信息不對稱造成的執(zhí)行受阻；三是不斷加強扶貧隊伍建設，提高專業(yè)技術能力和執(zhí)行能力。圍繞扶貧工作開展的需要，加大扶貧理論和經(jīng)驗推廣力度，引進（或抽調(diào)或兼職聘請）與扶貧相關專業(yè)的專業(yè)技術人才，提高精準扶貧的執(zhí)行力；同時提高基層隊伍的工資和待遇，實行特殊津貼制，建立激勵機制，增加扶貧工作積極性，減少扶貧工作者的后顧之憂。

作者簡介：閆 婷（1983-），女，漢族，遼寧沈陽人，遼寧行政學院經(jīng)濟學教研部講師，博士，主要從事財政理論與實務研究。