肖珺

【摘 要】2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中首次推廣社會(huì)資本合作模式（簡稱PPP），即鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和運(yùn)營。該模式給商業(yè)銀行一方面帶來了機(jī)遇，然而也有不可忽略的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，本文基于此從介紹PPP模式定義和特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)商業(yè)銀行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并提出了應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；PPP；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

一、PPP的定義及特點(diǎn)

1.PPP的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnerships）指的是政府選擇和社會(huì)資本進(jìn)行合作，這是一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，主要為公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的平臺(tái)和合作關(guān)系，政府通過自由競爭手段客觀地選擇具有投資能力和運(yùn)作管理能力的社會(huì)資本，雙方再按照自由平等的原則進(jìn)行和社會(huì)資本簽訂合同，隨后雙方按照合同規(guī)定實(shí)施雙方職責(zé)，社會(huì)資本提供相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，政府則根據(jù)公共服務(wù)績效結(jié)果給社會(huì)資本提供相應(yīng)支付款項(xiàng)。這是一種全過程的合作關(guān)系，雙方通過不同的職責(zé)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的結(jié)果。

2.PPP的特點(diǎn)

（1）降低政府負(fù)債

傳統(tǒng)的政府模式一般選擇銀行貸款等方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣的措施下會(huì)導(dǎo)致地方政府的債務(wù)相對(duì)來說比較高，并且其需要全權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。而PPP模式可以通過雙方合作的關(guān)系在某一程度上降低政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債可能。

（2）政府職能轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能中，政府充當(dāng)各種任務(wù)的決策、投資作用，這是一種完全的決定性主導(dǎo)作用，而在PPP模式下，政府在這里是參與者，是合作者，所有的決策都需要和合作方進(jìn)行商討和互相監(jiān)督，因此就這點(diǎn)來說，政府職能發(fā)生較大的改變。

（3）投資主體多元化

傳統(tǒng)的模式中投資的主體主要是政府部門，主要風(fēng)險(xiǎn)皆是由政府承擔(dān)、資金來源則主要為政府融資或者是相應(yīng)的財(cái)政撥款。然而PPP模式下，投資的主體則更為多元化，一些私營企業(yè)或者部門皆可以對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行投資，從而參與進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中，這種模式通過削弱政府的角色從而進(jìn)一步增強(qiáng)項(xiàng)目的執(zhí)行能力，通過將投資主體多元化從而帶來更優(yōu)秀的管理理念和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，從而為項(xiàng)目的順利執(zhí)行增加可行性。

（4）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP模式顯而易見的優(yōu)勢則是實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，與傳統(tǒng)模式不一樣的是，政府通過增加其他的投資主體，從而使得其本身不再是項(xiàng)目決策的唯一主導(dǎo)者，而是參與者，同時(shí)通過在運(yùn)營過程中讓社會(huì)資本參與建設(shè)任務(wù)和決策任務(wù)以及項(xiàng)目資金投入。從而實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，大大降低了政府承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)的場面。同時(shí)，私營企業(yè)通過和政府合作也使得企業(yè)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)得到極大的降低。

二、對(duì)商業(yè)銀行的機(jī)遇及挑戰(zhàn)

1.機(jī)遇

首先，PPP模式使得規(guī)模得到提升：通過引入PPP模式進(jìn)一步引入大量的社會(huì)資本，從而使得項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模得到極大的提升，建設(shè)規(guī)模得以提升也會(huì)給社會(huì)帶來巨大的效益，據(jù)估計(jì)，未來3年內(nèi)，將會(huì)有超過50%的PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施以及公共產(chǎn)品領(lǐng)域；其次PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控：它能夠在目前產(chǎn)能過剩的大環(huán)境更加容易地吸引大額的社會(huì)資本，和其它項(xiàng)目相比較，這種融資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)來說更為可靠；再次則是PPP模式的影響更為廣泛：基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)域可以說壟斷性是極為強(qiáng)大的，這幾乎涉及到所有的社會(huì)單位以及居民住房，在這樣的環(huán)境下，其帶來的影響可見一般。

2.挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代，民間資本就有陸陸續(xù)續(xù)參與過高速公路建設(shè)。電廠設(shè)施等一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以說成功的不少，但是失敗也有，歸納總結(jié)起來，風(fēng)險(xiǎn)因素的原因有以下：首先是政治法律的風(fēng)險(xiǎn)，在這一方面主要是由于項(xiàng)目運(yùn)營過程中可能會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦因?yàn)楦鞣N原因?qū)е孪鄳?yīng)的收費(fèi)價(jià)格產(chǎn)生波動(dòng)，那么就會(huì)很容易遭受到群眾的反對(duì)，從而導(dǎo)致原來的相關(guān)項(xiàng)目合法性以及有效性都會(huì)發(fā)生變化；其次是違約的問題：在某些地方違約的現(xiàn)象發(fā)生比較嚴(yán)重，而一旦發(fā)生違約現(xiàn)象會(huì)使得相應(yīng)的投資對(duì)象陷入尷尬的境地，相關(guān)投資項(xiàng)目也會(huì)因?yàn)檫`約問題而導(dǎo)致無法正常進(jìn)行；再次涉及到成本的評(píng)估問題，由于基礎(chǔ)建設(shè)繁瑣且PPP模式項(xiàng)目種類繁多，這就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的成本預(yù)算出現(xiàn)很大的波動(dòng)，相對(duì)來說，私有企業(yè)很難在這種情況下承擔(dān)部分的風(fēng)險(xiǎn)，因此這部分的風(fēng)險(xiǎn)則是主要由政府承擔(dān)。

三、商業(yè)銀行的應(yīng)對(duì)措施

1.高度重視，積極抓住機(jī)遇

如今政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目愈發(fā)積極，力度也逐漸增大。事實(shí)上，對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，它與政府其他策略相比，嚴(yán)謹(jǐn)性更高，科學(xué)性更強(qiáng)，可實(shí)施性更大。因此，毋庸置疑PPP模式將成為中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的主流模式，就這一點(diǎn)來說，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代的步伐，抓緊機(jī)會(huì)高度重視PPP項(xiàng)目的可實(shí)施性，對(duì)其積極應(yīng)對(duì)，抓緊這一機(jī)遇是非常重要的，如今中國PPP模式尚處于相對(duì)來說風(fēng)險(xiǎn)較低的環(huán)境中，因此我們更應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)。如何積極應(yīng)對(duì)，我們應(yīng)該做好以下方面的工作：

（1）充分理解政策

商業(yè)銀行應(yīng)該充分關(guān)注PPP項(xiàng)目的相關(guān)進(jìn)展，了解其精髓，深入學(xué)習(xí)相關(guān)政策以及對(duì)國家在政府出臺(tái)的相關(guān)PPP項(xiàng)目政策進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和探討，以便切實(shí)領(lǐng)會(huì)掌握精髓。在國家的領(lǐng)導(dǎo)下，再對(duì)基層的相關(guān)行為規(guī)范進(jìn)行因地制宜的金融服務(wù)工作，對(duì)相關(guān)的PPP項(xiàng)目提供切實(shí)的金融服務(wù)。

（2）對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)密篩選

在高度關(guān)注和理解相關(guān)政府部分的PPP項(xiàng)目的同時(shí)，也要及時(shí)密切的跟蹤其發(fā)展動(dòng)態(tài)，對(duì)其承受能力、招商引資情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況等進(jìn)行綜合性的分析，從而全面、細(xì)致地分析該項(xiàng)目的效益可行性、潛在風(fēng)險(xiǎn)以及設(shè)計(jì)到的金融服務(wù)要求等等，進(jìn)而統(tǒng)籌性地考慮與項(xiàng)目合適對(duì)接的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。

（3）專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)

由于PPP項(xiàng)目的重要性，以及該項(xiàng)目專業(yè)要求性極強(qiáng)、業(yè)務(wù)涉及面極廣，以及政策繁多、對(duì)接的實(shí)踐跨度較大等難度，因此建議商業(yè)銀行方面需要根據(jù)實(shí)際要求建設(shè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)從而實(shí)現(xiàn)和PPP項(xiàng)目金融服務(wù)完美對(duì)接，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的高效率完成，也在另一方面保證銀行自身高效益。

2.前瞻性營銷，擇優(yōu)支持

關(guān)于項(xiàng)目的選擇需要做好準(zhǔn)備工作，需要學(xué)會(huì)項(xiàng)目識(shí)別以及在項(xiàng)目介入期間學(xué)會(huì)相關(guān)的項(xiàng)目調(diào)查和前瞻性研究。只有做好調(diào)查工作，才能知道關(guān)于項(xiàng)目的重點(diǎn)介入工作是什么，才會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)有充分的準(zhǔn)備和預(yù)防，因此某一方面來說也有利于降低采購的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在關(guān)于重點(diǎn)支持的項(xiàng)目中，建議注意以下幾點(diǎn)：首先，在建立項(xiàng)目庫的級(jí)別上，注意需要優(yōu)先考慮政府推薦的項(xiàng)目，其中，財(cái)政部發(fā)改委等部門優(yōu)先推薦的項(xiàng)目需要著重考慮和斟酌；其次關(guān)于項(xiàng)目的所屬城市首選推薦省會(huì)城市或者直轄市、信譽(yù)較好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市，優(yōu)先考慮交通方面、人口數(shù)目較多的城市；再次則是關(guān)于項(xiàng)目的種類上，擇優(yōu)考慮的是風(fēng)險(xiǎn)較小的穩(wěn)定項(xiàng)目，例如城市交通、供水供電等項(xiàng)目，同時(shí)，還需要注意項(xiàng)目的獨(dú)立性，時(shí)機(jī)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候適量介入生態(tài)環(huán)境治理等前瞻性投入建設(shè)，在保證風(fēng)險(xiǎn)小的同時(shí)做好調(diào)查，適當(dāng)保證長期收入性項(xiàng)目的同時(shí)發(fā)展戰(zhàn)略眼光，同時(shí)對(duì)于收入來源不明的項(xiàng)目謹(jǐn)慎介入；此外關(guān)于項(xiàng)目的運(yùn)營形式，切記保證各司其職的原則，優(yōu)先支持職責(zé)分配明確、資金到位的社會(huì)資本，確保項(xiàng)目投入資本為多元化社會(huì)資本；

3.設(shè)計(jì)精密，運(yùn)作完整

（1）保證合同文本設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目涉及多方面領(lǐng)域，不僅包括水務(wù)、電力、道路等物質(zhì)層面，還包括文化、娛樂等精神層面，而每個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的方面也是相互交叉、錯(cuò)綜復(fù)雜、相互滲透的。而將商業(yè)銀行作為項(xiàng)目的融資提供方，則必須要面臨一個(gè)問題，就是需要連接各個(gè)不同的環(huán)節(jié)，根據(jù)不同的項(xiàng)目內(nèi)容擬定不同的合同文本，從而對(duì)不同方面的項(xiàng)目進(jìn)行法律約束，確保項(xiàng)目能夠大體上順利進(jìn)行，這樣才能夠保證資金的政策流動(dòng)，從而另一方面也能保障資金方的利益。

（2）合理安排信貸規(guī)模以及項(xiàng)目投資形式

關(guān)于信貸規(guī)模的合理安排，也需要謹(jǐn)慎考慮，需要結(jié)合不同的狀況，包括項(xiàng)目法人的資金狀況、項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)大小、項(xiàng)目企業(yè)的規(guī)模大小等對(duì)信貸的規(guī)模進(jìn)行合理的安排；而關(guān)于項(xiàng)目的投資形式，則是需要注意資產(chǎn)的組合方式，也就是根據(jù)不同的情況，注意合理地綜合應(yīng)用信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)，以及注意選擇短、中、長期信貸資金；對(duì)于規(guī)模較大的資金，注意要引用多種形式對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的分散；對(duì)于貸款的期限，要根據(jù)不同的項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流狀況以及政府支付的服務(wù)費(fèi)從而合理地確定貸款期限，一般來說，貸款期限相對(duì)個(gè)人法人代表來說時(shí)間更長，但是原則上不能超過特許的規(guī)定經(jīng)營期限。

（3）增加項(xiàng)目延伸貸后監(jiān)管評(píng)價(jià)

在對(duì)貸款的固定資產(chǎn)的管理上，仍然需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人關(guān)于項(xiàng)目的運(yùn)營情況、項(xiàng)目延后監(jiān)管的評(píng)價(jià)情況以及合同執(zhí)行的情況等進(jìn)行監(jiān)控和管理，這需要根據(jù)每年的收入水平進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)和評(píng)估，同時(shí)還要根據(jù)收入水平的增長情況進(jìn)行評(píng)估；而對(duì)于沒有收費(fèi)歷史的項(xiàng)目，則需要根據(jù)以往的同類業(yè)務(wù)作為參考進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，對(duì)于擔(dān)保公司的選擇性上來看，優(yōu)先考慮選擇有政府背景的、綜合實(shí)力較強(qiáng)，信譽(yù)度良好的擔(dān)保公司作為擔(dān)保。

4.全程監(jiān)控，降低風(fēng)險(xiǎn)

（1）增強(qiáng)防控手段

在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開展之前，銀行需要重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的預(yù)測監(jiān)控，在實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目情況的同時(shí)，項(xiàng)目本身實(shí)施戰(zhàn)略的可行性、資金流動(dòng)方向，以及收入盈虧預(yù)估等都是需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施過程中還有可能出現(xiàn)的政治、資金、技術(shù)等方面的問題也需要著重考察。要想心中有桿秤，增強(qiáng)防控手段必不可少。此外，對(duì)于投資企業(yè)的情況，例如資金狀況、技術(shù)水平、信譽(yù)度等，這些也都需要全方面進(jìn)行評(píng)估。通過分析投資主體的資金投入狀況，對(duì)銀行自身確定相關(guān)融資方案有十分重要的作用。

（2）確保法律合法性

首先需要注意確保合法要件的法規(guī)性，對(duì)于不合規(guī)矩、不合法規(guī)的項(xiàng)目招標(biāo)一律不準(zhǔn)采納，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，永不錄用。應(yīng)當(dāng)反復(fù)研究項(xiàng)目批復(fù)、用地、規(guī)劃等手續(xù)，看是否齊全；其次重點(diǎn)關(guān)注受益權(quán)的批準(zhǔn)和期限；最后是一旦決定介入項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保和政府以及社會(huì)資本簽訂介入條款或協(xié)議，如此保障要件合乎法律法規(guī)流程以及信貸雙方的資產(chǎn)安全。

（3）建立分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)引入多元化融資通道，確保投資風(fēng)險(xiǎn)得以分擔(dān)，通過采用資產(chǎn)證券的方式從而使得基礎(chǔ)的設(shè)施得以靈活化應(yīng)用，資源得以合理分配，投資風(fēng)險(xiǎn)得以分擔(dān)。

5.充分溝通，爭取獲得支持

在信貸支持PPP項(xiàng)目的過程當(dāng)中，政府的主要作用是主導(dǎo)作用，而商業(yè)銀行需要做的就是做好報(bào)告工作和溝通工作，在充分溝通的基礎(chǔ)上獲得各個(gè)方面、各個(gè)階層和各個(gè)專業(yè)上的支持。第一，關(guān)于確定融資方案。商業(yè)銀行在準(zhǔn)備項(xiàng)目時(shí)，需要充分考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)；第二，在項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，需要政府充分考慮社會(huì)資本法人代表的信貸能力，從而在一定程度上給予支持，在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上適當(dāng)配合借款人歸還相關(guān)信用；第三，一旦出現(xiàn)重大資金融資問題或者是項(xiàng)目運(yùn)營問題，需要即時(shí)與政府溝通并商討解決方案，力圖最大效率地解決問題，此時(shí)需要按照直接接入?yún)f(xié)議協(xié)助完成保障資產(chǎn)安全的措施；第四，關(guān)于項(xiàng)目的某些爭議或者資金問題，商業(yè)銀行有權(quán)參與其中進(jìn)行商討議定；第五，在保障項(xiàng)目盈利的基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的中間份額，同時(shí)確保實(shí)現(xiàn)法律和聲譽(yù)支持。政府應(yīng)該努力構(gòu)造透明公正的項(xiàng)目投資環(huán)境，最大權(quán)益保障項(xiàng)目順利實(shí)施的同時(shí)確保各個(gè)環(huán)節(jié)，包括社會(huì)資本、商業(yè)銀行等獲得相應(yīng)的支持，從而促進(jìn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，提高人民生活質(zhì)量。

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