汪 莉 彭婷婷 尤 佳
(安徽大學(xué) 法學(xué)院 ,安徽 合肥 230601)
論土地整治中新增耕地使用權(quán)的制度完善
汪 莉 彭婷婷 尤 佳
(安徽大學(xué) 法學(xué)院 ,安徽 合肥 230601)
土地整治帶來(lái)了大量新增耕地,在各地分配新增耕地使用權(quán)的不同做法中,存在著違反現(xiàn)行立法規(guī)定、侵害土地原權(quán)利人權(quán)利等諸多問(wèn)題,需要從立法上予以完善。本文分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因,提出要樹(shù)立正視農(nóng)村社會(huì)變化、滿足土地整治資金需求、尊重農(nóng)民財(cái)產(chǎn)自由的思想,在立法中確立新增耕地使用權(quán)主體不變?cè)瓌t、賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地的處分權(quán)能、確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán)制度。
土地整治;新增耕地;使用權(quán)分配
土地整治是指對(duì)利用效率低、使用不合理、未利用及對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)或因自然災(zāi)害等原因損毀的土地進(jìn)行重新規(guī)劃整治,以提高土地使用效率的活動(dòng)。新增耕地是土地整治的重要目標(biāo)。*第一輪《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》實(shí)施的十年間,通過(guò)土地整治新增耕地4200多萬(wàn)畝;第二輪《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》再次提出,”十二五”期間,中國(guó)將新增2400萬(wàn)畝耕地。土地整治所產(chǎn)生的新增耕地,有效地緩解了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地減少的壓力。隨著我國(guó)農(nóng)地制度的改革、農(nóng)地升值潛力的顯現(xiàn)及國(guó)家的種糧補(bǔ)貼政策的實(shí)施,新增耕地的使用權(quán)主體成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),新增耕地因此被稱為 “一塊新的蛋糕”。土地整治后,誰(shuí)享有新增耕地的使用權(quán)?各地的做法存在諸多差異。當(dāng)前,在新增耕地使用權(quán)的分配上,存在著不少亟待解決的問(wèn)題,對(duì)它們的正確處理,關(guān)系著農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)民集體的切身利益,也是土地整治順利、正確展開(kāi)的前提。
(一)土地整治中新增耕地的來(lái)源
土地整治主要包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。*具體見(jiàn)國(guó)土資源部2003《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010)》、《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》(國(guó)函〔2012〕第23號(hào))等文件。為此,各地采取了不同模式的項(xiàng)目、制度,作為該三項(xiàng)工作的實(shí)施載體。例如,安徽地區(qū)主要采取了整體推進(jìn)農(nóng)村土地示范建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目的推動(dòng)下,土地整治實(shí)現(xiàn)了新增耕地的目標(biāo)。綜合而言,新增耕地主要有以下來(lái)源:
1.新增耕地來(lái)源于宅基地的退出。隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的不斷發(fā)展,農(nóng)民從農(nóng)村遷往城市的趨勢(shì)越來(lái)越明顯,從而引發(fā)“空心村”現(xiàn)象。國(guó)家因此陷入了城市發(fā)展建設(shè)用地嚴(yán)重不足與農(nóng)村宅基地大量閑置的兩難境地。因此,為有效利用土地,各地科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民騰退閑置的宅基地,實(shí)施“整村推進(jìn)”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等土地整治項(xiàng)目。通過(guò)復(fù)墾騰退出的宅基地,有效增加了耕地面積。
2.新增耕地來(lái)源于未利用空地的整治。在土地整治中,整治未利用空地不失為一種獲取新增耕地的方式。主要原因包括兩點(diǎn):第一,基于我國(guó)的規(guī)劃發(fā)展起步較晚的現(xiàn)狀,過(guò)去的村莊規(guī)劃在合理性上存在一定的瑕疵,集體土地中存在著大量的未利用地,而這些未利用地具備轉(zhuǎn)為耕地的可能性;第二,由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行小農(nóng)自耕模式,耕地碎片化的情況十分普遍,通過(guò)土地整治,分散的耕地得到合并、集中,則分散地塊之間的田埂與溝渠得以轉(zhuǎn)化為耕地。
3.新增耕地來(lái)源于工礦廢棄地的復(fù)墾。復(fù)墾的工礦廢棄地包括的類型主要有兩種,歷史遺留的工礦廢棄地與交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地。有數(shù)據(jù)顯示,截至2009年底,我國(guó)還有超過(guò)1億畝的歷史遺留工礦廢棄地未復(fù)墾。*王新明、李驚亞:《億畝工礦廢棄地未復(fù)墾》,《人民日?qǐng)?bào)》2013年7月22日第6版。這些廢棄地對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞,為土地環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境埋下隱患。土地整治中,各地將工礦廢棄地復(fù)墾與新增建設(shè)用地相掛鉤,實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境治理、建設(shè)用地盤活、耕地面積增加三重目標(biāo)的協(xié)同推進(jìn),一舉多得。
4.新增耕地來(lái)源于低效農(nóng)用地的整理。采取提高土地利用效率的方式,利用科學(xué)的手段將使用效率不高的林地、園林和地產(chǎn)農(nóng)用地改造成為優(yōu)質(zhì)耕地。
在實(shí)踐過(guò)程中,土地整治的進(jìn)行通常采取項(xiàng)目依托制度,因此導(dǎo)致新增耕地的來(lái)源多種多樣,例如在整村推進(jìn)項(xiàng)目中,宅基地、未利用空地、林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地等都可能是新增耕地的有效來(lái)源。
(二)新增耕地使用權(quán)分配的實(shí)踐作法
1.交由原使用權(quán)人使用。宅基地、園地、林地及產(chǎn)量低下的農(nóng)用地通過(guò)復(fù)墾整理成耕地后,其新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常歸原權(quán)利人享有。
2.另行分配給本集體的成員承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐中有一種作法是,將新增土地平均分配給本集體成員使用。例如,2011年安徽肥東縣白龍鎮(zhèn)長(zhǎng)王村通過(guò)土地整治新增耕地面積268畝,該村共有20個(gè)村民組共計(jì)3255人,村委會(huì)按照人頭數(shù)以二輪承包得田人口為依據(jù)對(duì)新增耕地進(jìn)行了分配,實(shí)行同升同降辦法分配到戶、到田塊,結(jié)果人均凈增0.45畝。
3.交由社會(huì)投資主體使用。為確保土地整治資金充足,提高土地整治效率,有些土地整治項(xiàng)目允許社會(huì)主體投資,并將新增耕地的使用權(quán)賦予給社會(huì)投資主體。例如,安徽馬鞍山市塘南鎮(zhèn)即采取了該作法。在對(duì)該鎮(zhèn)基層干部的訪談中,我們了解到,該地區(qū)原先的耕種條件較差,為提高土地的利用率、引進(jìn)種植大戶對(duì)土地整治進(jìn)行投資,采取由投資者使用新增耕地的作法。
4.由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給種植大戶、農(nóng)業(yè)公司使用。這是當(dāng)前土地整治后對(duì)于新增耕地經(jīng)營(yíng)管理的一種主要方式。為了便于流轉(zhuǎn),對(duì)于新增的耕地,采取了確權(quán)不確地的作法,即農(nóng)民雖然享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但不確定到特定的地塊,而是由集體統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去,土地流轉(zhuǎn)收益是根據(jù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)面積比例計(jì)算。在我們的調(diào)研中,絕大部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)都采取了這種方式。
(一)新增耕地使用權(quán)分配實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題
1.與新增耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的土地管理法律規(guī)定相悖。我國(guó)立法明確規(guī)定了新增耕地由本集體農(nóng)民承包使用的原則。法律規(guī)定,通過(guò)合法方式開(kāi)墾的土地,其新增土地應(yīng)該給新增人口或調(diào)整承包地。該條規(guī)定的立法目的在于發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的生存保障功能。然而,如上所述,當(dāng)前土地整治實(shí)踐中各地并未一律將新增耕地都確權(quán)給作為集體成員的農(nóng)戶使用,而是交由社會(huì)投資機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司乃至政府使用。
2.與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性的《物權(quán)法》規(guī)定相矛盾?!段餀?quán)法》第十一章規(guī)定,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)。用益物權(quán)的重要特征之一是權(quán)利客體的特定化,這是用益物權(quán)人直接支配力的客觀基礎(chǔ)。*王利明:《物權(quán)法研究》(下卷),中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版,第817頁(yè)。就承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言,農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的地塊應(yīng)當(dāng)特定化,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人才能直接支配承包地塊,并以此對(duì)抗來(lái)自集體以及第三人的干涉。而農(nóng)地整理的目標(biāo)是“化零為整”,原有的土地界線不復(fù)存在。對(duì)于整治出來(lái)的新增耕地,農(nóng)戶雖然獲得了所謂的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻沒(méi)有確權(quán)到特定地塊,農(nóng)民只根據(jù)村委會(huì)的記錄享有特定面積的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。村委會(huì)將整塊耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)戶則依據(jù)承包經(jīng)營(yíng)的面積,按比例分享耕地流轉(zhuǎn)的收益。
這種將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體模糊化的作法,雖然是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況所采取的一種便捷作法,但卻與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)相矛盾;同時(shí),由于削弱了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性,也間接剝奪了農(nóng)民遭受土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的自我救濟(jì)權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)合同中,如果土地經(jīng)營(yíng)方出現(xiàn)了拖欠土地使用費(fèi)、對(duì)土地掠奪式經(jīng)營(yíng)等違約行為時(shí),農(nóng)民本來(lái)可以基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回特定地塊的使用權(quán),但在上述將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體模糊化的作法中,農(nóng)民個(gè)人就無(wú)法行使這種支配性的物權(quán)效力。
3.違反了對(duì)土地原使用人物權(quán)的保護(hù)性規(guī)定?!段餀?quán)法》規(guī)定,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)均為農(nóng)民在特定地塊上享有的用益物權(quán)。對(duì)于新增耕地而言,原使用人可能在地塊被整治前享有這兩類權(quán)利。新增耕地的來(lái)源不同,地塊上原來(lái)的權(quán)利性質(zhì)也有所不同:對(duì)于宅基地復(fù)墾為耕地的,地塊上原有的土地權(quán)利為宅基地使用權(quán);對(duì)于林地、園地、低產(chǎn)農(nóng)用地整治為耕地的,地塊上原有的土地權(quán)利為承包經(jīng)營(yíng)權(quán);對(duì)于工礦廢棄地復(fù)墾為耕地的,地塊上可能原先沒(méi)有使用權(quán),但也有可能已經(jīng)存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán);對(duì)于未利用空地開(kāi)發(fā)成耕地的,地塊上自然沒(méi)有使用權(quán)的存在??偟膩?lái)說(shuō),新增耕地在整治以前,雖為集體所有,但農(nóng)民可能在上面享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。這表明,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán),其與宅基地使用權(quán)都是一種財(cái)產(chǎn)權(quán),農(nóng)民享有財(cái)產(chǎn)利益。如果隨著地塊的被整治就被無(wú)條件消滅的話,農(nóng)民的用益物權(quán)毫無(wú)疑問(wèn)就受到了侵害。
在新增耕地的使用權(quán)分配上,存在著隨意剝奪土地上原使用權(quán)人物權(quán)的現(xiàn)象。例如,在實(shí)踐中,有些地方的村委會(huì)決定把新增耕地作為“機(jī)動(dòng)田”,由其掌控甚至由村干部個(gè)人掌控,導(dǎo)致“機(jī)動(dòng)田”的流轉(zhuǎn)收益成為部分人的福利。*陳相花等:《關(guān)于新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配的討論》,《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2012年6月25日第6版。再例如,一些地方法規(guī)在規(guī)定工礦廢棄地復(fù)墾所得耕地的使用權(quán)時(shí),忽略了集體土地上原有權(quán)利人的利益。*例如河北省規(guī)定復(fù)墾土地的原權(quán)利人僅有優(yōu)先使用權(quán),對(duì)其享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等物權(quán)的效力視而不見(jiàn)。2013年7月22日《河北省工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理暫行辦法》第二十條規(guī)定,復(fù)墾后的土地原土地使用權(quán)人可優(yōu)先使用,也可以通過(guò)承包等方式就近承包給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶或其他承包人使用,可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)者,鼓勵(lì)規(guī)?;?jīng)營(yíng)的種植大戶參與競(jìng)標(biāo)。土地整治,目的在于提高土地利用效率、保證糧食安全,但如果不強(qiáng)調(diào)對(duì)土地上原有權(quán)利的維護(hù)的話,土地整治就可能走上掠奪農(nóng)民土地權(quán)益的歧途。
(二)新增耕地使用權(quán)分配中法律問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)誘因
1.農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需求。自十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地的利用方式主要為農(nóng)戶個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)。但近十年來(lái),農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化,隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展,農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)的土地利用方式已經(jīng)逐漸不再適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。由于單戶農(nóng)民的生產(chǎn)要素投入不足,土地經(jīng)營(yíng)很難獲得最佳效益,許多地方開(kāi)始走上土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營(yíng)的道路。就土地整治而言,其目標(biāo)之一就是將土地“化零為整”后,進(jìn)行規(guī)模化流轉(zhuǎn)。對(duì)于土地整治所產(chǎn)生的新增耕地,一些地方?jīng)]有再將其承包給農(nóng)民個(gè)體使用,而是進(jìn)行了集中、規(guī)模化流轉(zhuǎn),農(nóng)民僅按照份額比例享有流轉(zhuǎn)收益。盡管這種作法的目的在于解決實(shí)際問(wèn)題,但其與現(xiàn)行立法是相悖的。一方面,該作法違反了農(nóng)民對(duì)新增耕地承包經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先權(quán);另一方面,“確權(quán)不確地”的承包方式也與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)相矛盾。
2.土地整治資金短缺的現(xiàn)狀所致。隨著土地整治規(guī)模的擴(kuò)大,資金短缺問(wèn)題也日漸凸顯。當(dāng)前,土地整治資金主要來(lái)源于地方政府,但地方政府缺乏激勵(lì),資金來(lái)源有限且資金具有極強(qiáng)的波動(dòng)性*土地整治有四種資金來(lái)源。其中,耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)規(guī)模較小且??顚S?。全國(guó)范圍內(nèi)真正可用于高基農(nóng)田建設(shè)的土地整治資金,主要是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金收益。近年來(lái),這兩筆資金均受整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響因而持續(xù)減少。。例如,第一輪土地整治規(guī)劃中,海南省應(yīng)投入規(guī)劃資金為26億元,而實(shí)際總投資額卻為10億元,僅占規(guī)劃測(cè)算的38.5%。這種現(xiàn)象在土地整治中極為普遍。此外,新增耕地每年的維護(hù)費(fèi)用,最低需要100億元,但無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政,均未安排相應(yīng)的維護(hù)資金。*焦?。骸锻恋卣钨Y金困局》,《財(cái)經(jīng)》2012年第4期。為此,有些地方為了解決土地整治資金問(wèn)題,通過(guò)將整治所得新增耕地交由投資主體使用的方法開(kāi)展土地整治。這既可能帶來(lái)對(duì)土地上原使用人權(quán)利的侵害,也可能侵害集體成員的土地權(quán)利。
綜上,在新增耕地使用權(quán)分配的實(shí)踐中,一些作法與現(xiàn)行立法是相悖的,但有的目的在于解決實(shí)際問(wèn)題,其中合理性的成分應(yīng)當(dāng)為將來(lái)立法所吸納。
(一)立法應(yīng)當(dāng)確立的指導(dǎo)思想
1.正視農(nóng)村社會(huì)變化對(duì)土地利用的影響。農(nóng)村土地利用日益走向規(guī)?;?、集中化經(jīng)營(yíng)的道路。依靠農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)投入的家庭承包經(jīng)營(yíng)效益低下,許多地區(qū)農(nóng)地撂荒面積曾經(jīng)持續(xù)增長(zhǎng),近些年來(lái),各地農(nóng)村逐漸走向農(nóng)地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)的道路。農(nóng)地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)公司、種植大戶有機(jī)會(huì)利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技實(shí)現(xiàn)符合市場(chǎng)需求的集中經(jīng)營(yíng),這將大大提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率,克服小農(nóng)自耕經(jīng)營(yíng)模式的弊端,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。
土地的集中經(jīng)營(yíng)需要其他主體接手農(nóng)村土地,但是我國(guó)現(xiàn)行的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度則將著眼點(diǎn)放在保障農(nóng)民生存權(quán)利之上,這也在無(wú)形中造成了對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入的天然排斥。主要表現(xiàn)為:一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度架空了集體土地所有者的權(quán)利。集體作為土地所有者,除了將土地分配給成員承包經(jīng)營(yíng)使用外,基本不享有任何對(duì)于農(nóng)地進(jìn)行處分的權(quán)利。這就造成了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的法律障礙,即流轉(zhuǎn)權(quán)利人只能是農(nóng)戶個(gè)體而非集體,這顯然不符合現(xiàn)實(shí)的需要。二是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后,經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不明確。土地流轉(zhuǎn)的主要形式仍然是轉(zhuǎn)包,轉(zhuǎn)包使得承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分別歸屬于不同的主體。然而,與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性相比,經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)在立法上沒(méi)有明確界定,這就導(dǎo)致了實(shí)踐中流轉(zhuǎn)土地的受讓方的權(quán)益缺少穩(wěn)定保障。三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán),他物權(quán)要求具備特定的權(quán)利客體,而在土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民權(quán)益大小由其享有的土地面積比例決定,通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)代表農(nóng)民的土地權(quán)利已非上策。
2.尊重農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)利用自由。農(nóng)村的變遷及農(nóng)業(yè)的發(fā)展使土地對(duì)于農(nóng)民的意義從生存保障轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)利用。近十年來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量流向城市,務(wù)農(nóng)收入已非多數(shù)家庭主要生活來(lái)源。例如,據(jù)2009年對(duì)安徽天長(zhǎng)新街鎮(zhèn)興業(yè)社區(qū)通行組的統(tǒng)計(jì),該村組共有 90個(gè)勞動(dòng)力,常年外出勞務(wù)就有45人,2008年即便受金融危機(jī)民工返鄉(xiāng)潮的影響,也只有6人未外出打工,且該年度全鎮(zhèn)農(nóng)民外出勞務(wù)純收入仍然占農(nóng)民人均收入的40%。*潘志安:《農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告——以安徽省天長(zhǎng)市新街鎮(zhèn)為例》,《中國(guó)農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)》http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=43847,2014年5月9日訪問(wèn)。
當(dāng)前的立法強(qiáng)調(diào)土地對(duì)于農(nóng)民的保障作用,限制農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地的處分權(quán)利。盡管立法允許農(nóng)民以各種方式流轉(zhuǎn)土地,但前提是農(nóng)民必須以成員身份取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí)流轉(zhuǎn)的只能是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性制約了農(nóng)民對(duì)土地的利用空間,也抑制了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化政策的實(shí)施,盡管需要漫長(zhǎng)的過(guò)程,卻可以預(yù)見(jiàn)到農(nóng)民終將會(huì)被納入到逐漸完善的社會(huì)保障體系中。立法不應(yīng)再僵化強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與土地的不可分離,而是應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)自由,使農(nóng)民真正成為集體土地的主人,使集體土地成為農(nóng)民真正的財(cái)產(chǎn)。
3.重視新增耕地使用權(quán)分配對(duì)解決土地整治資金短缺的意義。保障社會(huì)投資主體通過(guò)合法途徑對(duì)新增耕地享有使用權(quán),是解決土地整治資金短缺的重要手段。當(dāng)前的立法中已經(jīng)體現(xiàn)出吸引社會(huì)資金的思想。國(guó)土部《土地整治規(guī)劃(2011—2015)》第九章第四節(jié)中提出,要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與土地整治,形成以政府資金為主導(dǎo),吸引社會(huì)資金投入的土地整治資金保障體系,探索土地整治市場(chǎng)化機(jī)制。*《土地復(fù)墾條例》第23條規(guī)定,對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)投入資金進(jìn)行復(fù)墾,或者按照“誰(shuí)投資,誰(shuí)受益”的原則,吸引社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾。
縱觀以上立法,規(guī)定過(guò)于原則,缺乏具體內(nèi)容。在土地整治過(guò)程中各方的權(quán)利義務(wù)不明確,實(shí)踐中極容易產(chǎn)生權(quán)利分配不公平的矛盾。一方面,當(dāng)社會(huì)投資主體投資土地整治項(xiàng)目后,如果其對(duì)土地整治新增耕地不能享有明確的權(quán)益,將會(huì)阻礙社會(huì)主體投資的積極性;另一方面也有可能產(chǎn)生對(duì)農(nóng)民利益的侵害。如有的地方政府按照“誰(shuí)投資,誰(shuí)受益”的原則,將新增耕地自行進(jìn)行調(diào)劑,造成了糾紛隱患。*例如,有的地方政府在對(duì)本屬于集體所有的工礦廢棄地投資復(fù)墾后,將新增耕地違法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地;有的地方在增減掛鉤項(xiàng)目中,在集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后、集體已經(jīng)不復(fù)存在的情況下,將集體土地復(fù)墾所得的新增耕地仍由原來(lái)的村委會(huì)管理,由政府享有土地的流轉(zhuǎn)收益。
(二)立法應(yīng)設(shè)計(jì)的具體制度
1.確立新增耕地使用權(quán)主體不變的原則。在土地整治的大規(guī)模實(shí)施中,為取得城鎮(zhèn)化與糧食安全的平衡,各地在撤村并居、整村推進(jìn)等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,對(duì)大批村莊進(jìn)行了整體性復(fù)墾。*黃學(xué)賢、齊建東:《農(nóng)民“被上樓”是喜還是憂——以農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的依法規(guī)劃為視角》,《東方法學(xué)》2011年第3期。許多有數(shù)十年甚至數(shù)百年歷史的村莊消失在農(nóng)村版圖上,同時(shí)消失的還有農(nóng)民世代相傳的土地。建國(guó)幾十年來(lái),農(nóng)村哺育了城市,幾代農(nóng)民為此生活窘困,在城鎮(zhèn)化的大潮下,尤其要保護(hù)農(nóng)民的利益,決不能讓他們最為重要的土地財(cái)產(chǎn)化為烏有、讓土地整治淪為“圈地運(yùn)動(dòng)”。*參見(jiàn)熊偉:《“圈地運(yùn)動(dòng)”大躍進(jìn)必須得到遏制》,http://news.sina.com.cn/pl/2010- 11- 03/115621406886.shtml,2014年11月14日訪問(wèn)。因此,在對(duì)新增耕地使用權(quán)的分配上,首先要考慮對(duì)地塊原權(quán)利人權(quán)利的維護(hù)。
首先要確立的原則是,地塊上本來(lái)存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由原權(quán)利人享有對(duì)新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體而言,對(duì)林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地整理成為耕地的,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)由原承包經(jīng)營(yíng)者享有;對(duì)整理前屬于宅基地,遷建騰地復(fù)墾增加耕地的,除了部分以等量置換、差額補(bǔ)償辦法調(diào)整給遷建所占用土地的原土地使用權(quán)人外,其他部分應(yīng)由原宅基地使用權(quán)人承包經(jīng)營(yíng);對(duì)工礦廢棄地復(fù)墾為耕地的,如果復(fù)墾前為集體土地且其上存在使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由原使用權(quán)人承包經(jīng)營(yíng)。
同時(shí),應(yīng)肯定新增耕地上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán),具有財(cái)產(chǎn)屬性。對(duì)于整治后的新增耕地,權(quán)利人有權(quán)對(duì)其所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分,以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。例如,權(quán)利人可以依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán);也可與集體簽訂協(xié)議,自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并因此獲得補(bǔ)償。明確權(quán)利人對(duì)于新增耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán),在當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營(yíng)的背景下有著現(xiàn)實(shí)意義。在權(quán)利人放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后,土地上的權(quán)利負(fù)擔(dān)將不復(fù)存在,從而為作為所有人的集體對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)留下了空間。
2.賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地的處分權(quán)能。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在權(quán)能缺失的問(wèn)題,農(nóng)民集體對(duì)于土地的處分權(quán)能受到限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,除了四荒土地外,農(nóng)村集體土地只能以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式發(fā)包給本集體農(nóng)民使用。雖然各地紛紛推進(jìn)土地的規(guī)模流轉(zhuǎn),但由于立法所限,流轉(zhuǎn)只能采取由農(nóng)戶集中委托村委會(huì)、流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的使用權(quán)能的方式。換言之,對(duì)于農(nóng)村土地,雖然農(nóng)民集體是其所有權(quán)人,但其基本上沒(méi)有處分土地的權(quán)利。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中,限制集體對(duì)于土地的處分權(quán)能,目的在于保障農(nóng)民個(gè)人對(duì)于土地的占有權(quán)。但在集體經(jīng)營(yíng)模式成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所需時(shí),完全不允許農(nóng)民集體對(duì)于集體土地的處分,顯然是不合時(shí)宜的。就土地整治的資金短缺問(wèn)題而言,吸引社會(huì)資金的一個(gè)主要渠道就是讓社會(huì)投資主體能對(duì)整治后的耕地享有使用權(quán)。而在現(xiàn)行的法制框架下,作為土地所有者的集體無(wú)法對(duì)整治后的土地進(jìn)行處分,也無(wú)法給予社會(huì)投資者對(duì)于新增耕地以明確的權(quán)利。
我們認(rèn)為,賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地享有一定的處分權(quán)能,在當(dāng)下具有積極意義。在土地整治資金缺乏時(shí),農(nóng)民集體可與有投資意向的社會(huì)主體通過(guò)協(xié)商機(jī)制,以合同的方式對(duì)將來(lái)新增耕地的使用權(quán)進(jìn)行分配。在合同中,雙方可約定由社會(huì)投資主體以投資充當(dāng)預(yù)付租金,享有對(duì)整治后新增耕地的租賃權(quán);也可約定由社會(huì)投資主體以投資充當(dāng)預(yù)付使用費(fèi),享有對(duì)整治新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外,構(gòu)建新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制,確保國(guó)家、社會(huì)投資主體及農(nóng)村集體組織對(duì)轉(zhuǎn)讓指標(biāo)收益可以進(jìn)行合理分配,真正體現(xiàn)“誰(shuí)投資,誰(shuí)收益”的原則,也是一條可選路徑。
3.確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán)。自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)將家庭承包經(jīng)營(yíng)作為主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,家庭承包經(jīng)營(yíng)在歷史上曾發(fā)揮重要的作用,但因其分散性逐漸不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的大規(guī)模耕種需求。因此,人們通過(guò)不斷探索,展開(kāi)了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式的實(shí)踐活動(dòng)。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出,要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式加以了肯定。2014年中央1號(hào)文件提出,要賦予農(nóng)民集體成員對(duì)集體資產(chǎn)享有股份權(quán)。*詳見(jiàn)2014中共中央、國(guó)務(wù)院:《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第33條。同時(shí),針對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作指出,可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地。*詳見(jiàn)2014中共中央、國(guó)務(wù)院:《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第17條。其中“確權(quán)確股不確地”,就是“通過(guò)股份合作化將承包地變?yōu)榧w成員的股份,不再確定具體的土地,土地由股份合作社經(jīng)營(yíng)”*韓松:《論農(nóng)民集體成員對(duì)集體土地資產(chǎn)的股份權(quán)》,《法商研究》2014年第2期。。這就意味著,針對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)兩種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制,中央對(duì)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)了兩種方式:對(duì)于未實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)而采取承包經(jīng)營(yíng)的,集體成員對(duì)集體所有的農(nóng)地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán),承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)要確權(quán)到地,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以占有、使用、收益的方式行使權(quán)利;采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的,集體農(nóng)業(yè)用地則成為集體資產(chǎn),集體成員對(duì)集體土地資產(chǎn)享有股權(quán),土地由集體占有、經(jīng)營(yíng),股東以享有收益的方式行使股權(quán)。
我們認(rèn)為,確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán),是符合實(shí)踐需要的。一方面,有利于提高土地利用效率,實(shí)現(xiàn)土地整治的意義。長(zhǎng)期以來(lái),家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)施以及農(nóng)地規(guī)劃的欠缺導(dǎo)致了耕地碎片化現(xiàn)象。耕地碎片化增加了田埂和溝渠面積、降低了耕地利用率,也阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械的采用、增加了勞動(dòng)力成本。土地整理的目標(biāo)之一即是重新規(guī)劃分散的小地塊,合并成面積較大的新地塊以方便灌溉和耕作。在土地整治后,如果再將土地化整為零承包給農(nóng)戶各自經(jīng)營(yíng)的話,土地整治的成果就很容易付之東流。 另一方面,有利于將土地集中統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn),符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化的趨勢(shì)。在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下,農(nóng)戶享有物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),其在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)具有排他效力,農(nóng)戶直接占有、支配承包地,并有權(quán)排除他人的干涉。因此,集體無(wú)權(quán)涉足農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)管理。當(dāng)出現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)需求時(shí),集體無(wú)權(quán)對(duì)其所有的土地加以流轉(zhuǎn),而只能采取由農(nóng)戶委托的方式,對(duì)農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能加以流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)相對(duì)人的土地權(quán)利不穩(wěn)定、難以取得眾多農(nóng)戶的一致同意等問(wèn)題,由此產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)合同關(guān)系不穩(wěn)定、強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)、土地難以規(guī)模流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。在農(nóng)民對(duì)新增耕地資產(chǎn)享有股權(quán)而非承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后,農(nóng)民作為集體成員實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的方式就發(fā)生了改變。農(nóng)民享有土地的承包權(quán),其經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)根據(jù)土地市場(chǎng)需求,在符合農(nóng)地用途管制的前提下對(duì)農(nóng)地加以流轉(zhuǎn)。
新增耕地主要來(lái)源于土地整治。土地整治在我國(guó)已長(zhǎng)達(dá)十幾載,但指導(dǎo)新增耕地確權(quán)工作的規(guī)范效力等級(jí)卻不高,現(xiàn)階段還是以國(guó)土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件為主。我國(guó)在不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,并為深化農(nóng)村土地制度改革不斷做出努力,新增耕地使用權(quán)分配問(wèn)題不僅是土地整治順利開(kāi)展的前提,更與農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定息息相關(guān)。目前,在對(duì)新增耕地使用權(quán)確權(quán)中還存在一些問(wèn)題,僅依據(jù)法律效力不高的國(guó)土資源部門頒布的規(guī)范性文件很難解決,需要在法律效力高的法律或行政法規(guī)中確立相關(guān)的制度。包括規(guī)定明確新增耕地的使用權(quán)不變?cè)瓌t、增加農(nóng)民對(duì)新增耕地權(quán)利類型、完善農(nóng)民集體對(duì)新增耕地的所有權(quán)權(quán)能等等。土地整治是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程,許多國(guó)家地區(qū)都設(shè)有專門立法,例如臺(tái)灣的《農(nóng)地重劃條例》、日本的《耕地整理法》。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)選擇合適的時(shí)機(jī)制定土地整治法律或行政法規(guī),將包括新增耕地使用權(quán)確權(quán)在內(nèi)的土地整治各環(huán)節(jié)納入法律規(guī)制的范圍之內(nèi)。
(責(zé)任編輯:張婧)
2017-02-17
汪 莉(1966—),女,法學(xué)博士,安徽大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、土地法。 彭婷婷(1988—),女,安徽大學(xué)法學(xué)院博士生,主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、土地法。 尤 佳(1978—),女,法學(xué)博士,安徽大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)槊裆谭?、土地法?/p>
本文系 2014年安徽省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“安徽省土地整治中農(nóng)民土地權(quán)益的變動(dòng)及保護(hù)研究”(項(xiàng)目編號(hào):AHSKQ2014D04)的階段性成果。
F321
A
1003-4145[2017]05-0140-06