汪 莉 彭婷婷 尤 佳

(安徽大學(xué) 法學(xué)院 ，安徽 合肥 230601)

論土地整治中新增耕地使用權(quán)的制度完善

汪 莉 彭婷婷 尤 佳

(安徽大學(xué) 法學(xué)院 ，安徽 合肥 230601)

土地整治帶來(lái)了大量新增耕地，在各地分配新增耕地使用權(quán)的不同做法中，存在著違反現(xiàn)行立法規(guī)定、侵害土地原權(quán)利人權(quán)利等諸多問(wèn)題，需要從立法上予以完善。本文分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出要樹(shù)立正視農(nóng)村社會(huì)變化、滿(mǎn)足土地整治資金需求、尊重農(nóng)民財(cái)產(chǎn)自由的思想，在立法中確立新增耕地使用權(quán)主體不變?cè)瓌t、賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地的處分權(quán)能、確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán)制度。

土地整治；新增耕地；使用權(quán)分配

土地整治是指對(duì)利用效率低、使用不合理、未利用及對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)或因自然災(zāi)害等原因損毀的土地進(jìn)行重新規(guī)劃整治，以提高土地使用效率的活動(dòng)。新增耕地是土地整治的重要目標(biāo)。*第一輪《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》實(shí)施的十年間，通過(guò)土地整治新增耕地4200多萬(wàn)畝；第二輪《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》再次提出，”十二五”期間，中國(guó)將新增2400萬(wàn)畝耕地。土地整治所產(chǎn)生的新增耕地，有效地緩解了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地減少的壓力。隨著我國(guó)農(nóng)地制度的改革、農(nóng)地升值潛力的顯現(xiàn)及國(guó)家的種糧補(bǔ)貼政策的實(shí)施，新增耕地的使用權(quán)主體成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，新增耕地因此被稱(chēng)為 “一塊新的蛋糕”。土地整治后，誰(shuí)享有新增耕地的使用權(quán)？各地的做法存在諸多差異。當(dāng)前，在新增耕地使用權(quán)的分配上，存在著不少亟待解決的問(wèn)題，對(duì)它們的正確處理，關(guān)系著農(nóng)民、農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民集體的切身利益，也是土地整治順利、正確展開(kāi)的前提。

一、土地整治中新增耕地的來(lái)源及使用權(quán)的分配

(一)土地整治中新增耕地的來(lái)源

土地整治主要包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。*具體見(jiàn)國(guó)土資源部2003《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010)》、《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》(國(guó)函〔2012〕第23號(hào))等文件。為此，各地采取了不同模式的項(xiàng)目、制度，作為該三項(xiàng)工作的實(shí)施載體。例如，安徽地區(qū)主要采取了整體推進(jìn)農(nóng)村土地示范建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目的推動(dòng)下，土地整治實(shí)現(xiàn)了新增耕地的目標(biāo)。綜合而言，新增耕地主要有以下來(lái)源：

1．新增耕地來(lái)源于宅基地的退出。隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)民從農(nóng)村遷往城市的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，從而引發(fā)“空心村”現(xiàn)象。國(guó)家因此陷入了城市發(fā)展建設(shè)用地嚴(yán)重不足與農(nóng)村宅基地大量閑置的兩難境地。因此，為有效利用土地，各地科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民騰退閑置的宅基地，實(shí)施“整村推進(jìn)”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等土地整治項(xiàng)目。通過(guò)復(fù)墾騰退出的宅基地，有效增加了耕地面積。

2．新增耕地來(lái)源于未利用空地的整治。在土地整治中，整治未利用空地不失為一種獲取新增耕地的方式。主要原因包括兩點(diǎn)：第一，基于我國(guó)的規(guī)劃發(fā)展起步較晚的現(xiàn)狀，過(guò)去的村莊規(guī)劃在合理性上存在一定的瑕疵，集體土地中存在著大量的未利用地，而這些未利用地具備轉(zhuǎn)為耕地的可能性；第二，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行小農(nóng)自耕模式，耕地碎片化的情況十分普遍，通過(guò)土地整治，分散的耕地得到合并、集中，則分散地塊之間的田埂與溝渠得以轉(zhuǎn)化為耕地。

3．新增耕地來(lái)源于工礦廢棄地的復(fù)墾。復(fù)墾的工礦廢棄地包括的類(lèi)型主要有兩種，歷史遺留的工礦廢棄地與交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地。有數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，我國(guó)還有超過(guò)1億畝的歷史遺留工礦廢棄地未復(fù)墾。*王新明、李驚亞：《億畝工礦廢棄地未復(fù)墾》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年7月22日第6版。這些廢棄地對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞，為土地環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境埋下隱患。土地整治中，各地將工礦廢棄地復(fù)墾與新增建設(shè)用地相掛鉤，實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境治理、建設(shè)用地盤(pán)活、耕地面積增加三重目標(biāo)的協(xié)同推進(jìn)，一舉多得。

4．新增耕地來(lái)源于低效農(nóng)用地的整理。采取提高土地利用效率的方式，利用科學(xué)的手段將使用效率不高的林地、園林和地產(chǎn)農(nóng)用地改造成為優(yōu)質(zhì)耕地。

在實(shí)踐過(guò)程中，土地整治的進(jìn)行通常采取項(xiàng)目依托制度，因此導(dǎo)致新增耕地的來(lái)源多種多樣，例如在整村推進(jìn)項(xiàng)目中，宅基地、未利用空地、林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地等都可能是新增耕地的有效來(lái)源。

(二)新增耕地使用權(quán)分配的實(shí)踐作法

1．交由原使用權(quán)人使用。宅基地、園地、林地及產(chǎn)量低下的農(nóng)用地通過(guò)復(fù)墾整理成耕地后，其新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常歸原權(quán)利人享有。

2．另行分配給本集體的成員承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐中有一種作法是，將新增土地平均分配給本集體成員使用。例如，2011年安徽肥東縣白龍鎮(zhèn)長(zhǎng)王村通過(guò)土地整治新增耕地面積268畝，該村共有20個(gè)村民組共計(jì)3255人，村委會(huì)按照人頭數(shù)以二輪承包得田人口為依據(jù)對(duì)新增耕地進(jìn)行了分配，實(shí)行同升同降辦法分配到戶(hù)、到田塊，結(jié)果人均凈增0.45畝。

3．交由社會(huì)投資主體使用。為確保土地整治資金充足，提高土地整治效率，有些土地整治項(xiàng)目允許社會(huì)主體投資，并將新增耕地的使用權(quán)賦予給社會(huì)投資主體。例如，安徽馬鞍山市塘南鎮(zhèn)即采取了該作法。在對(duì)該鎮(zhèn)基層干部的訪談中，我們了解到，該地區(qū)原先的耕種條件較差，為提高土地的利用率、引進(jìn)種植大戶(hù)對(duì)土地整治進(jìn)行投資，采取由投資者使用新增耕地的作法。

4．由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)公司使用。這是當(dāng)前土地整治后對(duì)于新增耕地經(jīng)營(yíng)管理的一種主要方式。為了便于流轉(zhuǎn)，對(duì)于新增的耕地，采取了確權(quán)不確地的作法，即農(nóng)民雖然享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不確定到特定的地塊，而是由集體統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去，土地流轉(zhuǎn)收益是根據(jù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)面積比例計(jì)算。在我們的調(diào)研中，絕大部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)都采取了這種方式。

二、新增耕地使用權(quán)分配中存在的法律問(wèn)題及原因

(一)新增耕地使用權(quán)分配實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題

1．與新增耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的土地管理法律規(guī)定相悖。我國(guó)立法明確規(guī)定了新增耕地由本集體農(nóng)民承包使用的原則。法律規(guī)定，通過(guò)合法方式開(kāi)墾的土地，其新增土地應(yīng)該給新增人口或調(diào)整承包地。該條規(guī)定的立法目的在于發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的生存保障功能。然而，如上所述，當(dāng)前土地整治實(shí)踐中各地并未一律將新增耕地都確權(quán)給作為集體成員的農(nóng)戶(hù)使用，而是交由社會(huì)投資機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司乃至政府使用。

2．與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性的《物權(quán)法》規(guī)定相矛盾?！段餀?quán)法》第十一章規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)。用益物權(quán)的重要特征之一是權(quán)利客體的特定化，這是用益物權(quán)人直接支配力的客觀基礎(chǔ)。*王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第817頁(yè)。就承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的地塊應(yīng)當(dāng)特定化，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人才能直接支配承包地塊，并以此對(duì)抗來(lái)自集體以及第三人的干涉。而農(nóng)地整理的目標(biāo)是“化零為整”，原有的土地界線不復(fù)存在。對(duì)于整治出來(lái)的新增耕地，農(nóng)戶(hù)雖然獲得了所謂的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻沒(méi)有確權(quán)到特定地塊，農(nóng)民只根據(jù)村委會(huì)的記錄享有特定面積的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。村委會(huì)將整塊耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)則依據(jù)承包經(jīng)營(yíng)的面積，按比例分享耕地流轉(zhuǎn)的收益。

這種將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體模糊化的作法，雖然是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況所采取的一種便捷作法，但卻與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)相矛盾；同時(shí)，由于削弱了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，也間接剝奪了農(nóng)民遭受土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的自我救濟(jì)權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)合同中，如果土地經(jīng)營(yíng)方出現(xiàn)了拖欠土地使用費(fèi)、對(duì)土地掠奪式經(jīng)營(yíng)等違約行為時(shí)，農(nóng)民本來(lái)可以基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回特定地塊的使用權(quán)，但在上述將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體模糊化的作法中，農(nóng)民個(gè)人就無(wú)法行使這種支配性的物權(quán)效力。

3．違反了對(duì)土地原使用人物權(quán)的保護(hù)性規(guī)定?！段餀?quán)法》規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)均為農(nóng)民在特定地塊上享有的用益物權(quán)。對(duì)于新增耕地而言，原使用人可能在地塊被整治前享有這兩類(lèi)權(quán)利。新增耕地的來(lái)源不同，地塊上原來(lái)的權(quán)利性質(zhì)也有所不同：對(duì)于宅基地復(fù)墾為耕地的，地塊上原有的土地權(quán)利為宅基地使用權(quán)；對(duì)于林地、園地、低產(chǎn)農(nóng)用地整治為耕地的，地塊上原有的土地權(quán)利為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)于工礦廢棄地復(fù)墾為耕地的，地塊上可能原先沒(méi)有使用權(quán)，但也有可能已經(jīng)存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)于未利用空地開(kāi)發(fā)成耕地的，地塊上自然沒(méi)有使用權(quán)的存在?？偟膩?lái)說(shuō)，新增耕地在整治以前，雖為集體所有，但農(nóng)民可能在上面享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。這表明，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，其與宅基地使用權(quán)都是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民享有財(cái)產(chǎn)利益。如果隨著地塊的被整治就被無(wú)條件消滅的話，農(nóng)民的用益物權(quán)毫無(wú)疑問(wèn)就受到了侵害。

在新增耕地的使用權(quán)分配上，存在著隨意剝奪土地上原使用權(quán)人物權(quán)的現(xiàn)象。例如，在實(shí)踐中，有些地方的村委會(huì)決定把新增耕地作為“機(jī)動(dòng)田”，由其掌控甚至由村干部個(gè)人掌控，導(dǎo)致“機(jī)動(dòng)田”的流轉(zhuǎn)收益成為部分人的福利。*陳相花等：《關(guān)于新增耕地確權(quán)與流轉(zhuǎn)收益分配的討論》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2012年6月25日第6版。再例如，一些地方法規(guī)在規(guī)定工礦廢棄地復(fù)墾所得耕地的使用權(quán)時(shí)，忽略了集體土地上原有權(quán)利人的利益。*例如河北省規(guī)定復(fù)墾土地的原權(quán)利人僅有優(yōu)先使用權(quán)，對(duì)其享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等物權(quán)的效力視而不見(jiàn)。2013年7月22日《河北省工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理暫行辦法》第二十條規(guī)定，復(fù)墾后的土地原土地使用權(quán)人可優(yōu)先使用，也可以通過(guò)承包等方式就近承包給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)或其他承包人使用，可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)者，鼓勵(lì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的種植大戶(hù)參與競(jìng)標(biāo)。土地整治，目的在于提高土地利用效率、保證糧食安全，但如果不強(qiáng)調(diào)對(duì)土地上原有權(quán)利的維護(hù)的話，土地整治就可能走上掠奪農(nóng)民土地權(quán)益的歧途。

(二)新增耕地使用權(quán)分配中法律問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)誘因

1．農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需求。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地的利用方式主要為農(nóng)戶(hù)個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)。但近十年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)的土地利用方式已經(jīng)逐漸不再適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。由于單戶(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)要素投入不足，土地經(jīng)營(yíng)很難獲得最佳效益，許多地方開(kāi)始走上土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營(yíng)的道路。就土地整治而言，其目標(biāo)之一就是將土地“化零為整”后，進(jìn)行規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。對(duì)于土地整治所產(chǎn)生的新增耕地，一些地方?jīng)]有再將其承包給農(nóng)民個(gè)體使用，而是進(jìn)行了集中、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，農(nóng)民僅按照份額比例享有流轉(zhuǎn)收益。盡管這種作法的目的在于解決實(shí)際問(wèn)題，但其與現(xiàn)行立法是相悖的。一方面，該作法違反了農(nóng)民對(duì)新增耕地承包經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先權(quán)；另一方面，“確權(quán)不確地”的承包方式也與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)相矛盾。

2．土地整治資金短缺的現(xiàn)狀所致。隨著土地整治規(guī)模的擴(kuò)大，資金短缺問(wèn)題也日漸凸顯。當(dāng)前，土地整治資金主要來(lái)源于地方政府，但地方政府缺乏激勵(lì)，資金來(lái)源有限且資金具有極強(qiáng)的波動(dòng)性*土地整治有四種資金來(lái)源。其中，耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)規(guī)模較小且專(zhuān)款專(zhuān)用。全國(guó)范圍內(nèi)真正可用于高基農(nóng)田建設(shè)的土地整治資金，主要是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金收益。近年來(lái)，這兩筆資金均受整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響因而持續(xù)減少。。例如，第一輪土地整治規(guī)劃中，海南省應(yīng)投入規(guī)劃資金為26億元，而實(shí)際總投資額卻為10億元，僅占規(guī)劃測(cè)算的38.5%。這種現(xiàn)象在土地整治中極為普遍。此外，新增耕地每年的維護(hù)費(fèi)用，最低需要100億元，但無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，均未安排相應(yīng)的維護(hù)資金。*焦?。骸锻恋卣钨Y金困局》，《財(cái)經(jīng)》2012年第4期。為此，有些地方為了解決土地整治資金問(wèn)題，通過(guò)將整治所得新增耕地交由投資主體使用的方法開(kāi)展土地整治。這既可能帶來(lái)對(duì)土地上原使用人權(quán)利的侵害，也可能侵害集體成員的土地權(quán)利。

綜上，在新增耕地使用權(quán)分配的實(shí)踐中，一些作法與現(xiàn)行立法是相悖的，但有的目的在于解決實(shí)際問(wèn)題，其中合理性的成分應(yīng)當(dāng)為將來(lái)立法所吸納。

三、關(guān)于新增耕地使用權(quán)制度立法完善的思考

(一)立法應(yīng)當(dāng)確立的指導(dǎo)思想

1．正視農(nóng)村社會(huì)變化對(duì)土地利用的影響。農(nóng)村土地利用日益走向規(guī)?；⒓谢?jīng)營(yíng)的道路。依靠農(nóng)戶(hù)個(gè)體經(jīng)營(yíng)投入的家庭承包經(jīng)營(yíng)效益低下，許多地區(qū)農(nóng)地撂荒面積曾經(jīng)持續(xù)增長(zhǎng)，近些年來(lái)，各地農(nóng)村逐漸走向農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的道路。農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)公司、種植大戶(hù)有機(jī)會(huì)利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技實(shí)現(xiàn)符合市場(chǎng)需求的集中經(jīng)營(yíng)，這將大大提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率，克服小農(nóng)自耕經(jīng)營(yíng)模式的弊端，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。

土地的集中經(jīng)營(yíng)需要其他主體接手農(nóng)村土地，但是我國(guó)現(xiàn)行的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度則將著眼點(diǎn)放在保障農(nóng)民生存權(quán)利之上，這也在無(wú)形中造成了對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入的天然排斥。主要表現(xiàn)為：一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度架空了集體土地所有者的權(quán)利。集體作為土地所有者，除了將土地分配給成員承包經(jīng)營(yíng)使用外，基本不享有任何對(duì)于農(nóng)地進(jìn)行處分的權(quán)利。這就造成了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的法律障礙，即流轉(zhuǎn)權(quán)利人只能是農(nóng)戶(hù)個(gè)體而非集體，這顯然不符合現(xiàn)實(shí)的需要。二是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不明確。土地流轉(zhuǎn)的主要形式仍然是轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)包使得承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分別歸屬于不同的主體。然而，與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性相比，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)在立法上沒(méi)有明確界定，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中流轉(zhuǎn)土地的受讓方的權(quán)益缺少穩(wěn)定保障。三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，他物權(quán)要求具備特定的權(quán)利客體，而在土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)益大小由其享有的土地面積比例決定，通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)代表農(nóng)民的土地權(quán)利已非上策。

2．尊重農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)利用自由。農(nóng)村的變遷及農(nóng)業(yè)的發(fā)展使土地對(duì)于農(nóng)民的意義從生存保障轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)利用。近十年來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量流向城市，務(wù)農(nóng)收入已非多數(shù)家庭主要生活來(lái)源。例如，據(jù)2009年對(duì)安徽天長(zhǎng)新街鎮(zhèn)興業(yè)社區(qū)通行組的統(tǒng)計(jì)，該村組共有 90個(gè)勞動(dòng)力，常年外出勞務(wù)就有45人，2008年即便受金融危機(jī)民工返鄉(xiāng)潮的影響，也只有6人未外出打工，且該年度全鎮(zhèn)農(nóng)民外出勞務(wù)純收入仍然占農(nóng)民人均收入的40%。*潘志安：《農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告——以安徽省天長(zhǎng)市新街鎮(zhèn)為例》，《中國(guó)農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)》http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=43847，2014年5月9日訪問(wèn)。

當(dāng)前的立法強(qiáng)調(diào)土地對(duì)于農(nóng)民的保障作用，限制農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地的處分權(quán)利。盡管立法允許農(nóng)民以各種方式流轉(zhuǎn)土地，但前提是農(nóng)民必須以成員身份取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)流轉(zhuǎn)的只能是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性制約了農(nóng)民對(duì)土地的利用空間，也抑制了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化政策的實(shí)施，盡管需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，卻可以預(yù)見(jiàn)到農(nóng)民終將會(huì)被納入到逐漸完善的社會(huì)保障體系中。立法不應(yīng)再僵化強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與土地的不可分離，而是應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)自由，使農(nóng)民真正成為集體土地的主人，使集體土地成為農(nóng)民真正的財(cái)產(chǎn)。

3.重視新增耕地使用權(quán)分配對(duì)解決土地整治資金短缺的意義。保障社會(huì)投資主體通過(guò)合法途徑對(duì)新增耕地享有使用權(quán)，是解決土地整治資金短缺的重要手段。當(dāng)前的立法中已經(jīng)體現(xiàn)出吸引社會(huì)資金的思想。國(guó)土部《土地整治規(guī)劃(2011—2015)》第九章第四節(jié)中提出，要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與土地整治，形成以政府資金為主導(dǎo)，吸引社會(huì)資金投入的土地整治資金保障體系，探索土地整治市場(chǎng)化機(jī)制。*《土地復(fù)墾條例》第23條規(guī)定，對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)投入資金進(jìn)行復(fù)墾，或者按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾。

縱觀以上立法，規(guī)定過(guò)于原則，缺乏具體內(nèi)容。在土地整治過(guò)程中各方的權(quán)利義務(wù)不明確，實(shí)踐中極容易產(chǎn)生權(quán)利分配不公平的矛盾。一方面，當(dāng)社會(huì)投資主體投資土地整治項(xiàng)目后，如果其對(duì)土地整治新增耕地不能享有明確的權(quán)益，將會(huì)阻礙社會(huì)主體投資的積極性；另一方面也有可能產(chǎn)生對(duì)農(nóng)民利益的侵害。如有的地方政府按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，將新增耕地自行進(jìn)行調(diào)劑，造成了糾紛隱患。*例如，有的地方政府在對(duì)本屬于集體所有的工礦廢棄地投資復(fù)墾后，將新增耕地違法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；有的地方在增減掛鉤項(xiàng)目中，在集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后、集體已經(jīng)不復(fù)存在的情況下，將集體土地復(fù)墾所得的新增耕地仍由原來(lái)的村委會(huì)管理，由政府享有土地的流轉(zhuǎn)收益。

(二)立法應(yīng)設(shè)計(jì)的具體制度

1．確立新增耕地使用權(quán)主體不變的原則。在土地整治的大規(guī)模實(shí)施中，為取得城鎮(zhèn)化與糧食安全的平衡，各地在撤村并居、整村推進(jìn)等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)大批村莊進(jìn)行了整體性復(fù)墾。*黃學(xué)賢、齊建東：《農(nóng)民“被上樓”是喜還是憂——以農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的依法規(guī)劃為視角》，《東方法學(xué)》2011年第3期。許多有數(shù)十年甚至數(shù)百年歷史的村莊消失在農(nóng)村版圖上，同時(shí)消失的還有農(nóng)民世代相傳的土地。建國(guó)幾十年來(lái)，農(nóng)村哺育了城市，幾代農(nóng)民為此生活窘困，在城鎮(zhèn)化的大潮下，尤其要保護(hù)農(nóng)民的利益，決不能讓他們最為重要的土地財(cái)產(chǎn)化為烏有、讓土地整治淪為“圈地運(yùn)動(dòng)”。*參見(jiàn)熊偉：《“圈地運(yùn)動(dòng)”大躍進(jìn)必須得到遏制》，http://news.sina.com.cn/pl/2010- 11- 03/115621406886.shtml，2014年11月14日訪問(wèn)。因此，在對(duì)新增耕地使用權(quán)的分配上，首先要考慮對(duì)地塊原權(quán)利人權(quán)利的維護(hù)。

首先要確立的原則是，地塊上本來(lái)存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由原權(quán)利人享有對(duì)新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體而言，對(duì)林地、園地和低產(chǎn)農(nóng)用地整理成為耕地的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)由原承包經(jīng)營(yíng)者享有；對(duì)整理前屬于宅基地，遷建騰地復(fù)墾增加耕地的，除了部分以等量置換、差額補(bǔ)償辦法調(diào)整給遷建所占用土地的原土地使用權(quán)人外，其他部分應(yīng)由原宅基地使用權(quán)人承包經(jīng)營(yíng)；對(duì)工礦廢棄地復(fù)墾為耕地的，如果復(fù)墾前為集體土地且其上存在使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由原使用權(quán)人承包經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，應(yīng)肯定新增耕地上承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)屬性。對(duì)于整治后的新增耕地，權(quán)利人有權(quán)對(duì)其所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分，以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。例如，權(quán)利人可以依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；也可與集體簽訂協(xié)議，自愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并因此獲得補(bǔ)償。明確權(quán)利人對(duì)于新增耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的背景下有著現(xiàn)實(shí)意義。在權(quán)利人放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地上的權(quán)利負(fù)擔(dān)將不復(fù)存在，從而為作為所有人的集體對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)留下了空間。

2．賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地的處分權(quán)能。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在權(quán)能缺失的問(wèn)題，農(nóng)民集體對(duì)于土地的處分權(quán)能受到限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，除了四荒土地外，農(nóng)村集體土地只能以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式發(fā)包給本集體農(nóng)民使用。雖然各地紛紛推進(jìn)土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，但由于立法所限，流轉(zhuǎn)只能采取由農(nóng)戶(hù)集中委托村委會(huì)、流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的使用權(quán)能的方式。換言之，對(duì)于農(nóng)村土地，雖然農(nóng)民集體是其所有權(quán)人，但其基本上沒(méi)有處分土地的權(quán)利。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中，限制集體對(duì)于土地的處分權(quán)能，目的在于保障農(nóng)民個(gè)人對(duì)于土地的占有權(quán)。但在集體經(jīng)營(yíng)模式成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所需時(shí)，完全不允許農(nóng)民集體對(duì)于集體土地的處分，顯然是不合時(shí)宜的。就土地整治的資金短缺問(wèn)題而言，吸引社會(huì)資金的一個(gè)主要渠道就是讓社會(huì)投資主體能對(duì)整治后的耕地享有使用權(quán)。而在現(xiàn)行的法制框架下，作為土地所有者的集體無(wú)法對(duì)整治后的土地進(jìn)行處分，也無(wú)法給予社會(huì)投資者對(duì)于新增耕地以明確的權(quán)利。

我們認(rèn)為，賦予農(nóng)民集體對(duì)于新增耕地享有一定的處分權(quán)能，在當(dāng)下具有積極意義。在土地整治資金缺乏時(shí)，農(nóng)民集體可與有投資意向的社會(huì)主體通過(guò)協(xié)商機(jī)制，以合同的方式對(duì)將來(lái)新增耕地的使用權(quán)進(jìn)行分配。在合同中，雙方可約定由社會(huì)投資主體以投資充當(dāng)預(yù)付租金，享有對(duì)整治后新增耕地的租賃權(quán)；也可約定由社會(huì)投資主體以投資充當(dāng)預(yù)付使用費(fèi)，享有對(duì)整治新增耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，構(gòu)建新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，確保國(guó)家、社會(huì)投資主體及農(nóng)村集體組織對(duì)轉(zhuǎn)讓指標(biāo)收益可以進(jìn)行合理分配，真正體現(xiàn)“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的原則，也是一條可選路徑。

3．確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)將家庭承包經(jīng)營(yíng)作為主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，家庭承包經(jīng)營(yíng)在歷史上曾發(fā)揮重要的作用，但因其分散性逐漸不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的大規(guī)模耕種需求。因此，人們通過(guò)不斷探索，展開(kāi)了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式的實(shí)踐活動(dòng)。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式加以了肯定。2014年中央1號(hào)文件提出，要賦予農(nóng)民集體成員對(duì)集體資產(chǎn)享有股份權(quán)。*詳見(jiàn)2014中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第33條。同時(shí)，針對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作指出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。*詳見(jiàn)2014中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第17條。其中“確權(quán)確股不確地”，就是“通過(guò)股份合作化將承包地變?yōu)榧w成員的股份，不再確定具體的土地，土地由股份合作社經(jīng)營(yíng)”*韓松：《論農(nóng)民集體成員對(duì)集體土地資產(chǎn)的股份權(quán)》，《法商研究》2014年第2期。。這就意味著，針對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)兩種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，中央對(duì)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)了兩種方式：對(duì)于未實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)而采取承包經(jīng)營(yíng)的，集體成員對(duì)集體所有的農(nóng)地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)要確權(quán)到地，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以占有、使用、收益的方式行使權(quán)利；采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，集體農(nóng)業(yè)用地則成為集體資產(chǎn)，集體成員對(duì)集體土地資產(chǎn)享有股權(quán)，土地由集體占有、經(jīng)營(yíng)，股東以享有收益的方式行使股權(quán)。

我們認(rèn)為，確立農(nóng)民對(duì)于集體新增耕地資產(chǎn)的股權(quán)，是符合實(shí)踐需要的。一方面，有利于提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地整治的意義。長(zhǎng)期以來(lái)，家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)施以及農(nóng)地規(guī)劃的欠缺導(dǎo)致了耕地碎片化現(xiàn)象。耕地碎片化增加了田埂和溝渠面積、降低了耕地利用率，也阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械的采用、增加了勞動(dòng)力成本。土地整理的目標(biāo)之一即是重新規(guī)劃分散的小地塊，合并成面積較大的新地塊以方便灌溉和耕作。在土地整治后，如果再將土地化整為零承包給農(nóng)戶(hù)各自經(jīng)營(yíng)的話，土地整治的成果就很容易付之東流。 另一方面，有利于將土地集中統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)，符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；内厔?shì)。在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)戶(hù)享有物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)具有排他效力，農(nóng)戶(hù)直接占有、支配承包地，并有權(quán)排除他人的干涉。因此，集體無(wú)權(quán)涉足農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)管理。當(dāng)出現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)需求時(shí)，集體無(wú)權(quán)對(duì)其所有的土地加以流轉(zhuǎn)，而只能采取由農(nóng)戶(hù)委托的方式，對(duì)農(nóng)戶(hù)享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的部分權(quán)能加以流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)相對(duì)人的土地權(quán)利不穩(wěn)定、難以取得眾多農(nóng)戶(hù)的一致同意等問(wèn)題，由此產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)合同關(guān)系不穩(wěn)定、強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)、土地難以規(guī)模流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。在農(nóng)民對(duì)新增耕地資產(chǎn)享有股權(quán)而非承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)民作為集體成員實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的方式就發(fā)生了改變。農(nóng)民享有土地的承包權(quán)，其經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)根據(jù)土地市場(chǎng)需求，在符合農(nóng)地用途管制的前提下對(duì)農(nóng)地加以流轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

新增耕地主要來(lái)源于土地整治。土地整治在我國(guó)已長(zhǎng)達(dá)十幾載，但指導(dǎo)新增耕地確權(quán)工作的規(guī)范效力等級(jí)卻不高，現(xiàn)階段還是以國(guó)土資源部發(fā)布的規(guī)范性文件為主。我國(guó)在不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并為深化農(nóng)村土地制度改革不斷做出努力，新增耕地使用權(quán)分配問(wèn)題不僅是土地整治順利開(kāi)展的前提，更與農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定息息相關(guān)。目前，在對(duì)新增耕地使用權(quán)確權(quán)中還存在一些問(wèn)題，僅依據(jù)法律效力不高的國(guó)土資源部門(mén)頒布的規(guī)范性文件很難解決，需要在法律效力高的法律或行政法規(guī)中確立相關(guān)的制度。包括規(guī)定明確新增耕地的使用權(quán)不變?cè)瓌t、增加農(nóng)民對(duì)新增耕地權(quán)利類(lèi)型、完善農(nóng)民集體對(duì)新增耕地的所有權(quán)權(quán)能等等。土地整治是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，許多國(guó)家地區(qū)都設(shè)有專(zhuān)門(mén)立法，例如臺(tái)灣的《農(nóng)地重劃條例》、日本的《耕地整理法》。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)選擇合適的時(shí)機(jī)制定土地整治法律或行政法規(guī)，將包括新增耕地使用權(quán)確權(quán)在內(nèi)的土地整治各環(huán)節(jié)納入法律規(guī)制的范圍之內(nèi)。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-02-17

汪 莉(1966—)，女，法學(xué)博士，安徽大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、土地法。 彭婷婷(1988—)，女，安徽大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、土地法。 尤 佳(1978—)，女，法學(xué)博士，安徽大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槊裆谭?、土地法?/p>

本文系 2014年安徽省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“安徽省土地整治中農(nóng)民土地權(quán)益的變動(dòng)及保護(hù)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：AHSKQ2014D04)的階段性成果。

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1003-4145[2017]05-0140-06