□張 濤,劉 潔

( 山西金融職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度探究

□張 濤,劉 潔

( 山西金融職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008)

我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過程，對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極的貢獻(xiàn)，但同時(shí)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的管理不是很規(guī)范，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度不是很完善。深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，必須強(qiáng)化政府的管理和監(jiān)督，制定與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的法律規(guī)范，健全相關(guān)配套措施，同時(shí)要規(guī)范土地保障程序建設(shè)。

農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；管理；保障

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的完善，作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度中最為重要的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了突出的歷史貢獻(xiàn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展過程

在1982年憲法中我國(guó)嚴(yán)格禁止農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓交易，直到最高人民法院發(fā)布解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的制度后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在制度和法律層面逐漸被提上日程。1988年修改后的憲法在第十條第四款做了改進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)符合相關(guān)法律可轉(zhuǎn)讓，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了制度上的依據(jù)。隨著憲法的修改和實(shí)施，與農(nóng)村土地制度相關(guān)的法律規(guī)范也進(jìn)行了修訂，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度更加具體明確并具有可操作性。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)制定了大量和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了制度基礎(chǔ)。2007年生效的《物權(quán)法》中專門設(shè)立承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一章，對(duì)相關(guān)制度做了詳實(shí)的界定。此外，我國(guó)還以行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件的形式對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了指引與規(guī)范。2013年黨中央重新開啟新的土地流轉(zhuǎn)改革，提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，把這項(xiàng)改革提升到一個(gè)新高度。[1]

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨的問題

從改革開放到現(xiàn)在，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革也走過了三十多個(gè)年頭，取得了巨大的成績(jī)。從基層層面看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革核心是農(nóng)村土地使用權(quán)的改革，但是改革中一些深層次的矛盾還沒有解決，嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革的深化。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范

宏觀上，目前我們已經(jīng)出臺(tái)了很多關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、制度和文件，但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體操作程序和方式上還是缺乏相應(yīng)的制度和法律依據(jù)。土地流轉(zhuǎn)過程中存在有制度不遵循，或者不規(guī)范執(zhí)行，應(yīng)該登記不登記等；政府和相關(guān)行政職能部門的監(jiān)督管理不到位；土地流轉(zhuǎn)沒有專門明確的備案登記部門；土地轉(zhuǎn)讓過程中的爭(zhēng)議沒有相應(yīng)妥善的解決措施。近年來，為響應(yīng)中央的號(hào)召，各地紛紛出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼政策支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但在具體執(zhí)行落實(shí)過程中，各地的差異很大，有的地方執(zhí)行很到位，但是大多數(shù)地方執(zhí)行力度大打折扣，甚至在一些地方出現(xiàn)村委會(huì)迫使村民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的現(xiàn)象。[2]

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

我國(guó)目前只有部分地方對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行有序規(guī)劃，大多數(shù)地方?jīng)]有建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和土地轉(zhuǎn)讓的服務(wù)平臺(tái)，平臺(tái)的缺失是土地轉(zhuǎn)讓難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；б娴闹饕颉Ｒ恍┑胤匠雠_(tái)了統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同，但在此之前的土地流轉(zhuǎn)都沒有簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，有的雙方當(dāng)事人只有口頭協(xié)議或內(nèi)容不健全的一個(gè)租賃合同，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)沒有明確的約定，對(duì)于責(zé)任的承擔(dān)也很模糊，容易產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權(quán)益難以得到保障，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不明確是造成承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓困難的最大障礙。[3]同時(shí)，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)，我國(guó)當(dāng)下主要是專業(yè)合作社與當(dāng)?shù)卮寮w組織簽訂土地承包合同，村集體組織再和村民簽訂土地租賃合同，這樣不僅增加了交易成本，而且導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的脫節(jié)。

(三)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)保障機(jī)制不健全

在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障和福利機(jī)制還沒有完全建立，使得農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)有后顧之憂。在我國(guó)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民是國(guó)家的根本，而農(nóng)村土地又是農(nóng)民的基本保障，擔(dān)負(fù)就業(yè)和社會(huì)保障的功能，這也在一定程度上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。一些地方開始農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)地被非法改變?yōu)樯逃茫r(nóng)村流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)非糧化”問題嚴(yán)重。這不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的正常有序流轉(zhuǎn)，同時(shí)對(duì)于農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位也形成了制約和限制。

三、新時(shí)期農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度改革的突破和建議

農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的繁榮穩(wěn)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建必須解決好產(chǎn)權(quán)的界定和政府宏觀調(diào)控的問題，同時(shí)要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度等配套措施的建設(shè)。

(一)政府和相關(guān)職能部門對(duì)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)要強(qiáng)化監(jiān)督

政府和相關(guān)職能部門要加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的交易規(guī)則，成立專業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作的交易機(jī)構(gòu)。各土地行政部門要履行好職責(zé)，做好流轉(zhuǎn)配套服務(wù)工作，依法監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合法規(guī)范進(jìn)行，完善土地轉(zhuǎn)讓爭(zhēng)議和矛盾的處理措施，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)主體的正當(dāng)利益。同時(shí)加大力度推進(jìn)確權(quán)工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序開展提供根本性支持。土地作為生產(chǎn)要素需要流轉(zhuǎn)，只有在市場(chǎng)中達(dá)到最優(yōu)配置，才能發(fā)揮它的價(jià)值。在農(nóng)村有很多農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，也會(huì)有一些土地需要轉(zhuǎn)讓。土地流轉(zhuǎn)是一種趨勢(shì)，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須有序進(jìn)行，否則不僅不能帶來社會(huì)效益，相反會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題。有序流轉(zhuǎn)的基本原則是合法，并且尊重土地流轉(zhuǎn)主體的意思自治，只有有序流轉(zhuǎn)才能從根本上保障農(nóng)民的權(quán)益。土地承包法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓做了詳細(xì)而明確的界定，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否轉(zhuǎn)讓、如何轉(zhuǎn)讓等必須由農(nóng)民來決定，當(dāng)然農(nóng)民的意愿，也可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要注重質(zhì)量和效果，不能片面地追求速度和規(guī)模效益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要和當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)保障以及社會(huì)配套機(jī)制相匹配，否則可能會(huì)只有數(shù)量沒有效益。只有政府和相關(guān)職能部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，有序地引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，合理地實(shí)現(xiàn)它的規(guī)模，不走彎路，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值目的。

(二)積極推進(jìn)確權(quán)工作，完善土地流轉(zhuǎn)程序

我國(guó)開始實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓舉措后，相關(guān)的制度性建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上。由于受特定歷史條件的限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)開始執(zhí)行的時(shí)候，其權(quán)屬還沒有確定；受到人力和物力的限制，農(nóng)村大量實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制后的權(quán)屬確認(rèn)變得很困難。但是沒有權(quán)利證書，土地流轉(zhuǎn)將無從談起，因此確權(quán)工作刻不容緩，對(duì)于不同情況要區(qū)別對(duì)待。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有發(fā)生變動(dòng)又有原始合同或相關(guān)憑證的，則以此為準(zhǔn)來辦理產(chǎn)權(quán)登記證；如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，則依據(jù)雙方簽訂的合同來辦理產(chǎn)權(quán)登記證；如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租方式發(fā)生轉(zhuǎn)讓，則要給受讓的農(nóng)戶進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)并辦理產(chǎn)權(quán)證書；如果是承包的土地的地理界限模糊不清，應(yīng)該重新測(cè)量確權(quán)并核發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。[4]確權(quán)登記并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書對(duì)于土地流轉(zhuǎn)制度的完善至關(guān)重要，只有完善相關(guān)手續(xù)，才能為后續(xù)的流轉(zhuǎn)提供安全保障。在確權(quán)工作之后，應(yīng)當(dāng)規(guī)范轉(zhuǎn)讓流程。在縣區(qū)級(jí)行政區(qū)域內(nèi)組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、交易流程、交易規(guī)則的體系化和規(guī)范化，使得交易信息對(duì)稱，交易規(guī)則和合同文本規(guī)范一致，充分保護(hù)交易主體的安全和利益，最大限度減少交易的風(fēng)險(xiǎn)。如果當(dāng)?shù)貤l件允許的話，把相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道農(nóng)村土地交易站。只有在縣鄉(xiāng)兩級(jí)完全推廣，形成覆蓋縣鄉(xiāng)兩級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，才能把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)落到實(shí)處，真正把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。[5]

(三)加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)保障制度

在我國(guó)農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，也是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但受到資源的限制，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是弱勢(shì)，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和扶持力度。目前西方國(guó)家農(nóng)民每年收入的一半直接來源于國(guó)家的補(bǔ)助，相比而言我國(guó)農(nóng)民來自補(bǔ)助的收入比例就很低，從世界發(fā)展的趨勢(shì)而言，我們還有很多工作需要去做，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要改革和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建依托于勞動(dòng)社保機(jī)制建設(shè)，要加大力度構(gòu)建醫(yī)療、就業(yè)社保體系。同時(shí)基于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須要保障我國(guó)的糧食安全，這是基本的前提。在實(shí)施土地轉(zhuǎn)讓工作中，要防止出現(xiàn)兩種情形：一是防止出現(xiàn)企業(yè)以商業(yè)開發(fā)的名義占用土地，并利用土地進(jìn)行投機(jī)行為；還有一種情形是有些農(nóng)民外出打工，土地仍然保留在手中，但卻不用心經(jīng)營(yíng)土地，造成土地資源的閑置和浪費(fèi)，這兩類現(xiàn)象都要嚴(yán)格規(guī)范。處于對(duì)糧食安全的考慮，對(duì)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)以流轉(zhuǎn)方式占用土地要進(jìn)行嚴(yán)格的限制，防止企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，占用大量土地進(jìn)行 “非農(nóng)非糧化”經(jīng)營(yíng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審批和許可管制，對(duì)此必須出臺(tái)相關(guān)的政策和制度予以規(guī)范。但是政府可以引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入一些農(nóng)業(yè)高科技領(lǐng)域，比如農(nóng)業(yè)科研種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)值的最大化。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)性工程，解決了農(nóng)民的后顧之憂，保障了國(guó)家的戰(zhàn)略安全利益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)值才能發(fā)揮作用。[6]

四、結(jié)語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)綜合性的工程，它不僅決定農(nóng)村土地資源的利用效率，同時(shí)直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展是工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)興盛的根基，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和農(nóng)村的穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)盛的根本保障。在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，解決好“三農(nóng)”問題是根本，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又是其中的關(guān)鍵因素，必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)各項(xiàng)配套措施和制度的建設(shè)，明晰產(chǎn)權(quán)，在市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，確實(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

[1]黃祖輝，王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):現(xiàn)狀、問題及對(duì)策——兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008(2)：38-47.

[2]趙婷.培育農(nóng)業(yè)新優(yōu)勢(shì)過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究——以山東省青州市為例[J].環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)，2015(6)：8-12.

[3]彭先斌.農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)中的法律問題——淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同合法性審查應(yīng)注意的法律問題[C].第三屆西部律師發(fā)展論壇論文集,2010:1-7.

[4]陸漢民.新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意解決的幾個(gè)問題——以廣西武鳴縣為例[J].法制與經(jīng)濟(jì)(下半月)，2014(8)：15-18.

[5]曹建華，王紅英，黃小梅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求意愿及其流轉(zhuǎn)效率的評(píng)價(jià)研究[J]. 中國(guó)土地科學(xué)，2007(5)：54-60.

[6]李鑫誠(chéng).二元秩序觀視域下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑新探[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(6)：16-18.

本文責(zé)編：董 娜

Study on Rural Land Transfer System

Zhang Tao，Liu Jie

(Shanxi Professional College of Finance, Taiyuan, Shanxi, 030008)

With the continuous development of society, China’s rural land transfer system has undergone a long-term development process and made positive contributions to agricultural modernization, but at the same time the management of rural land transfer system is not very standardized. The rural land transfer legal system is not perfect. To deepen the reform of rural land transfer system, we must strengthen the management and supervision of the government, formulate laws and regulations corresponding to the national conditions of our country, perfect related measures, and regulate the process of land security.

rural land; transfer; management; security

2016—12—01

張 濤(1965—)，男，山西萬榮人，山西金融職業(yè)學(xué)院金融系，講師，碩士； 劉 潔(1979—)，女，山西長(zhǎng)治人，山西金融職業(yè)學(xué)院社科部，講師，碩士。

F301.0

A

1008—8350(2017)01—0110—03