石成城

論政府、市場(chǎng)、市民社會(huì)在文化領(lǐng)域中的角色和職責(zé)
——以英國(guó)政府在廣播電視領(lǐng)域的調(diào)控政策為例

石成城

(加拿大康考迪亞大學(xué)，魁北克省 蒙特利爾市)

依據(jù)弗雷德曼所提出的媒體政策制定所應(yīng)遵循的四個(gè)基本原則：自由、公共利益、多元化和多樣性，對(duì)英國(guó)政府在廣播電視領(lǐng)域調(diào)控所采取的主導(dǎo)思路與政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。與政府相比，市場(chǎng)在滿足個(gè)人需求、發(fā)展新媒體服務(wù)和促進(jìn)市場(chǎng)繁榮等方面做得更好，但是，市場(chǎng)自身不能保障自由，它的正面作用受到所在地具體社會(huì)和文化框架的限制。盡管民間團(tuán)體試圖對(duì)抗市場(chǎng)的力量，促使政府承擔(dān)更多的責(zé)任，但他們?cè)谡沃贫ㄖ械膶?shí)際影響力有限，并且在其內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)利益糾紛和非民主化傾向。

政府；文化政策；調(diào)控

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，政府在文化領(lǐng)域所充當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)角色受到了自由市場(chǎng)意識(shí)和市民話語(yǔ)的挑戰(zhàn)，要求放松監(jiān)管和減少國(guó)家干預(yù)的呼聲也愈發(fā)強(qiáng)烈。同商業(yè)管理者一樣，競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性同樣成為有關(guān)部門(mén)制定文化政策的首要考慮，而政府與市場(chǎng)在發(fā)展理念上的趨同也加深了民眾對(duì)一個(gè)獨(dú)立于市場(chǎng)之外的媒體與文化監(jiān)管體系存在合理性的質(zhì)疑。盡管?chē)?guó)家在文化發(fā)展上的領(lǐng)導(dǎo)地位似乎已經(jīng)被市場(chǎng)和市民話語(yǔ)徹底否定，但是，這并不意味著政府在文化領(lǐng)域內(nèi)徹底喪失了話語(yǔ)權(quán)。事實(shí)上，政府政策的制定并不是一個(gè)順暢的同質(zhì)化過(guò)程，相反，它通常是各方利益勾心斗角的戰(zhàn)場(chǎng)；另外，市場(chǎng)和民間團(tuán)體的先進(jìn)性與公正性也可能是掩蓋其壓迫性和專(zhuān)制性的面具。本文依據(jù)弗雷德曼(Freedman)提出的媒體政策制定的四個(gè)基本原則：自由、公共利益、多元化和多樣性[1]，以英國(guó)政府對(duì)廣播電視領(lǐng)域調(diào)控所采取的主導(dǎo)思路與政策為研究對(duì)象，研究政府作為個(gè)體和公眾文化利益的保護(hù)者的職責(zé)范圍。通過(guò)對(duì)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)各自在文化監(jiān)管中所使用策略的評(píng)估，本文得出的結(jié)論是：政府趨向支持精英團(tuán)體，但是，其常常無(wú)法履行其社會(huì)責(zé)任；市場(chǎng)或市民社會(huì)在藝術(shù)和文化監(jiān)管中并沒(méi)有占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，政府仍然擔(dān)負(fù)著重要的監(jiān)管保護(hù)角色。

一、政府對(duì)媒體監(jiān)管的四個(gè)原則

第一，自由。從傳播學(xué)的角度看，自由主要表現(xiàn)為一種不受限制的權(quán)利，然而，事實(shí)上“純粹而完整的”自由在當(dāng)前社會(huì)中幾乎是無(wú)法存在的。目前社會(huì)語(yǔ)境下的自由普遍以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，而這類(lèi)自由的實(shí)現(xiàn)往往伴隨著對(duì)邊緣及弱勢(shì)群體利益的壓迫。為了匡正市場(chǎng)的失效和公民話語(yǔ)的無(wú)序，需要采用監(jiān)管手段來(lái)保證參與的公平性和話語(yǔ)權(quán)的平等。作為Ofcom的一項(xiàng)重要法定責(zé)任，信息獲取方面的自由在其章程中被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。根據(jù)規(guī)定，Ofcom應(yīng)確保大眾“在英國(guó)境內(nèi)可以獲得高質(zhì)量的、滿足各類(lèi)受眾需求的電視和廣播服務(wù)”[2]。事實(shí)上，這種管理政策飽受爭(zhēng)議。媒體領(lǐng)域內(nèi)大多數(shù)對(duì)社會(huì)公正的損害是由無(wú)法懲罰和無(wú)法預(yù)見(jiàn)的傳播活動(dòng)所引起的，例如媒體報(bào)道對(duì)刻板印象的濫用與傳播方面，政府很難起到監(jiān)管和糾正的作用。另外，新聞自由和言論自由之間的關(guān)系仍有爭(zhēng)議。廣播公司擁有信息獲取和表達(dá)的特權(quán)，而監(jiān)管部門(mén)卻把大部分的注意力放在個(gè)體信息獲取公平性上，這種側(cè)重忽略了一個(gè)事實(shí)，即公民和媒體機(jī)構(gòu)之間的社會(huì)力量是不平等的。表面看來(lái)，個(gè)體可以自由地利用多種媒體并實(shí)現(xiàn)信息獲取的最大化，但是，媒體機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員卻從根本上決定著個(gè)體信息獲取的邊界——通常被媒體視作“沒(méi)有新聞價(jià)值”的事件將很難進(jìn)入公眾視野。英國(guó)媒體監(jiān)管者所認(rèn)可的平等是“公平的對(duì)待每一個(gè)人”，然而事實(shí)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低下的人幾乎無(wú)法獲得政策支持。按照西頓的理論，廣播節(jié)目越來(lái)越被當(dāng)作自由市場(chǎng)上的商品；言論自由成為一種消費(fèi)者權(quán)益[1]，而那些因貧窮和地位低下而無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的人們則被排斥在由媒體提供的公共討論之外。另外，政府的保護(hù)角色同樣被證實(shí)存在問(wèn)題。像Ofcom這樣的監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該在抵制低俗或者有害內(nèi)容方面為每一位社會(huì)成員提供充分的保護(hù)，但是，在實(shí)際運(yùn)作中這些監(jiān)管措施卻最大化地趨向于精英階層的利益，鞏固現(xiàn)有的社會(huì)格局。例如英國(guó)通過(guò)施行誹謗法和各項(xiàng)保密條例確保對(duì)“暴力和有害信息”的限制；為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，很多作者不得不修改或刪除某些敏感內(nèi)容(盡管他們知道那些敘述都是真實(shí)的)。由此，強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)將逃脫輿論的批評(píng)，而民眾的知情權(quán)卻在無(wú)形中受到了損害。此外，政府對(duì)“保護(hù)”一詞的含糊解釋也使他們能夠不斷以保護(hù)的名義壓制那些對(duì)他們不利的信息。

第二，公共利益。公共利益“是一個(gè)總括概念，其他傳播政策的基本原則都根據(jù)這個(gè)概念產(chǎn)生”[1]。從政府角度來(lái)看，這個(gè)概念暗示著他們對(duì)“市場(chǎng)失靈”的擔(dān)憂。依照加恩漢(Garnham)的觀點(diǎn)，市場(chǎng)充斥著剝削和壟斷，而適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管能夠解決這些問(wèn)題。弗雷德曼進(jìn)一步指出了市場(chǎng)的兩個(gè)新缺陷：無(wú)法對(duì)市場(chǎng)之外的事件進(jìn)行有效干預(yù)；對(duì)非盈利的社會(huì)服務(wù)投資動(dòng)力不足。因?yàn)槭袌?chǎng)本身無(wú)法修正這些缺陷，無(wú)法保護(hù)公共利益，所以，政府應(yīng)當(dāng)控制過(guò)剩的商業(yè)行為，引導(dǎo)市場(chǎng)參與者為公眾服務(wù)。

盡管政府希望支持公眾意愿，但對(duì)“公共利益”一詞的解釋權(quán)在很大程度上屬于政客和專(zhuān)家。在英國(guó)，作為一個(gè)公眾服務(wù)項(xiàng)目廣播節(jié)目，主要致力于實(shí)現(xiàn)瑞斯勛爵提出的兩點(diǎn)目標(biāo)：教育和宣傳。盡管新右翼批評(píng)這種訴求“對(duì)利益團(tuán)體視而不見(jiàn)”，但是，提出的監(jiān)管原則“道德、品味和尊嚴(yán)”似乎也無(wú)法逃脫精英主義的范疇。對(duì)新工黨和現(xiàn)政府而言，他們“對(duì)公眾服務(wù)和社會(huì)凝聚力的革新”本質(zhì)上是道德保守主義的延續(xù)[1](P45)。政府對(duì)文化的宏觀調(diào)控中，廣播電視服務(wù)曾被視作確保共同利益的關(guān)鍵；而在新自由主義者看來(lái)，媒體語(yǔ)境中共同利益的含義已經(jīng)從“社會(huì)公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)市場(chǎng)管理和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)心”，公共利益被解讀為個(gè)體消費(fèi)者的選擇，作為商品提供者的市場(chǎng)會(huì)比政府機(jī)構(gòu)更有效地滿足觀眾的需求。盡管新自由主義者樂(lè)觀地認(rèn)為這一變化是觀眾需求的勝利，但是，事實(shí)上這一勝利僅僅屬于強(qiáng)勢(shì)的傳媒公司。一方面，這些公司可以不再遵從公共服務(wù)價(jià)值觀，任意淘汰非盈利內(nèi)容；另一方面，公眾只能在現(xiàn)存媒體材料中選取內(nèi)容和觀點(diǎn)，而并沒(méi)有太多方法和力量來(lái)影響傳媒公司的決策。

第三，多元化。弗雷德曼提出，多元化代表媒體所在的政治環(huán)境，而國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)多元化的關(guān)注主要放在媒體所有制和兼并上。為了預(yù)防過(guò)度的媒體壟斷，保證最低限度的多樣化，政府需要對(duì)地方和國(guó)家媒體的所有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。另外，同一家傳媒公司旗下的媒體不太可能批判對(duì)方的所作所為，而這種相互保護(hù)會(huì)弱化媒體的公共責(zé)任[3]。簡(jiǎn)言之，政府的多元論旨在實(shí)現(xiàn)多方訴求的平衡，通過(guò)營(yíng)造負(fù)責(zé)任的媒體氛圍保護(hù)公民言論自由。這類(lèi)監(jiān)管政策主要基于一個(gè)假設(shè)：媒體所有權(quán)多元化會(huì)直接導(dǎo)致觀點(diǎn)多樣性，但直到現(xiàn)在還沒(méi)有任何系統(tǒng)的證據(jù)證明這一假設(shè)的準(zhǔn)確性。另外，媒體監(jiān)管的市場(chǎng)準(zhǔn)則同樣使政府對(duì)多元化的保護(hù)步履維艱。

第四，多樣性。弗雷德曼將媒介多樣性定義為媒體“通過(guò)最大化觀眾的選擇來(lái)發(fā)掘并表達(dá)現(xiàn)存的社會(huì)差異的能力”。為了保護(hù)媒介多樣性，監(jiān)管者應(yīng)確?！按蠓秶?、高質(zhì)量的電視和廣播節(jié)目”，但在實(shí)際調(diào)控過(guò)程中，這種多樣性逐漸被簡(jiǎn)化為確?！靶?、消費(fèi)者滿意度和客戶選擇”。這種做法使媒體政策變成了“高度消費(fèi)主義化的機(jī)制”，其設(shè)計(jì)目的是突出個(gè)人選擇，弱化邊緣聲音[1](P71-78)。歸根結(jié)底，政府監(jiān)管的大多數(shù)缺陷可以歸因于其對(duì)市場(chǎng)意識(shí)形態(tài)的過(guò)度信任，因此，政府對(duì)市場(chǎng)究竟抱有何種期待便成為一個(gè)有趣的議題。

二、作為調(diào)控手段的市場(chǎng)

最近幾十年，自由市場(chǎng)理念始終在有關(guān)媒體政策制定的相關(guān)討論中占據(jù)核心位置，“去調(diào)控化”的呼聲也日漸高漲。與政府消極低效的形象相比，市場(chǎng)在公眾討論中常常被貼上“自由”的標(biāo)簽。在自由市場(chǎng)語(yǔ)境下，幾種強(qiáng)勢(shì)的聲明很快在政策討論中占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)，并成為指導(dǎo)媒體實(shí)踐的方法論。

首先，作為自由源頭的市場(chǎng)。第一個(gè)聲明是市場(chǎng)是真理和自由的守護(hù)者。例如1993年魯伯特·默多克信心滿滿地宣布，他旗下新成立的星空衛(wèi)視將幫助許多“封閉社會(huì)、信息閉塞的居民繞開(kāi)國(guó)家控制的廣電網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)任何一個(gè)極權(quán)政體形成真正的威脅”[4]。而事實(shí)上，不管是市場(chǎng)還是其強(qiáng)大的參與者都不能或者不愿推動(dòng)社會(huì)自由。學(xué)者們已經(jīng)證明了消費(fèi)者權(quán)利的大小與參與者的階級(jí)和財(cái)務(wù)狀況密切相關(guān)，市場(chǎng)更傾向于為富人和大企業(yè)集聚權(quán)力和自由。最重要的是，市場(chǎng)不能對(duì)政治或文化事物做出任何承諾，也不會(huì)自發(fā)產(chǎn)生高質(zhì)量的文化產(chǎn)品[3]。

其次，去調(diào)控化。第二個(gè)聲明是新自由主義背景下的媒體去調(diào)控化。在歷史上，強(qiáng)大的國(guó)家監(jiān)管被合理化為對(duì)資源稀缺問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策:政府擔(dān)心對(duì)稀缺的廣電資源的濫用將引發(fā)“電視廣播的混亂”。然而，新媒體技術(shù)的出現(xiàn)消除了這些主張的合理性。伴隨著新自由主義思想的出現(xiàn)，對(duì)個(gè)體責(zé)任、私有財(cái)產(chǎn)和“不受干涉的市場(chǎng)”的追求，成為社會(huì)主流，而強(qiáng)有力的國(guó)家調(diào)控則受到了猛烈的挑戰(zhàn)。在英國(guó)，去調(diào)控化的聲音催生出了幾個(gè)新自由主義原則，例如對(duì)隱私和自由交易原則的捍衛(wèi)。毋庸置疑的是，與政府相比，目前市場(chǎng)在促進(jìn)創(chuàng)新和滿足民眾需求方面發(fā)揮得更為出色。

最后，全球化廣播市場(chǎng)和普世文化價(jià)值。市場(chǎng)主導(dǎo)的最后一個(gè)聲明與全球化的興起有關(guān)。湯姆林森(Tomlinson)把全球化與“生活體驗(yàn)”相聯(lián)系，他將這一變化描述為“遙遠(yuǎn)的全球化力量”。換句話說(shuō)，全球化的廣播市場(chǎng)有效推動(dòng)了新的“想象的共同體”的產(chǎn)生，而傳統(tǒng)的國(guó)家文化利益越來(lái)越脫離群眾的文化需求和體驗(yàn)[5]。全球化和自由市場(chǎng)的支持者們相信社會(huì)和全球市場(chǎng)體系之間鮮有沖突，他們將“文化生產(chǎn)的資本化”視為“不可改變的趨勢(shì)”[6]。然而，在現(xiàn)實(shí)中這些主張的真實(shí)性值得懷疑。古德溫(Goodwin)認(rèn)為，在某些情況下，跨國(guó)傳媒公司的成功源自政府有意識(shí)的決策，而不是“不可更改的趨勢(shì)”[7]。比如魯伯特默多克對(duì)全英衛(wèi)星電視廣播的控制主要源于英國(guó)政府的有意授權(quán)。另外，廣播信息傳輸受到技術(shù)的約束和限制，所謂的普世價(jià)值也有可能被本土文化拒絕。

三、作為一種監(jiān)管方式的市民社會(huì)

麥奎根(McGuigan)認(rèn)為，民間團(tuán)體將有望在文化監(jiān)管中成為中心角色。常常獨(dú)立于國(guó)家和經(jīng)濟(jì)之外，將公眾意見(jiàn)提煉為事關(guān)政府和行政機(jī)關(guān)合法性的提案。作為各方利益的角斗場(chǎng)，市民社會(huì)通常被認(rèn)為具有民主性。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)同樣認(rèn)為市民社會(huì)可以保護(hù)公眾免受?chē)?guó)家和市場(chǎng)的影響，生成政府所重視的合理性、批判性的意見(jiàn)。

在英國(guó)，由民間組織所提供的議題在對(duì)文化環(huán)境的監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用。例如:全國(guó)觀眾和聽(tīng)眾聯(lián)盟發(fā)起了針對(duì)恐怖錄像片(video nasties)的公共討論，并協(xié)助制定了《音像制品法》(Video Recordings Act)；威爾士語(yǔ)言運(yùn)動(dòng)的發(fā)起成功地推動(dòng)了《威爾士語(yǔ)言法案》(Welsh Language Act)，確保在威爾士一定數(shù)量的電視節(jié)目將使用威爾士語(yǔ)。近幾十年來(lái)，越來(lái)越多的個(gè)體希望社會(huì)聽(tīng)到他們的聲音，而他們積極參與公共事務(wù)的結(jié)果就是利益團(tuán)體數(shù)目急劇擴(kuò)大，這種現(xiàn)象對(duì)媒體政策制定的管理模式提出了不小的挑戰(zhàn)。

首先，政策制定參與者的人數(shù)與政策產(chǎn)生的成果大小之間沒(méi)有什么必要的聯(lián)系。通過(guò)游說(shuō)活動(dòng)，越來(lái)越多的利益相關(guān)者受邀參與到政策制定的圈子里，但是，在英國(guó)目前并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定要求政策制定者必須參考他們的意見(jiàn)，而且官員們也沒(méi)有義務(wù)披露決策制定的具體過(guò)程。最終，政策出臺(tái)所涉及到的人數(shù)常常“令人吃驚地少”。另外，政府部門(mén)無(wú)疑更加傾向于滿足特定群體的需求，因?yàn)橹饕蕾囘@些團(tuán)體維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目標(biāo)團(tuán)體常常是自私自利、財(cái)大氣粗的組織，在他們的控制下，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體與個(gè)人不太可能對(duì)政策制定的核心成員施加影響。從某種意義上說(shuō)，民間參與者的激增只不過(guò)是政府為確?！罢握_”所采用的必要策略。

其次，有觀點(diǎn)認(rèn)為，民間團(tuán)體自身存在眾多嚴(yán)重缺陷，無(wú)法承擔(dān)文化和媒體監(jiān)管的職責(zé)。哈貝馬斯認(rèn)為公民運(yùn)動(dòng)的價(jià)值并不在于具有促成個(gè)體間共識(shí)的潛力，而是在于對(duì)日常生活中潛在矛盾的敏感性；而對(duì)于注重實(shí)踐性和工具理性的政策制定機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)矛盾的指控必須以充足的現(xiàn)實(shí)證據(jù)作為支撐；并且在提出問(wèn)題的同時(shí)，有義務(wù)為社會(huì)提供切實(shí)可行的解決方法。另外，在大眾眼中民間團(tuán)體通常是公平和理性的，事實(shí)上，盡管民間團(tuán)體中包含著很多草根組織，但最有影響力的成員卻是商業(yè)游說(shuō)團(tuán)體。通過(guò)與政府政策制定者發(fā)展“長(zhǎng)久的、私下的關(guān)系”。從這方面看，很難說(shuō)民間團(tuán)體的運(yùn)作方式比國(guó)家或市場(chǎng)的運(yùn)作方式更民主。

[1]Freedman,D.(2008).Thepoliticsofmediapolicy.Cambridge:Polity.

[2]Ofcom.(2013a).StatutoryDutiesandRegulatoryPrinciples.Retrieved from:http://www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/statutory-duties-and-regulatory-principles.

[3]McQuail,D.(2003).Mediaaccountabilityandfreedomofpublication.Oxford:Oxford University Press.

[4]Curtin,M.(2005).Murdoch’s dilemma,or‘What’s the price of TV in China?’.Media,Culture&Society,27(2),155-175.doi:10.1177/0163443705050467.

[5]Tomlinson,J.(1997).Internationalism,Globalisation and Cultural Imperialism.In Thompson,K (ed.),Mediaandculturalregulation(pp.118-153).London:Sage.

[6]McGuigan,J.(2004).Rethinkingculturalpolicy.Maidenhead:Open University.

[7]Goodwin,P.(1999).The Role of the State.In Stokes,J.,& Reading,A(eds.),ThemediainBritain:currentdebatesanddevelopments(pp.130-142).London:Macmillan.

D69

A

1008—3340(2017)04—0051—03

2017-07-16

石成城(1991-)，女，加拿大康考迪亞大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向：媒體研究。