摘 要：文章基于新型城鎮(zhèn)化視角，以湖南省新化縣為案例，運(yùn)用層次分析法建立相關(guān)模型，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，找出目前湖南省縣域土地集約節(jié)約利用中存在的問題，并分析其原因，提出對(duì)于有效提高縣域土地利用水平相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 土地集約節(jié)約利用 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）09-209-04

土地資源對(duì)我們這樣一個(gè)人口大國而言無疑是一種十分稀缺且重要的自然資源，也是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國工業(yè)化、新型城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各種形式用地需求增加，土地的剛性供給與需求之間的矛盾突顯，尤其是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)建設(shè)之間的矛盾將會(huì)更加激烈。如何在工業(yè)化、新型城市化進(jìn)程中，切實(shí)保護(hù)好土地資源，大力促進(jìn)集約節(jié)約用地，走出一條建設(shè)占地少、土地利用效率高、符合各地實(shí)際情況的土地利用新路子，是湖南建設(shè)“兩型社會(huì)”中亟待解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)視角下的土地集約節(jié)約研究意義重大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，基于我省是人口密集的區(qū)域，又處于工業(yè)化加速發(fā)展階段，如何實(shí)現(xiàn)城市土地資源的集約節(jié)約利用，是我省在“兩型”社會(huì)建設(shè)中的重要問題；第二，城市土地集約利用是新型城市的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是深化對(duì)新型城市化概念和內(nèi)涵的理解，更好地把握新型城市化實(shí)施質(zhì)量；第三，通過對(duì)湖南省土地集約利用的經(jīng)濟(jì)研究，為“兩型社會(huì)”在新型城市化的實(shí)施效果和未來發(fā)展方向和改進(jìn)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色提供依據(jù)。

本文以湖南省新化縣為例，綜合運(yùn)用多種研究方法，對(duì)新化縣的土地集約利用情況進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，從而提出有針對(duì)性的土地集約利用的建議。

一、新化縣概況及土地集約現(xiàn)狀

（一）新化縣概況

新化縣位于湖南省婁底市西部，總面積3642平方公里，占全省面積的1.69%，占婁底市面積的43.94%。新化縣境內(nèi)多為山丘盆地，礦產(chǎn)資源豐富，已探明開發(fā)礦產(chǎn)主要包括煤、硅、鎢、砷、石墨、錫、鉛、鋅、銅、銻、鎂、黃金、高嶺土和石灰石等，素有“湘中寶地”之稱。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，新化縣的經(jīng)濟(jì)高度依賴能源及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，工業(yè)體系已初步形成機(jī)械、電子、陶瓷、建材、冶金、煤炭、化工、食品、造紙、竹木加工等10大工業(yè)支柱。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，作為特色產(chǎn)品的茶葉、烤煙、中藥材等，已建成了“基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)格局。

（二）新化縣土地利用現(xiàn)狀分析

根據(jù)2015年8月份新化縣國土資源局發(fā)布的土地變更調(diào)查報(bào)告，截止2015年8月全縣共有國有土地22691.76公頃（34.04萬畝），集體土地339301.82公頃（508.95萬畝）（具體見表1）。

在土地利用方面，新化縣根據(jù)《土地調(diào)查條例》和國土資源部、湖南省國土資源廳統(tǒng)一部署，制定了本縣的土地利用總體規(guī)劃。依據(jù)新化縣的地理特征和非農(nóng)建設(shè)用地的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，新化縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的原則下，對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地按照“一心”“一軸”“三線”戰(zhàn)略進(jìn)行布局調(diào)整。

二、對(duì)新化縣新型城鎮(zhèn)化過程中的土地集約利用評(píng)價(jià)

（一）土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立與評(píng)價(jià)方法的選取

評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)從影響新化縣土地集約利用的相關(guān)因素中找出有關(guān)對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，我們可以借鑒國土資源部頒布的《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》來進(jìn)行初步評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)中，其關(guān)鍵問題是如何確定各因素權(quán)重值，我們采用層次分析法來開展土地集約利用度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）運(yùn)用層次分析法設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

1.建立層次模型。

2.求積法計(jì)算，特征向量和特征方根。

（1）正規(guī)化后的判斷矩陣為：

0.569 0.429 0.524 0.702 0.3600.080 0.061 0.035 0.036 0.1200.112 0.184 0.105 0.059 0.2000.186 0.306 0.315 0.178 0.2800.062 0.020 0.021 0.025 0.040

（2）按行相加得：

J=1

W1=0.569+0.429+0.524+0.702+0.360=2.584

W2=0.080+0.061+0.035+0.036+0.120=0.332

W3=0.112+0.184+0.105+0.059+0.200=0.66

W4=0.186+0.306+0.315+0.178+0.280=1.265

W5=0.062+0.020+0.021+0.025+0.040=0.168

（3）將向量W=〔2.584， 0.332， 0.66，1.265， 0.168）T正規(guī)化，得

EW=2.584+0.332+0.66+1.265+0.168=5.01

J=1

W1=2.584/5.01=0.515

W2=0.332/5.01=0.066

W3=0.66/5.01=0.132

W4=l.265/.015=0.253

W5=0.168/5.01=0.034

求得特征向量W=〔0.515，0.066，0.132，0.253，0.034〕

（4）計(jì)算判斷矩陣的最大特征根？姿max

AW= 1 7 5 3 91/7 1 1/3 1/5 31/5 3 1 1/3 51/3 5 3 1 71/9 1/9 1/5 1/7 1 0.5150.0660.1320.2530.034

（AW）1=1×0.515+7×0.066+5×0.132+3×0.253+9×0.034=2.702

（AW）2=1/7×0.515+1×0，066+1/3×0.132+1/5×0.253+3×0.034=0.337

（AW）3=1/5×0.515+3×0.066+1×0.132+1/3×0.253+5×0.034=0.687

（AW）4=1/3×0.515+5×0.066+3×0.132+1×0.253+7×0.034=1.389

（AW）5=1/9×0.515+1/3×0.066+1/5×0.132+1/7×0.253+1×0.034=0.175

？姿MAX=（AW）1=2.702+0.337+0.687+1.389+0.175

Nxwi 5×0.515 5×0.066 5×0.132 5×0.253 5×0.034

=1.049+1.021+1.041+1.098+1.029=5.238

（5）一致性檢驗(yàn)結(jié)果

CI=？姿max-n=5.238-5=0.238=0.060

n-l 5-1 4

CR=■=■=0.053

CR=0.01 排序合理。

同時(shí)我們采取與以上同相的方法，經(jīng)過一致性相關(guān)檢驗(yàn)，分別得出該縣商業(yè)用地、工業(yè)用地集約利用度的各因素權(quán)重值。該縣這三類用地集約度權(quán)重值分別如表3，表4、表5。

（三）對(duì)新化縣城市土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果

依據(jù)該縣土地利用呈帶狀分布特點(diǎn)及相應(yīng)建設(shè)特征，我們經(jīng)選定、劃定的各用途樣本片區(qū)的實(shí)際數(shù)值，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，計(jì)算分析得出如表7、表8。

（四）對(duì)新化縣土地集約利用總體評(píng)價(jià)

通過以上分析與評(píng)價(jià)，我們看到新化縣在土地集約利用方面，存在著以下幾個(gè)方面的問題：

1.工業(yè)用地集約度水平差異較大。中部工業(yè)園區(qū)最優(yōu)，指標(biāo)值為97.2，北部園區(qū)指標(biāo)值為75.45，南部產(chǎn)業(yè)區(qū)指標(biāo)值為75.43，北部與南部有較多的有待盤活的工業(yè)用地，這兩個(gè)區(qū)域都有待提高土地利用效率。

2.總體上講，該縣土地利用布局和結(jié)構(gòu)不盡合理。該縣在城市發(fā)展布局過程中，城市建設(shè)用地各用途之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有形成和發(fā)揮輻射力、吸引力較強(qiáng)的商業(yè)中心的帶動(dòng)功能，商業(yè)布局呈現(xiàn)分散、零亂局面，不利于第三產(chǎn)業(yè)的集約發(fā)展。

3.在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，過于側(cè)重于建設(shè)新的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，而忽略了原有城市土地及設(shè)施的再利用和改造升級(jí)，使得原有存量的城市土地利用效率得不到有效提升。同時(shí)，原有城區(qū)由于投入不足，城市功能沒有提升，經(jīng)濟(jì)效益與居住功能低下。雖然梅苑經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展較快，但與城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)，影響整體城市形象，且造成土地使用的不節(jié)約、集約。

三、對(duì)新化縣土地集約利用的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)實(shí)施城市土地置換力度，提高土地綜合利用效率

城市土地置換是在滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市將來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間格局規(guī)劃，以城市本身的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過對(duì)城市土地利用機(jī)制的轉(zhuǎn)變和城市土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的不斷調(diào)整，逐步轉(zhuǎn)變城市土地功能，改善投資環(huán)境和城市生活環(huán)境，更新城市空間布局，提高城市土地利用效率，從而實(shí)現(xiàn)城市土地集約節(jié)約利用和限定城市邊界的手段。

通過這樣的土地置換方式，調(diào)整對(duì)城市的土地利用強(qiáng)度和布局，從而提升土地利用效率。通過同一城市不同級(jí)別土地利用的效益劃分，降低城市土地閑置率，加強(qiáng)市場(chǎng)配置土地資源的作用，實(shí)現(xiàn)城市土地的充分合理利用。

新化縣城區(qū)很大部分的土地被傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)所占據(jù)，土地利用效率低下。一方面，這些工業(yè)企業(yè)土地使用數(shù)量巨大，但使用效率低下；另一方面，傳統(tǒng)型的生產(chǎn)企業(yè)從事的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生了大量的污染。傳統(tǒng)型的工業(yè)企業(yè)地理位置優(yōu)勢(shì)明顯，但對(duì)土地優(yōu)勢(shì)利用明顯不足，同時(shí)在生產(chǎn)的過程中產(chǎn)生了大量的負(fù)外部性現(xiàn)象，土地綜合利用效益大大降低。因此，提升城市土地利用率，增強(qiáng)土地效益，調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，挖掘深層潛力尤為重要。如何對(duì)新化縣城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，突出城區(qū)土地位置優(yōu)勢(shì)，提升企業(yè)生產(chǎn)效率，政府部門采用行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)杠桿相結(jié)合的方式，加快城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)而進(jìn)一步發(fā)展，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供大量土地。通過土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以促進(jìn)土地利用效率進(jìn)一步提升，減少土地浪費(fèi)，從而提升土地集約化水平。

（二）要完善并嚴(yán)格執(zhí)行土地使用制度

要加強(qiáng)城市土地集約利用，首先要加強(qiáng)立法，完善法律法規(guī)。依法創(chuàng)新土地管理模式，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀，制定合理的土地流轉(zhuǎn)政策，增強(qiáng)土地與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，提高集體建設(shè)用地在土地流轉(zhuǎn)中的交易價(jià)值，減少土地閑置和低效利用；加強(qiáng)土地執(zhí)法力度，設(shè)定專門的國土資源公安執(zhí)法人員，讓國土違法和浪費(fèi)行為得到應(yīng)有的遏制；要構(gòu)建一套完善的激勵(lì)體系，對(duì)那些集約利用土地資源的個(gè)人和部門進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，通過資金和土地指標(biāo)這兩個(gè)內(nèi)容的獎(jiǎng)勵(lì)來組成鮮明的獎(jiǎng)懲措施，從而讓集約利用土地工作能夠快速步入正軌。

（三）加大城區(qū)建成區(qū)土地監(jiān)察力度，盤活區(qū)內(nèi)閑置土地

新化縣的土地利用的現(xiàn)狀主要是低度和粗放利用，這種低效的利用方式讓新化縣的土地利用出現(xiàn)了嚴(yán)重的浪費(fèi)，所以對(duì)全縣的土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查顯得非常有必要。利用土地監(jiān)察和清理等方式將這些浪費(fèi)的以及閑置的土地盤活。對(duì)于那些已經(jīng)停滯且投入大量資金的項(xiàng)目來說，政府在審核同類項(xiàng)目時(shí)可以將這些項(xiàng)目考慮進(jìn)來，將資金投入到這些半截子工程上，這樣不僅節(jié)約資源，而且還能夠縮短建設(shè)周期，加快形成產(chǎn)能，從而提高土地利用效率。

（四）重點(diǎn)推進(jìn)耕地保護(hù)

1.加大對(duì)耕地保護(hù)力度。讓耕地保護(hù)指標(biāo)全面納入到縣鎮(zhèn)村的考核體制中去；認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)，真正做到“占一補(bǔ)一”，通過占補(bǔ)平衡來最大限度的節(jié)省耕地資源，從而為今后的土地利用奠定基礎(chǔ)；加強(qiáng)土地整治工作，在積極的工作中讓百萬畝低產(chǎn)土地得到應(yīng)有的整治，最終實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量雙重提高的目標(biāo)；要對(duì)各種違法違規(guī)用地實(shí)施零容忍。

2.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。首先做好土地利用相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，讓土地利用的相關(guān)法律法規(guī)能夠深入村組；組織人員對(duì)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地利用狀況進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，然后在調(diào)研的基礎(chǔ)之上根據(jù)實(shí)際來制定農(nóng)村宅基地管理工作計(jì)劃。其次從土地利用總體規(guī)劃以及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃這兩個(gè)規(guī)劃的要求出發(fā)，以空心村改造、中心村合并等方式來實(shí)現(xiàn)舊村改造的整體目標(biāo)，同時(shí)還要引導(dǎo)村民的住宅向城鎮(zhèn)集中；對(duì)農(nóng)村宅基地的審批程序進(jìn)行完善，對(duì)宅基地的申報(bào)和審批程序進(jìn)行公開；要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)巡查的制度，對(duì)違法占地行為進(jìn)行及時(shí)有效的查處，如果出現(xiàn)了非法占地建宅的情況一律嚴(yán)查。第三，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)用地管理。對(duì)申請(qǐng)條件進(jìn)行極其嚴(yán)格的審查，對(duì)土地利用的審批程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，保證新農(nóng)村建設(shè)用地能夠依法使用；認(rèn)真做好新農(nóng)村建設(shè)工作，一步一個(gè)腳印的做好閑置宅基地處置工作，推動(dòng)舊村改造的步伐，做好村內(nèi)空閑地利用的工作。

總之，改革開放以來，新化縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求使得土地資源非常緊張，通過層次分析法建立相關(guān)模型，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，通過層次模型中的求積法計(jì)算特征向量和特征根，經(jīng)過一致性檢驗(yàn)，分別得出商業(yè)用地、工業(yè)用地集約度各因素權(quán)重值。包括居住功能區(qū)集約度權(quán)重值、商業(yè)功能區(qū)集約度權(quán)重值、工業(yè)功能區(qū)集約度權(quán)重值，之后對(duì)城市土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)呈帶狀分布特點(diǎn)及建設(shè)特征，經(jīng)選定、劃定的各用途樣本片區(qū)的實(shí)際數(shù)值經(jīng)調(diào)查計(jì)算分析，得出目前新化縣域土地集約節(jié)約利用中存在的問題：即在城鎮(zhèn)中，工礦用地的利用率普遍偏低，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的土地利用相對(duì)不合理；區(qū)域內(nèi)的耕地后備資源嚴(yán)重不足，而且在這個(gè)基礎(chǔ)上還無限制擴(kuò)大城市，隨意進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，使得過多的優(yōu)質(zhì)土地被占用。新化縣正處在城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，而且也是工業(yè)化極其重要的時(shí)期，所以從保護(hù)耕地的角度出發(fā)，我們必須要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)大力推行集約和節(jié)約用地。這不僅是建設(shè)兩型社會(huì)的需要，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型效果的表現(xiàn)。

【基金項(xiàng)目：本文是湖南哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金課題《湖南縣域城市化與土地集約利用研究》（12YBB199）的課題成果之一?！?/p>

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（作者單位：湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院 湖南長沙 410059）

（作者簡介：彭光細(xì)，湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，主要研究方向：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與人力資本理論。）

（責(zé)編：賈偉）