盛思鑫

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守門人、決策者與科斯困境
——兼論美國的外交決策支持體系

盛思鑫

由于信息爆炸和專業(yè)分工，現(xiàn)代政府和中大型企業(yè)的決策者不得不使用各種類型的守門人，協(xié)助收集處理信息以及提供決策選項(xiàng)。本文通過對(duì)科斯困境的理論解析指出：如果決策者對(duì)守門人輔助決策的守門過程缺乏實(shí)質(zhì)性控制，就會(huì)成為守門人的囚徒。為了說明守門人視角的應(yīng)用價(jià)值，本文以美國外交決策支持體系為例，從守門人的角度分析了美國決策支持系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)、優(yōu)劣與風(fēng)險(xiǎn)。本文最后還就如何改善決策者的決策質(zhì)量提供了一些建議。

科斯困境 守門人 決策者 風(fēng)險(xiǎn) 美國外交

一、科斯困境：問題的提出

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯教授在評(píng)論中國政府治理國家的能力時(shí)指出，官僚政府或任何大型組織的突出弱點(diǎn)，在于上層決策者往往要依賴下層提供的信息。因此，包括官僚政府在內(nèi)的階層組織結(jié)構(gòu)經(jīng)常陷入權(quán)力與信息雙重不對(duì)稱的陷阱之中。頂端的決策者大權(quán)在握，但掌握的信息不僅有限，而且都是經(jīng)過多次過濾、反復(fù)挑選而又帶有偏見的；權(quán)力金字塔底層的守門人掌握著大量的信息，卻無權(quán)采取行動(dòng)(科斯，2013)。在政府決策和企業(yè)管理中，科斯描述的這種守門人和決策者之間的困境是一種極為普遍的現(xiàn)象。決策者如果能夠妥善處理這一問題就能夠獲得巨大成功，反之則容易陷入失敗的境地。例如，哈佛大學(xué)的清史研究專家歐立德教授指出：清朝創(chuàng)設(shè)的密折制度和軍機(jī)處確保了統(tǒng)治者能夠在既有的官僚行政體系之外擁有獨(dú)立的信息收集和分析的渠道，這種制度上的創(chuàng)新是康雍乾盛世出現(xiàn)的重要原因。而乾隆晚期清朝之所以發(fā)生衰敗，最重要的原因在于密折制度逐漸失效，軍機(jī)處的官員也發(fā)生了腐敗，這導(dǎo)致皇帝獲取信息的渠道日益被大小官員所控制(Elliott，2009)。歐立德教授甚至將此稱之為“乾隆最大的失敗”。

盡管科斯提出的問題十分重要，但國內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未深入研究守門人對(duì)決策者的影響，尤其不了解科斯困境的具體形成機(jī)理。相比決策者而言，守門人常常扮演的是“幕后”角色，因此他們不太容易引起研究者的關(guān)注。本文主張?jiān)跊Q策研究中將看上去平淡無奇的守門人納入進(jìn)來，而對(duì)守門過程的研究也的確能夠引入新的思維方式去檢討和改善已有的決策體系。

二、決策者的守門人

科特·雷溫被公認(rèn)為是將“守門人”一詞引入學(xué)術(shù)界的第一人(White，1950；Shoemaker & Vos，2009a)，在20世紀(jì)40年代創(chuàng)造了該詞的第一個(gè)隱喻義，即個(gè)人或群體在接納與拒絕某事或某物之間有權(quán)做出決定(Lewin，1947b)。雷溫用家庭飲食習(xí)慣變化的例子試圖說明：如果我們了解了食物從種植到餐桌的過程中有哪些守門人以及他們是如何做決定的，那么便能理解人們?yōu)槭裁磿?huì)吃某些食物。類似地，雷溫將社會(huì)變革的過程看作是影響或替代守門人的過程，因此他積極主張識(shí)別誰是守門人并研究哪些因素會(huì)影響守門人的行為(Lewin，1947a；1947b)。

受雷溫的啟發(fā)，懷特(White，1950)發(fā)現(xiàn)報(bào)紙的新聞編輯也可以看成是守門人，因?yàn)樗麄兒Y選新聞的過程直接決定了讀者所能閱讀的內(nèi)容，進(jìn)而守門人又具有了信息過濾的隱喻義。但目前西方的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)還極少將守門人放在決策情境中加以研究。近年來，中文學(xué)術(shù)刊物和報(bào)紙文摘將“gatekeeper”直譯為“守門人”或“看門人”的用法較多，“把關(guān)人”的提法也比較常見。雖然守門人議題正在成為中外學(xué)界的一個(gè)研究領(lǐng)域，但絕大多數(shù)研究只是蜻蜓點(diǎn)水地提到這一現(xiàn)象。不僅中國的社會(huì)科學(xué)理論對(duì)“守門人”幾近視若無睹，而且歐美社會(huì)學(xué)界自“守門人”一詞進(jìn)入學(xué)術(shù)界之后，60多年來也很少做過深入的理論探討(Shoemaker & Vos，2009b)。

已有的各種文獻(xiàn)對(duì)守門人的界定往往局限于具體的情境，這導(dǎo)致守門人概念往往不具備一般性，并帶有很明顯的隱喻特點(diǎn)(Coffee，2006)。按照科斯困境對(duì)守門人和決策者的描述，可以根據(jù)圖1的概念示意圖構(gòu)建守門人的一般性定義：守門人運(yùn)用權(quán)威、技能或?qū)ｉL對(duì)決策對(duì)象實(shí)施無涉自身利益的規(guī)范性評(píng)價(jià)，并以此促進(jìn)決策者對(duì)決策對(duì)象的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響決策者的有關(guān)決策。

圖1 守門人概念的簡單示意圖

在此概念界定中，守門人的權(quán)威、技能或?qū)ｉL可能會(huì)面臨來自其他守門人的競(jìng)爭(zhēng)或非守門人力量的影響，因此并不總是具有壟斷性。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，守門人常常是決策者和決策對(duì)象之間難以跨越或較難取代的媒介，任何決策對(duì)象的利益攸關(guān)者試圖影響決策者，都必須通過守門人方能向決策者傳遞信息和施加影響，而決策者和利益攸關(guān)者常常很難知道守門人具體的工作過程，這便使得守門人的工作呈現(xiàn)出“黑箱”(black-box)的特點(diǎn)?！盁o涉自身利益的規(guī)范性評(píng)價(jià)”是指，守門人根據(jù)某種規(guī)范對(duì)決策對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，而做出的任何評(píng)價(jià)都不會(huì)直接對(duì)守門人的利益造成顯著影響。

圖2 守門人的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)示意圖

在現(xiàn)實(shí)中，守門人有可能不只評(píng)價(jià)單一的決策對(duì)象，他們有可能服務(wù)多個(gè)決策者，決策者也有可能同時(shí)使用多個(gè)守門人，在守門人和守門人之間也有可能存在著競(jìng)爭(zhēng)或合作的關(guān)系。守門人、決策者以及決策對(duì)象構(gòu)成了一種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(參見圖2)。當(dāng)然，決策者有可能繞過守門人直接與決策對(duì)象進(jìn)行信息交換，盡管這種聯(lián)系可能成本太高甚至容易導(dǎo)致腐敗。如果將守門人、決策者、決策對(duì)象的其他網(wǎng)絡(luò)也考慮進(jìn)來，將會(huì)得到一個(gè)更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這使得網(wǎng)絡(luò)分析學(xué)派中的各種模型(Watts，2004；Scott，2003)都有可能成為研究和比較守門人的重要工具。

三、影響決策的守門過程：一個(gè)理想模型

上述有關(guān)守門人的定義只是從個(gè)體層次認(rèn)識(shí)決策中的守門人現(xiàn)象，對(duì)科斯困境更深入的討論還需要區(qū)分守門人個(gè)體和由多個(gè)個(gè)體構(gòu)成的守門系統(tǒng)。在大多數(shù)決策情境中，決策者不可能僅依賴單個(gè)守門人個(gè)體的工作做出決策，守門的工作常常需要多個(gè)個(gè)體合作才能夠完成。這使得守門過程成為一個(gè)重要的研究問題，即不同的個(gè)體是如何被組織起來共同完成守門工作的。

事實(shí)上，不論在守門人個(gè)體層面還是守門系統(tǒng)層面，科斯困境存在的主要原因均在于守門的過程是一個(gè)難以被查驗(yàn)的黑箱，進(jìn)一步來看問題即在于決策者對(duì)守門人的工作缺乏實(shí)際有力的控制。如果能夠明晰守門的工作過程，那么就可以檢討守門人或守門系統(tǒng)在影響決策方面可能存在的缺陷與不足。正如西蒙(Simon，1959；1978)所指出的決策者很難完全理性，守門人個(gè)體也同樣并非全知萬能，他們也會(huì)犯錯(cuò)，也會(huì)無法幫助決策者做出合理的決策?？紤]到守門過程是個(gè)黑匣子的現(xiàn)狀以及守門過程也是決策者過程理性(procedural rationality)的有機(jī)組成部分，也應(yīng)將它看作是一個(gè)重要的理論問題。

已有的守門人研究沒有討論守門人是如何收集與處理信息的，對(duì)守門在決策過程中所發(fā)揮的作用也缺乏關(guān)注，更沒有將守門人與決策者、決策對(duì)象以及相關(guān)的行動(dòng)者之間的互動(dòng)考慮進(jìn)來，因而不能很好地揭示守門過程對(duì)于決策的意義。為彌補(bǔ)這些不足，本文使用理想型方法(Weber，1978)將守門過程歸納為一個(gè)七步走模型，即確立標(biāo)準(zhǔn)、收集信息、處理信息、呈現(xiàn)結(jié)果、做出評(píng)價(jià)、影響決策、付諸實(shí)踐(參見圖3)。*對(duì)守門過程更詳盡的討論，請(qǐng)參見盛思鑫：《誰在誤導(dǎo)你的決策：無處不在的守門人》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版。

圖3 守門過程的“七步走”模型

上述七個(gè)步驟的模型只是一種理想型，在守門實(shí)踐中這些步驟并不一定按次序進(jìn)行，而且每一個(gè)步驟并非總是能夠在具體的守門機(jī)制中被清晰鑒別。在現(xiàn)實(shí)中，守門的全過程并不總是由單個(gè)個(gè)體來完成，不同個(gè)體常常需要合作才能共同完成守門的工作。此外，守門過程在實(shí)踐中有可能是多次循環(huán)的，要用一個(gè)動(dòng)態(tài)的視角來看待守門過程，否則難以理解守門機(jī)制的演變。

近年來，國務(wù)院、中央部委以及地方各級(jí)政府都在積極使用第三方評(píng)估的辦法，對(duì)政策的可行性與政策的實(shí)施效果進(jìn)行研判，以促進(jìn)科學(xué)決策。這種第三方評(píng)估的辦法，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)較為典型的守門人(評(píng)估機(jī)構(gòu))服務(wù)于決策者(政府)的情境，決策對(duì)象即是公共政策。下文便以公共政策的第三方評(píng)估為例，逐一簡要分析守門過程的每個(gè)步驟以及導(dǎo)致守門結(jié)果可能出現(xiàn)偏差的原因。

第一步：明確要求(確立標(biāo)準(zhǔn))。在公共政策的第三方評(píng)估中，守門過程的第一步“確立標(biāo)準(zhǔn)”更多地體現(xiàn)在明確評(píng)估要求上，即政府作為委托方要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)研究哪些問題，并對(duì)評(píng)估的原則或標(biāo)準(zhǔn)做出一定的說明。舉例而言，政府一般都會(huì)要求第三方評(píng)估能夠做到獨(dú)立、專業(yè)、公正。評(píng)估機(jī)構(gòu)如果在評(píng)估過程中無法貫徹這些重要的原則，或是把研究的問題搞偏了，就容易導(dǎo)致守門結(jié)果出現(xiàn)問題，最終可能會(huì)誤導(dǎo)決策。

第二步：實(shí)地調(diào)查(收集信息)。實(shí)地調(diào)查往往是第三方評(píng)估必不可少的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從守門過程的視角來看，這一環(huán)節(jié)旨在收集相關(guān)信息。信息收集不全或是收集的信息不準(zhǔn)確，將會(huì)直接影響守門結(jié)果。稱職的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)收集到所有必需的信息，并且盡量減少利益相關(guān)者對(duì)信息收集工作的影響，確保信息的完備和準(zhǔn)確。在信息收集過程中是否有效貫徹了政府委托方的要求，也是影響信息質(zhì)量高低的重要因素。

第三步：研究分析(處理信息)。在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上再來進(jìn)行研究分析，是第三方評(píng)估中較為核心的步驟，其主要目的是使得收集來的信息具備可用性。評(píng)估機(jī)構(gòu)為了處理信息，通常需在守門過程第一步確立標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上開發(fā)并使用一系列具體標(biāo)準(zhǔn)，以此為據(jù)再通過分類、測(cè)量和計(jì)算等方法來簡化信息。在現(xiàn)實(shí)中，評(píng)估機(jī)構(gòu)常?；诔杀驹蚧?qū)I(yè)考慮而將研究分析的任務(wù)轉(zhuǎn)包出去，這種做法容易導(dǎo)致守門結(jié)果發(fā)生偏差。

第四步：情況反映(呈現(xiàn)結(jié)果)。在第三方評(píng)估中，信息收集和處理的過程往往并不透明，但信息處理的結(jié)果需要向政府委托方反饋，有時(shí)還需在一定范圍內(nèi)予以公開。然而在此步驟中，評(píng)估機(jī)構(gòu)反映的情況與研究分析的真實(shí)結(jié)果之間可能存在有意或無意的信息過濾或丟失，這可能會(huì)扭曲評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)決策對(duì)象的評(píng)價(jià)以及決策者的決策。守門過程中不同步驟所使用的標(biāo)準(zhǔn)可能不一致，而這種不一致也會(huì)導(dǎo)致守門工作的失效。

第五步：性質(zhì)判斷(做出評(píng)價(jià))。做出評(píng)價(jià)指的是守門人概念界定中所說的做出規(guī)范性評(píng)價(jià)，即在前述四個(gè)步驟基礎(chǔ)上對(duì)決策對(duì)象做出的評(píng)價(jià)。在公共政策的第三方評(píng)估中，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要對(duì)一項(xiàng)政策的可行性或?qū)嵤┬Ч龀鲂再|(zhì)上的判斷。通常，守門過程的第四步(情況反映)和第五步(性質(zhì)判斷)是合二為一的，都會(huì)體現(xiàn)在第三方評(píng)估報(bào)告中。如果做出的判斷沒有嚴(yán)格建立在之前的守門步驟之上，守門結(jié)果也容易出問題。

第六步：決策建議(影響決策)。根據(jù)本文對(duì)守門人概念的界定，守門人自身的利益需與決策者擬做出的決策無直接的牽涉，但守門人所做出的規(guī)范性評(píng)價(jià)卻能影響決策者的決策。公共政策的第三方評(píng)估影響政府決策的方式主要是為決策者提供適宜的決策選項(xiàng)，從而影響政府的決策方向或決策結(jié)果。當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)既是守門人又是潛在的利益攸關(guān)者時(shí)，他們?cè)谟绊憶Q策的環(huán)節(jié)容易因角色沖突而喪失獨(dú)立性，因此容易出現(xiàn)腐敗情形。

第七步：政策調(diào)整(付諸實(shí)踐)。建立在守門人評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的決策需要在實(shí)踐中貫徹實(shí)施，即分配或使用相關(guān)的稀缺資源，否則守門機(jī)制的影響力無從體現(xiàn)。實(shí)踐反過來也會(huì)加強(qiáng)、削弱或改變守門機(jī)制，使得守門可以成為一個(gè)反復(fù)循環(huán)發(fā)生的過程(如圖3所示)。付諸實(shí)踐在政策的第三方評(píng)估中指的即是政策調(diào)整。在現(xiàn)實(shí)中，如果政策調(diào)整偏離甚至罔顧評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)合理的決策建議，那么將破壞第三方評(píng)估作為守門機(jī)制的作用。

四、案例分析：美國的外交決策體系

上述有關(guān)守門人和守門過程的討論比較抽象，下面擬用本文發(fā)展出來的守門人理論對(duì)美國外交政策的決策支持體系做一案例研究，以此部分說明守門人視角在決策研究領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值和啟示意義。為簡便起見，本節(jié)只是在美國的制度框架下討論外交決策者日常面對(duì)的守門人及其工作過程，而一個(gè)更完整的分析還應(yīng)綜合考慮體制內(nèi)外的其他守門人對(duì)決策者意識(shí)形態(tài)、心理偏好、知識(shí)累積和決策風(fēng)格等方面的影響。

本節(jié)的討論之所以選擇外交決策的例子，首先是因?yàn)檫@方面的決策非常重要，與此同時(shí)兼顧了研究資料的可獲得性。本節(jié)對(duì)美國外交決策體系的分析主要根據(jù)西方學(xué)者的相關(guān)文獻(xiàn)(Dumbrell，1997；Mitchell，2005；Chittick，2006；Hook &Jones，2012)、有關(guān)網(wǎng)絡(luò)公開資料以及筆者2013—2015年間與美國外交決策領(lǐng)域10位專家的深度訪談。下文首先論述美國的外交決策者，然后再來討論美國外交決策的支持體系(即守門系統(tǒng)構(gòu)成)，最后再從守門過程的角度進(jìn)行分析。

(一)美國外交事務(wù)的決策者

圖4總結(jié)了美國當(dāng)前外交決策體系的基本情況。從最頂端來看，總統(tǒng)及其主持的國家安全委員會(huì)是美國外交領(lǐng)域的決策者，其核心成員包括副總統(tǒng)、國務(wù)卿、財(cái)政部長、國防部長、國家安全顧問(也常被稱作總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理)、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席(軍事顧問)和國家情報(bào)總監(jiān)(情報(bào)顧問)。此外，白宮幕僚長、總統(tǒng)顧問以及總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理(通常負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的日常工作)也可應(yīng)邀出席絕大部分國家安全委員會(huì)的會(huì)議。針對(duì)個(gè)別議題，各相關(guān)部委的首長也有可能被邀參加或列席國家安全委員會(huì)的特定會(huì)議。在頂端的決策者之下有左、中、右三個(gè)虛線橢圓，它們分別代表三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的守門系統(tǒng)。這樣的決策體系設(shè)計(jì)有一個(gè)明顯的好處，即決策者不太容易被守門人控制，反而能更好地控制守門人，進(jìn)而有可能綜合不同守門系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)來服務(wù)決策需要。下面就三個(gè)虛線橢圓內(nèi)的守門系統(tǒng)進(jìn)行逐一論述。

圖4 美國當(dāng)前外交決策體系示意圖

(二)政府部門對(duì)外交決策的支持

圖4左邊的守門系統(tǒng)：涉及外交事務(wù)的政府各部為主要的守門人機(jī)構(gòu)，但并不僅限于圖4中列出的四個(gè)部，通常還包括美國財(cái)政部、商務(wù)部和國土安全部等。這些部主要服務(wù)于各自機(jī)構(gòu)在國家安全委員會(huì)中的成員或參會(huì)代表，如國務(wù)院服務(wù)于國務(wù)卿、財(cái)政部服務(wù)于財(cái)政部長、國防部服務(wù)于國防部長和參謀長聯(lián)席會(huì)議主席等等。在一定程度上，各部首長在國家安全委員會(huì)中通常也代表著本部門的利益和立場(chǎng)。各部主管有關(guān)涉外業(yè)務(wù)的部長(或副部長、副國務(wù)卿)以及助理部長(助理國務(wù)卿)是本部門離外交決策者最近的守門人。在此之下，則由具體的業(yè)務(wù)部門(包括立法事務(wù)部門、駐外各國使館和駐國際組織代表機(jī)構(gòu)等)提供專業(yè)與技術(shù)支持。需要特別說明的是，美國各部一般都設(shè)有專門的情報(bào)收集和分析研究部門，并且直接服務(wù)于本部的最高首長。例如，知名的聯(lián)邦調(diào)查局就是屬于美國司法部的；美國國務(wù)院也有專門的情報(bào)及研究局；美國國防部內(nèi)設(shè)國家安全局等8個(gè)情報(bào)收集和分析研究部門；美國能源部也有情報(bào)及反情報(bào)辦公室?？偟膩砜矗哉鞑繛槭椎氖亻T系統(tǒng)近年來在美國外交決策體系中的影響力呈下降趨勢(shì)，總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)的決策更多地依賴總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)的守門人。

(三)總統(tǒng)行政辦公室的守門人角色

圖4中間的守門系統(tǒng)：最核心的守門系統(tǒng)以總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)的相關(guān)部門為主要的守門人機(jī)構(gòu)，包括國家安全顧問辦公室、白宮辦公廳、總統(tǒng)顧問辦公室、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、美國貿(mào)易代表辦公室、科技政策辦公室等。由于美國政、商、學(xué)三界的旋轉(zhuǎn)門制度，因此總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)的機(jī)構(gòu)可以從大學(xué)、工商界、律師界和智庫中搜羅到頂尖專業(yè)人才直接為決策者提供服務(wù)。這些頂尖專業(yè)人才離決策者的距離非常近，因而他們對(duì)決策擁有巨大的影響力。以美國總統(tǒng)外交和安全事務(wù)的首席助理——國家安全顧問為例，其辦公室通常緊鄰總統(tǒng)辦公室，不難想見國家安全顧問背后的守門人團(tuán)隊(duì)對(duì)美國外交政策的影響有多么大。除了頂尖的專業(yè)人才之外，還有兩個(gè)龐大而且強(qiáng)大的信息收集和分析研究部門分別為美國的外交決策服務(wù)：美國中央情報(bào)局和美國國家情報(bào)局。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都直接對(duì)美國總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但由于總統(tǒng)不太可能過多涉入情報(bào)事務(wù)，因而國家安全顧問以及總統(tǒng)授權(quán)的行政辦公室內(nèi)的機(jī)構(gòu)可以充分利用這兩個(gè)部門來做決策分析或提供政策建議。美國中央情報(bào)局相對(duì)獨(dú)立地收集和分析信息，并可直接為決策者提供情報(bào)產(chǎn)品。美國國家情報(bào)局成立于2004年，其負(fù)責(zé)人為國家情報(bào)總監(jiān)，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)政府各部下面共計(jì)17個(gè)情報(bào)部門的信息收集與情報(bào)整合，并努力促進(jìn)情報(bào)分析和信息共享工作。過去10年，美國國家情報(bào)局在服務(wù)美國的反恐工作方面取得了一定的成績，但在與政府各部的協(xié)調(diào)中還存在不少問題。

(四)美國國會(huì)參眾兩院的制衡

圖4右邊的守門系統(tǒng)：以參議院和眾議院為美國總統(tǒng)外交決策主要的守門人機(jī)構(gòu)。如果總統(tǒng)的外交決策涉及法定的人事任命(如駐外大使和重要的外事官員)，一般需要得到參議院批準(zhǔn)。如果某些外交決策涉及財(cái)政預(yù)算(如對(duì)外援助和軍事行動(dòng)開支)或重大立法(如推動(dòng)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”需要國會(huì)進(jìn)行相關(guān)立法)，還必須由參議員或眾議員提交議案至相應(yīng)的參議院或眾議院討論，并在兩院或經(jīng)兩院合議通過方能交由總統(tǒng)批準(zhǔn)生效(總統(tǒng)也可行使否決權(quán))。支撐眾議院和參議院守門人工作的主要是相關(guān)的專業(yè)委員會(huì)以及議員辦公室的專業(yè)人員，如眾議院國際關(guān)系委員會(huì)和軍事委員會(huì)以及參議院外交委員會(huì)和軍事委員會(huì)，這些委員會(huì)的議員通常會(huì)使用國會(huì)撥給的經(jīng)費(fèi)預(yù)算聘請(qǐng)20～40名工作人員服務(wù)于他們的日常工作，其中有一些是精通外交事務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人士。與此同時(shí)，議員們還可以要求國會(huì)研究處超過400名的專職研究人員(該研究處設(shè)在全世界館藏量最大的圖書館——美國國會(huì)圖書館內(nèi))就有關(guān)議題免費(fèi)提供信息服務(wù)和分析研究，同時(shí)他們也可以要求行政部門提供相關(guān)的情報(bào)和數(shù)據(jù)。此外，這些專業(yè)委員會(huì)還通過聽證會(huì)和各種會(huì)議等形式討論和審議相關(guān)的外交事務(wù)議題。

(五)如何看待“旋轉(zhuǎn)門”制度的影響

在圖4的底部可以看到：美國的智庫和外部研究人員能否在守門系統(tǒng)中發(fā)揮作用，很大程度上取決于該智庫和研究人員與決策者以及最接近決策者的高級(jí)官員(也包括國會(huì)議員)的關(guān)系密切程度。由于美國政、商、學(xué)三界的人才可以相互流通，即所謂的“旋轉(zhuǎn)門”制度，這的確給在學(xué)界和智庫界的前政要或?qū)I(yè)人士提供了影響決策者的途徑。但是，考慮到美國外交決策體系自身強(qiáng)大的守門系統(tǒng)以及部門、黨派和立法機(jī)構(gòu)的制衡，智庫和外部研究人員的作用在絕大多數(shù)情況下只可能是輔助性的，他們對(duì)于美國外交決策的影響不應(yīng)被過分夸大。因?yàn)檫@些研究人員熟悉美國的決策體系和全球事務(wù)，所以他們對(duì)美國外交決策的預(yù)判和分析的確具有一定的參考價(jià)值。但是在很多情況下，美國政府外部的智庫和研究人員可能受雇于特定利益群體或代表特定黨派的立場(chǎng)，本質(zhì)上與院外游說集團(tuán)無異，因而他們不宜被看成是服務(wù)于決策者的守門系統(tǒng)構(gòu)成。

(六)美國外交決策支持體系的特點(diǎn)分析

根據(jù)上面的分析并結(jié)合本文的守門人理論，從守門過程的七個(gè)步驟來看，美國外交事務(wù)決策者的守門系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)較扁平的結(jié)構(gòu)，決策者和守門人相對(duì)容易直接溝通，因此守門標(biāo)準(zhǔn)能夠得到較好的堅(jiān)持與貫徹。

從信息的收集和處理來看，美國的守門系統(tǒng)有多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的信息來源，并且負(fù)責(zé)收集信息的部門常常也負(fù)責(zé)處理和分析信息，信息收集和分析部門的專業(yè)化程度也較高。從2013年的斯諾登事件中可以看到，美國的情報(bào)部門在信息收集和處理方面廣泛使用大數(shù)據(jù)技術(shù)幫助獲取和分析海量信息。

在呈現(xiàn)信息處理的結(jié)果時(shí)，美國的守門系統(tǒng)有可能導(dǎo)致信息太過豐富，甚至產(chǎn)生相互矛盾的信息處理結(jié)果，從而增加了結(jié)果比對(duì)和甄別的成本。

就做出評(píng)價(jià)的守門環(huán)節(jié)而言，美國的守門系統(tǒng)由于是扁平化的，而且系統(tǒng)內(nèi)部存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此決策者可從相互獨(dú)立的渠道獲得不同的決策選項(xiàng)，決策需要考慮的點(diǎn)和面也會(huì)比較多。

從守門人影響決策的角度來看，美國的守門系統(tǒng)在外交決策領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)是在重大戰(zhàn)略方面，單個(gè)守門人的影響力一方面取決于他與決策者以及頂尖專業(yè)人士的人際關(guān)系，另一方面取決于自身的專業(yè)水平。具體而言，由政府各部組成的決策支持系統(tǒng)，一般更擅長處理日常事務(wù)和問題應(yīng)急方面的外交決策；以總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)各機(jī)構(gòu)領(lǐng)銜的守門系統(tǒng)，通常在重大戰(zhàn)略和問題應(yīng)急方面更有影響力；以參眾兩院為首的守門系統(tǒng)則在日常事務(wù)和重大戰(zhàn)略的外交決策上有著法定的守門人職能。

在執(zhí)行決策的實(shí)踐領(lǐng)域，美國守門系統(tǒng)的工作效率較低，而且涉及面較廣，協(xié)調(diào)的成本較高。這使得美國守門系統(tǒng)的安全性相對(duì)要更高一些。但是，美國的守門系統(tǒng)為了提高工作效率，大量采用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)等工具，技術(shù)方面的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上減弱了美國守門系統(tǒng)的安全性。

基于上述分析，美國的守門系統(tǒng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是無法及時(shí)形成決策，以及決策有可能會(huì)被特定利益集團(tuán)綁架。相對(duì)來說，決策者被守門人控制的風(fēng)險(xiǎn)較小，對(duì)多個(gè)守門人的妥善運(yùn)用有利于提高決策者的決策水平。

總體而言，上文對(duì)美國外交決策支持體系的分析還比較簡略，如能進(jìn)一步結(jié)合具體的外交決策事務(wù)進(jìn)行分析，守門人理論作為研究框架的能力將會(huì)得到更好的體現(xiàn)。如果能夠進(jìn)一步將美國和其他國家的外交決策支持體系做一比較，將會(huì)更好地看出守門人視角的比較能力。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文發(fā)展出來的守門人理論并不否認(rèn)已有的各種外交決策理論，并且守門人視角在相當(dāng)大的程度上可以和這些理論結(jié)合，從而能為外交決策提供更有力的分析和解釋。

五、給決策者的建議

本文對(duì)科斯困境的理論解析揭示了守門人問題的重要性。由于對(duì)守門人和守門過程的認(rèn)識(shí)不夠深入，守門人問題的重要性被嚴(yán)重地低估甚至忽視了。守門人和守門過程需要更好地被研究，從而讓守門系統(tǒng)真正發(fā)揮作用，更好地改善國家治理與企業(yè)管理。在改善和提高決策質(zhì)量方面，本文提出如下初步的建議供決策者們參考。

第一，要加強(qiáng)守門人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息爆炸和專業(yè)化分工使得決策者們的決策不得不借助各種守門人或守門人工具。一些錯(cuò)誤的決策看似是由決策者一手造成的，但事實(shí)上卻與守門人和守門過程密切相關(guān)。對(duì)于決策者而言，一旦使用守門人便存在對(duì)決策失去實(shí)質(zhì)性控制的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，應(yīng)將守門過程納入到?jīng)Q策的全流程管理之中統(tǒng)籌考慮。當(dāng)今社會(huì)，決策水平的高低越來越依賴對(duì)各種守門人的妥善運(yùn)用和管理上。因此，決策者不能主要是端坐在辦公室內(nèi)看報(bào)告、聽匯報(bào)和做決策，還應(yīng)對(duì)決策所依賴的各種守門機(jī)制在制度設(shè)計(jì)和分工安排上進(jìn)行持續(xù)的檢討和改進(jìn)，同時(shí)還要對(duì)守門人及其工作質(zhì)量做出謹(jǐn)慎的選擇和判斷，謹(jǐn)防被守門人“忽悠”。

第三，要警惕“守門人依賴癥”。守門人帶來的便利性使得決策者往往不愿意親力親為去獲得一手信息，但是并非所有決策所需的信息都需依靠守門人。在可能的情況下，決策者應(yīng)親自對(duì)一些重要的信息或有疑問的信息予以核實(shí)，至少應(yīng)使用相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)守門人系統(tǒng)幫助決策，擺脫對(duì)單一守門人系統(tǒng)的過度依賴。有時(shí)候，作為個(gè)體或機(jī)構(gòu)的守門人或許是不必要的，決策者不應(yīng)任由這些承擔(dān)守門人職責(zé)的個(gè)體或機(jī)構(gòu)弄權(quán)。

第四，建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制。盡管守門人理應(yīng)盡忠職守，并在知識(shí)、權(quán)威、信息接觸和使用、計(jì)算和分析能力等方面具有某種優(yōu)越性(Whitley and Frost，1972)，但現(xiàn)實(shí)中守門人(或其背后的個(gè)體、群體或組織)時(shí)常被發(fā)現(xiàn)存在缺位、不合格、未盡職甚至腐敗的問題。因此，建立能夠幫助守門人更正錯(cuò)誤的自我守門機(jī)制(或可稱之為糾錯(cuò)機(jī)制)非常重要，要防止守門人系統(tǒng)喪失程序性糾錯(cuò)的能力，避免守門人持續(xù)的犯小錯(cuò)釀成決策方面的大失誤。

第五，高度重視一線職員的工作價(jià)值。一線員工掌握決策所需的一手信息，通常他們也是決策的具體執(zhí)行者。本文所建立的有關(guān)守門過程的理想模型，為決策者重視一線員工的價(jià)值提供了重要的理論支撐。從守門過程來看，一線員工從事的只是收集信息和處理信息這類最普通和最基礎(chǔ)的工作，但他們的工作直接決定了組織的中層管理者和高層管理者決策的質(zhì)量，事關(guān)組織績效甚至是組織的成敗。與此同時(shí)，一線員工還是付諸實(shí)踐這一守門環(huán)節(jié)的主要參與者，直接決定著守門的實(shí)際效果如何，進(jìn)而也能影響整個(gè)守門機(jī)制。

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責(zé)任編輯：艾 冰

盛思鑫，國家發(fā)展改革委國際合作中心戰(zhàn)略研究處副處長、副研究員。