董才生 接家東

殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型歷程與創(chuàng)新路徑*
——以訴求變遷為視角

董才生 接家東

殘疾人就業(yè)政策是政府為改善殘疾人在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的弱勢(shì)地位而頒布實(shí)施的制度安排，其中蘊(yùn)含著收入保障和社會(huì)融入兩種核心價(jià)值訴求。在訴求變遷視角下，新中國(guó)成立以來(lái)的殘疾人就業(yè)政策可以劃分為“居養(yǎng)型”“庇護(hù)型”“明權(quán)型”和“賦能型”四個(gè)階段，每個(gè)階段的主要訴求各不相同。結(jié)合目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，政府應(yīng)堅(jiān)持收入保障訴求和社會(huì)融入訴求并重，以法治精神完善殘疾人就業(yè)需求，以治理思路優(yōu)化完善殘疾人就業(yè)供給政策，以實(shí)效理念促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策落實(shí)，進(jìn)而推動(dòng)殘疾人與健全人一道，平等且有尊嚴(yán)地行使勞動(dòng)權(quán)利。

殘疾人；勞動(dòng)權(quán)利；就業(yè)政策；政策創(chuàng)新

作者單位：吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院 吉林大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心 長(zhǎng)春 130012

一般而言，殘疾人在身心上的缺陷往往使其陷入社會(huì)方面的弱勢(shì)地位。因此，作為社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配者的政府必須適時(shí)調(diào)整政策，確保殘疾人享有與健全人一致的社會(huì)權(quán)利。從整體上來(lái)看，平等就業(yè)始終是殘疾人群體的焦點(diǎn)訴求。平等就業(yè)不僅關(guān)系到殘疾人個(gè)體層面的經(jīng)濟(jì)收入和自我實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還關(guān)系著殘疾人群體能否有效地轉(zhuǎn)化為人力資源，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展等宏觀層面的問(wèn)題。殘疾人平等就業(yè)的實(shí)現(xiàn)依托于完備有效的公共政策體系，因此，本文選擇殘疾人就業(yè)政策這一論域展開研究。與已有研究成果相比較,本文更加側(cè)重于考察殘疾人就業(yè)政策“內(nèi)在價(jià)值訴求”的變遷。以此為視角，本文希望解決以下三個(gè)問(wèn)題：殘疾人就業(yè)政策承載著怎樣的內(nèi)在價(jià)值訴求?新中國(guó)成立以來(lái)殘疾人就業(yè)政策的演進(jìn)蘊(yùn)含著怎樣的內(nèi)在價(jià)值訴求變化?政府應(yīng)該從哪些方面著手對(duì)殘疾人就業(yè)政策加以創(chuàng)新與完善?

1.殘疾人就業(yè)政策中的訴求變遷視角

1.1 調(diào)配訴求比例：公共政策的核心任務(wù)

就屬性來(lái)看，殘疾人就業(yè)政策屬于政府所制定和施行的公共政策。因此，我們可以從公共政策的特征著手，對(duì)殘疾人就業(yè)政策的作用進(jìn)行分析。根據(jù)視角的不同，來(lái)自政治學(xué)、行政學(xué)與公共管理學(xué)界的學(xué)者們提出了行為論和過(guò)程論等觀點(diǎn)，對(duì)公共政策的內(nèi)涵特質(zhì)進(jìn)行了探討。但無(wú)論是將公共政策視為靜態(tài)的政治活動(dòng)準(zhǔn)則，還是將其界定為動(dòng)態(tài)的政治行為或過(guò)程，“公眾”始終是公共政策權(quán)力的來(lái)源、作用的資源和影響的客體。也正是“公共性”將公共政策與社會(huì)政策和個(gè)人政策區(qū)分了開來(lái)。

在公共性的作用下，公共政策的核心任務(wù)逐漸清晰起來(lái)。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到，“現(xiàn)實(shí)的公共生活不能僅僅理解為一系列可測(cè)量的客觀物體，而應(yīng)該視為一個(gè)有組織的意義世界”[1]，在“處理組織內(nèi)外事務(wù)”問(wèn)題取向的基礎(chǔ)上，公共政策還應(yīng)具有“分配社會(huì)價(jià)值”的價(jià)值取向，而兩者相較，“無(wú)論何時(shí)價(jià)值層面的考量和旨?xì)w都應(yīng)居于首要地位”[2]。 在此基礎(chǔ)上，以戴維·伊斯頓（David Easton）等為代表的學(xué)者們所提出的“分配論”逐漸成為主流觀點(diǎn)，學(xué)界逐漸傾向于將公共政策界定為“政府對(duì)社會(huì)價(jià)值所進(jìn)行的權(quán)威性分配”。公共政策的核心任務(wù)則聚焦于“調(diào)整問(wèn)題取向中所內(nèi)含的功利性訴求，以及價(jià)值取向中所包含的公共性訴求間比例，平衡兩者間利益關(guān)系，解決兩者間利益矛盾，進(jìn)而確保公共利益最大化”。這也是本文對(duì)于殘疾人就業(yè)政策展開研究的基本視角。

1.2 保障與融入：殘疾人就業(yè)政策的雙重訴求

在明確公共政策的核心任務(wù)之后，我們可以進(jìn)一步對(duì)殘疾人就業(yè)政策展開具體研究。直觀地看，政府實(shí)施殘疾人就業(yè)政策的目標(biāo)在于改變殘疾人在就業(yè)市場(chǎng)上“最后被雇傭，最先被解雇（Last hired，F(xiàn)irst fired）”的狀況。在這一直觀目標(biāo)之中，同樣隱含著問(wèn)題取向和價(jià)值取向，簡(jiǎn)單地看，前者集中表現(xiàn)為“如何保障殘疾人收入”，后者則代表著“如何確保殘疾人能夠融入社會(huì)”。

收入保障是殘疾人就業(yè)政策需要解決的首要問(wèn)題。獲得收入是殘疾人解決生存問(wèn)題的基本條件。殘疾人所固有的劣勢(shì)，使其在與正常群體競(jìng)爭(zhēng)時(shí)大多處于弱勢(shì)地位。在就業(yè)市場(chǎng)，此類弱勢(shì)地位往往表現(xiàn)為工作機(jī)會(huì)和薪酬水平等方面。此類弱勢(shì)地位很難通過(guò)個(gè)人和家庭解決，因而需要政府擔(dān)負(fù)起責(zé)任，以出臺(tái)就業(yè)政策的方式確保其優(yōu)先權(quán)。社會(huì)融入是殘疾人就業(yè)政策所隱含的另一個(gè)目標(biāo)。政府所出臺(tái)的殘疾人就業(yè)政策，較為直觀地表現(xiàn)為對(duì)于殘疾人的就業(yè)權(quán)益的庇護(hù)。這種政策庇護(hù)所希望達(dá)成的目標(biāo)，并不局限于解決殘疾人在經(jīng)濟(jì)層面的生存問(wèn)題，同時(shí)還隱含著彰顯權(quán)利平等，以保障殘疾人勞動(dòng)權(quán)為契機(jī)，促成殘疾人融入社會(huì)的愿景訴求。

這樣，我們?cè)诿鞔_殘疾人就業(yè)政策作用的同時(shí)獲得了較為宏觀的政策分析視角。借助這一視角，我們可以進(jìn)一步對(duì)殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展歷程加以審視，探尋出政策流轉(zhuǎn)變遷背后的內(nèi)在規(guī)律。

2.殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型歷程審視

回顧歷史，在儒家文化的影響下，新中國(guó)成立前的殘疾人社會(huì)政策處于政府、家庭和個(gè)體三者間的張力中[3]。這一時(shí)期的政府多從仁政思想出發(fā)，對(duì)殘疾人實(shí)行“居養(yǎng)”政策，以集中的形式確?！蚌姟⒐?、孤、獨(dú)、廢疾者，皆有所養(yǎng)”，并沒(méi)有頒布系統(tǒng)的就業(yè)政策。自新中國(guó)成立后，殘疾人就業(yè)政策才開始真正地出現(xiàn)在中華大地上。圍繞著殘疾人就業(yè)政策發(fā)展進(jìn)程這一議題，學(xué)界中有著以居養(yǎng)、自立和發(fā)展等就業(yè)模式為視角[3]，以集中就業(yè)、按比例就業(yè)和靈活就業(yè)等就業(yè)形式為視角（廖娟，2015）[4]，以生存保障、勞動(dòng)權(quán)利、就業(yè)服務(wù)和擇業(yè)自由等就業(yè)目標(biāo)為視角（高圓圓，2016；代懋，2014）[5，6]等多樣化研究思路，并形成了豐碩的成果。在相關(guān)研究基礎(chǔ)上，本文擬立足于楊立雄教授對(duì)中國(guó)殘疾人社會(huì)政策階段劃分的基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)在訴求變化的視角來(lái)對(duì)殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型歷程進(jìn)行分析。

2.1 以生存權(quán)利保障為主要訴求的“居養(yǎng)型”就業(yè)政策階段（1949—1978）

新中國(guó)成立后，面對(duì)大量處于社會(huì)底層的殘疾人群體，政府出臺(tái)了系列救助政策，其中就包含著就業(yè)政策。

從理念來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策以“彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)越性”為前提，以“專門養(yǎng)護(hù)”等傳統(tǒng)文化觀念為基石，以救濟(jì)和社會(huì)規(guī)制結(jié)合為手段，以解除殘疾人生存困境為目的。

從內(nèi)容來(lái)看，政府采取了區(qū)別化的政策設(shè)計(jì)：對(duì)于嚴(yán)重殘障、精神病人和麻風(fēng)病人等無(wú)就業(yè)能力的殘疾人，政府設(shè)置了傷殘福利院、榮軍院、精神病院與麻風(fēng)村等設(shè)施集中居養(yǎng)；對(duì)于有一定勞動(dòng)能力但暫未就業(yè)的殘疾人，政府在全國(guó)范圍內(nèi)興辦了大量的手工合作社（農(nóng)村）和福利企業(yè)（城市），以集中就業(yè)的方式加以安置。截止到1978年，全國(guó)共有福利企業(yè)920家，安置殘疾人3.5萬(wàn)人。同時(shí)，政務(wù)院于1951年頒布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為傷殘職工的基本生活保障提供了政策支持。

從效果來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策給予了殘疾人群體最基本的生活保障，真正意義上改變了解放前貧困殘疾人群體朝不保夕、流離失所的生活困境。但是需要指出的是，本階段的殘疾人政策所側(cè)重的是殘疾人的基本生存權(quán)利，所采取的措施也多以“輸血式”的集中性生產(chǎn)資料供給為主，對(duì)于殘疾人勞動(dòng)技能的培訓(xùn)與指導(dǎo)較為鮮見(jiàn)。也正是由于政策設(shè)計(jì)中對(duì)于勞動(dòng)權(quán)利支持的缺乏，殘疾人群體并沒(méi)有被真正納入勞動(dòng)力市場(chǎng)之中[7]。

2.2 以勞動(dòng)權(quán)利保障為主要訴求的“庇護(hù)型”就業(yè)政策階段（1978—1988）

改革開放后，殘疾人就業(yè)政策進(jìn)入了調(diào)整期，開始探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下殘疾人就業(yè)之路。

從理念來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策以“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”為前提，以“做大做強(qiáng)”等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念為基石，以增加福利企業(yè)數(shù)量和規(guī)模為手段，以保障殘疾人勞動(dòng)權(quán)利為目的。

從內(nèi)容來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策開始超越傳統(tǒng)的“行善”觀念，將殘疾人和福利企業(yè)視為寶貴的市場(chǎng)資源加以開發(fā)利用。伴隨著對(duì)于市場(chǎng)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，政府愈發(fā)認(rèn)真地思考經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可能增長(zhǎng)點(diǎn)所在，進(jìn)而重新審視了福利企業(yè)的地位和作用，提出了“大力推進(jìn)集中就業(yè)，做大做強(qiáng)福利企業(yè)”的政策走向，并出臺(tái)了相關(guān)的優(yōu)惠政策。1978年以來(lái)十年間，殘疾人就業(yè)人數(shù)平均每年增長(zhǎng)31.6%，全國(guó)共開設(shè)福利企業(yè)27800余家[8]。福利企業(yè)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中不可忽視的角色，勞動(dòng)力市場(chǎng)中開始出現(xiàn)殘疾人群體的身影。

從效果來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策突破了原有的“包袱”思路，開始從資源的角度思考?xì)埣踩巳后w的就業(yè)實(shí)踐。在本階段“庇護(hù)型”政策的幫助下，福利企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)確實(shí)較為樂(lè)觀，殘疾人群體的生活質(zhì)量得到了切實(shí)提升，勞動(dòng)權(quán)利得到了有效保障。但是同樣需要指出的是，本階段殘疾人就業(yè)主要依托于福利企業(yè)，而福利企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢(shì)地位則來(lái)自于政府采用計(jì)劃手段對(duì)其進(jìn)行的政策庇護(hù)。此類政策設(shè)計(jì)雖然在短時(shí)間內(nèi)效用明顯，但還存在著企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并非來(lái)自產(chǎn)品，企業(yè)員工（即殘疾人）無(wú)法真正地在勞動(dòng)力市場(chǎng)中自主選擇就業(yè)機(jī)會(huì)等問(wèn)題。

2.3 以發(fā)展權(quán)利保障為主要訴求的“明權(quán)型”就業(yè)政策階段（1988—2008）

1988年是中國(guó)殘疾人發(fā)展的里程碑：1988年3月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)在北京正式成立，鄧樸方出任殘聯(lián)主席團(tuán)主席；同年，國(guó)務(wù)院制定并頒布《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》，開啟了殘疾人就業(yè)政策的跨越式發(fā)展。

從理念來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策以“同步推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)”為前提，以“生產(chǎn)力發(fā)展和人的發(fā)展并重”等馬克思主義經(jīng)典政治理念為基石，以擴(kuò)充殘疾人就業(yè)形式為手段，以明確并保障殘疾人基本權(quán)利為目的。

從內(nèi)容來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策在種類和內(nèi)容上都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。具體而言，1990年頒布的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，指明“國(guó)家保障殘疾人勞動(dòng)的權(quán)利”，并將殘疾人就業(yè)的渠道擴(kuò)充為“集中安置就業(yè)、按比例安排就業(yè)和個(gè)體就業(yè)”。以此為契機(jī)，立法、行政和殘聯(lián)等準(zhǔn)民間團(tuán)體組織先后頒布了《社會(huì)福利企業(yè)招用殘疾人職工的暫行規(guī)定》（1989），《分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》（1995），《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》（1995），《殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》（2000）和《殘疾人就業(yè)條例》（2007）等文件，明確了殘疾人的就業(yè)權(quán)利，闡明了政府和用工單位的職責(zé)，并詳細(xì)說(shuō)明了招收殘疾人員工的流程、比例和政策優(yōu)惠等內(nèi)容。

從效果來(lái)看，在本階段，殘疾人就業(yè)的政策體系基本建構(gòu)完成，以勞動(dòng)權(quán)為代表的殘疾人權(quán)利得到了法制保障。在集中就業(yè)和分散就業(yè)相結(jié)合方針指導(dǎo)下，殘疾人多元就業(yè)格局正式形成。殘疾人不僅可以根據(jù)個(gè)人的情況自主選擇就業(yè)崗位，還可依個(gè)人或自愿組織起來(lái)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)?！岸嘣蜆I(yè)格局在很大程度上保證了殘疾人就業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，對(duì)殘疾人就業(yè)權(quán)利的保障起到了支撐作用……提高了殘疾人就業(yè)政策的操作性和可行性。”[6]

2.4 以社會(huì)權(quán)利保障為主要訴求的“賦能型”就業(yè)政策階段（2008—今）

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)。殘疾人的身心缺陷并不影響其公民身份（citizenship），殘疾人群體有權(quán)享有與其他公民同樣的權(quán)利。正是在這樣的時(shí)代和社會(huì)背景下，殘疾人就業(yè)政策2008年前后迎來(lái)了新的發(fā)展階段，開始向增強(qiáng)殘疾人就業(yè)能力、確保殘疾人社會(huì)權(quán)利落實(shí)方向進(jìn)發(fā)。

從理念來(lái)看，本階段的殘疾人就業(yè)政策以“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平”為前提，以“非歧視”等現(xiàn)代政治理念為基石，以擴(kuò)充殘疾人就業(yè)服務(wù)政策為手段，以提升殘疾人融入社會(huì)能力為目的。

從內(nèi)容來(lái)看，在本階段，就業(yè)政策更加側(cè)重于公平就業(yè)環(huán)境的營(yíng)造，因而更多地呈現(xiàn)為“輔助性”或者“配套性”政策。具體來(lái)看，以2007年的《殘疾人就業(yè)條例》、2008年《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》修訂和《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布為契機(jī)，近年來(lái)我國(guó)立法和行政機(jī)關(guān)先后制定和實(shí)施了《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》（2011）、《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)2013年殘疾人就業(yè)服務(wù)有關(guān)工作的通知》（2012）和《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》（2015）等系列化政策，在進(jìn)一步穩(wěn)定殘疾人就業(yè)格局的同時(shí)，增設(shè)了輔助性就業(yè)和公益性就業(yè)兩種殘疾人就業(yè)方式，明確了就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)的重要性，并對(duì)不同類型殘疾人就業(yè)的政策支持內(nèi)容和行動(dòng)方略進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)劃。

從效果來(lái)看，包含待業(yè)需求、失業(yè)登記、職業(yè)技能培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等內(nèi)容的殘疾人就業(yè)服務(wù)體系已經(jīng)初步完成，對(duì)原有的就業(yè)政策體系形成了有效的補(bǔ)充。通過(guò)就業(yè)服務(wù)的開展，“（本階段）每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)殘疾人數(shù)達(dá)26.3萬(wàn)—36.8萬(wàn)”[5]。更讓人欣喜的是，就業(yè)服務(wù)政策體系不斷完善的背后，隱含的是對(duì)于殘疾人平等參與社會(huì)公共事務(wù)、行使社會(huì)權(quán)利的鼓勵(lì)。就業(yè)服務(wù)政策不僅賦予了殘疾人提升就業(yè)能力的機(jī)會(huì)，還使得殘疾人通過(guò)自強(qiáng)自立提升社會(huì)地位、獲得社會(huì)尊嚴(yán)成為了普遍的可能。“本階段的就業(yè)服務(wù)政策要求國(guó)家和殘疾人既正視‘殘疾’事實(shí)，又重視公民身份……其基本訴求是‘正?；皇恰厥饣??！盵3]通過(guò)就業(yè)服務(wù)獲得能力提升的殘疾人將不再糾結(jié)于“國(guó)家、社會(huì)和他人能為我提供什么”，而能夠與其他公民一道，自信地思考“我能夠?yàn)閲?guó)家、社會(huì)和他人提供什么”。

3.殘疾人就業(yè)政策創(chuàng)新的路徑思考

新中國(guó)成立以來(lái)，殘疾人就業(yè)政策完成了從無(wú)到有的巨大飛躍，目前，較為完善的政策框架已經(jīng)基本建構(gòu)完成。殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展完善，隱含的是相關(guān)主體對(duì)于殘疾人內(nèi)在發(fā)展訴求認(rèn)識(shí)的不斷深化。也正是在這樣的視角下，我們將1949年以來(lái)的殘疾人就業(yè)政策劃分為“居養(yǎng)型”“庇護(hù)型”“明權(quán)型”和“賦能型”四個(gè)階段。放眼國(guó)際，20世紀(jì)中后期以來(lái)西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家先后制定并實(shí)施的政策法案，如1969年奧地利施行的《殘疾人就業(yè)法》（DPEA），1974年德國(guó)通過(guò)的《重度殘疾人法》（SDPA），1992年美國(guó)開始實(shí)施的《殘疾人法案》（ADA）以及1996年英國(guó)實(shí)行的《殘疾歧視法》（DDA），同樣也呈現(xiàn)出了訴求重心由“就業(yè)扶助（就業(yè)保障）”向“反歧視性（社會(huì)融入）”轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)[4]。

當(dāng)然，政策中所蘊(yùn)含的訴求并非是排他性的。對(duì)于就業(yè)保障訴求的彰顯并不代表對(duì)于社會(huì)融入訴求的忽視，反之亦然。政策制定主體必須根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)的具體變化來(lái)確定當(dāng)前訴求的主次關(guān)系，從而對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，適當(dāng)?shù)胤峙涔操Y源，才能夠真正地提升殘疾人就業(yè)政策的效度。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，現(xiàn)階段的殘疾人就業(yè)政策框架完善程度較高，但是殘疾人就業(yè)過(guò)程中依然存在著“就業(yè)率和收入水平較低、失業(yè)人數(shù)逐年上升、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大等問(wèn)題?！盵4]結(jié)合我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下三方面著手，推動(dòng)殘疾人就業(yè)政策的創(chuàng)新變革。

3.1 以“法治”精神完善殘疾人就業(yè)需求政策設(shè)計(jì)

勞動(dòng)市場(chǎng)中的崗位直接來(lái)源于雇主的需求。殘疾人就業(yè)需求政策正是旨在影響雇主行為，促使其做出增加或減少殘疾人就業(yè)崗位的制度安排。殘疾人就業(yè)需求政策的最高制度設(shè)計(jì)源于《中華人民共和國(guó)憲法》，我國(guó)憲法中明確規(guī)定，“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。此類頂層設(shè)計(jì)在世界范疇內(nèi)都不多見(jiàn)。但是具體來(lái)看，在制度承接上，能夠與憲法對(duì)接的殘疾人就業(yè)專門性下位法暫未出現(xiàn)；在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，殘疾人就業(yè)需求政策主要由強(qiáng)制性政策和雇主津貼政策兩大類構(gòu)成，前者主要包括定額就業(yè)政策和反歧視立法，而后者則主要體現(xiàn)為補(bǔ)償津貼政策和稅收減免政策。以上內(nèi)容在相關(guān)政策體系中確有涉及，但更多地散見(jiàn)于《勞動(dòng)法》《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》及各地方政府出臺(tái)的不同層次的法律、法規(guī)、制度和規(guī)章之中，且表述方式和具體要求尚未完全統(tǒng)一；在內(nèi)在理念上，當(dāng)前的殘疾人就業(yè)需求政策依然較為側(cè)重體現(xiàn)就業(yè)定額設(shè)計(jì)等就業(yè)保障訴求，而對(duì)無(wú)障礙設(shè)施改造等社會(huì)融入訴求則較少提及。因此，相關(guān)主體應(yīng)該切實(shí)踐行法治精神，推動(dòng)殘疾人就業(yè)政策立法的同時(shí)，以統(tǒng)籌的視角來(lái)整合相關(guān)政策體系的共同倫理內(nèi)核，盡可能消除制度體系內(nèi)部由內(nèi)在訴求問(wèn)題引發(fā)的制度沖突，為殘疾人就業(yè)的順利開展提供完善穩(wěn)定的制度、秩序和環(huán)境保障。

3.2 以“治理”思路優(yōu)化完善殘疾人就業(yè)供給政策設(shè)計(jì)

單方面地將殘疾人就業(yè)問(wèn)題歸咎于雇主方面，無(wú)疑是有失偏頗的。殘疾人的勞動(dòng)技能是否能夠滿足勞動(dòng)市場(chǎng)中崗位的需求也是決定其就業(yè)成功與否的重要因素。殘疾人就業(yè)供給政策即是以提升殘疾人就業(yè)能力，幫助其迅速勝任工作，進(jìn)而順利融入社會(huì)為目的的制度安排。從內(nèi)容來(lái)看，殘疾人就業(yè)供給政策主要包括職業(yè)康復(fù)、培訓(xùn)項(xiàng)目和就業(yè)援助等?！奥殬I(yè)康復(fù)和培訓(xùn)項(xiàng)目的直接目的在于保留并開發(fā)殘疾人的就業(yè)能力，其中主要包含工作能力的測(cè)評(píng)、長(zhǎng)短期培訓(xùn)、工作配置服務(wù)以及職業(yè)咨詢……就業(yè)援助則側(cè)重于幫助殘疾人更好地融入工作場(chǎng)所，其主要措施包括就業(yè)環(huán)境優(yōu)化、工作節(jié)奏調(diào)整和專職工作導(dǎo)師等?！盵6]從傳統(tǒng)思路來(lái)看，上述殘疾人就業(yè)供給政策依舊被解讀為對(duì)雇主的要求，其核心思想依舊停留在“就業(yè)保障”方面。但是此類以庇護(hù)為主的政策設(shè)計(jì)早已在實(shí)踐中被證明對(duì)于殘疾人的主觀積極性調(diào)動(dòng)，以及社會(huì)層面對(duì)于殘疾人群體的看法的改進(jìn)作用有限[9]。從社會(huì)融入的角度來(lái)看，殘疾人在與其他公民分享公共權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)然，根據(jù)羅爾斯的差別原則，這種責(zé)任與其他公民相比略有不同。但是殘疾人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任無(wú)疑是其融入社會(huì)的起點(diǎn)之一。在這一意義上，殘疾人同樣應(yīng)該成為就業(yè)供給政策的主體之一。因此，殘疾人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地參與就業(yè)供給進(jìn)程，結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)，與雇主及其他社會(huì)成員一道，在就業(yè)政策咨詢、職業(yè)能力評(píng)估、崗位開發(fā)匹配、融合環(huán)境營(yíng)造、崗前技能培訓(xùn)等方面積極發(fā)揮主體作用，在幫助受眾的同時(shí)確證自身的社會(huì)角色，從而使殘疾人群體更加快捷地融入社會(huì)之中。

3.3 以“實(shí)效”理念促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策落實(shí)

完善的制度體系需要周延的機(jī)制設(shè)計(jì)配合，才能夠真正地落到實(shí)處。殘疾人就業(yè)政策的完善，不僅需要政府加大政策供給，還應(yīng)著意探討政策銜接過(guò)程中的機(jī)制設(shè)計(jì)。機(jī)制完備與否，往往是影響殘疾人就業(yè)政策效用的“最后一公里”問(wèn)題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展完善的宏觀背景下，勞動(dòng)力市場(chǎng)是殘疾人就業(yè)的需求政策和供給政策的共同作用領(lǐng)域。正因如此，市場(chǎng)規(guī)律也是殘疾人就業(yè)政策落實(shí)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視的行為指南。但客觀地說(shuō)，如果單純地依照市場(chǎng)規(guī)律將殘疾人就業(yè)視為雇主和殘疾人的二元博弈活動(dòng)，那么前期的政策設(shè)計(jì)很可能在趨利性的作用下歸于沉寂。第二次經(jīng)濟(jì)普查中高達(dá)69.1%的殘疾人就業(yè)缺口所折射出的企業(yè)寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金，也不愿按1.5%的比例招收殘疾人員工的現(xiàn)象就有力地證明了這一觀點(diǎn)[4]。因此，政府在關(guān)注殘疾人就業(yè)需求和供給政策的同時(shí)，還應(yīng)該通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)的方式切實(shí)地確保政策的落實(shí)狀況。本文所提出的機(jī)制設(shè)計(jì)的作用域即集中于需求政策與供給政策之間，以及整體就業(yè)政策設(shè)計(jì)與市場(chǎng)規(guī)律之間的銜接過(guò)程中，其目的即在于盡可能地促成殘疾人就業(yè)政策的有效實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看，在實(shí)效性理念下，殘疾人就業(yè)政策的落實(shí)還需要以下配套機(jī)制。首先，就業(yè)能力評(píng)估機(jī)制。根據(jù)失能程度的不同，殘疾人這一整體概念還可以劃分為不同的勞動(dòng)力群體，其所勝任的崗位也不盡相同。因此，政府應(yīng)設(shè)立專門化的評(píng)估機(jī)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)代化職業(yè)指導(dǎo)技術(shù)，從物理和心理方面對(duì)殘疾人職業(yè)能力展開評(píng)估工作，對(duì)每一位有就業(yè)意向的殘疾人進(jìn)行客觀、科學(xué)、全面的評(píng)估，從而證明其從業(yè)能力，確保其能夠勝任崗位職責(zé)，幫助其“精準(zhǔn)就業(yè)”。其次，政策審批簡(jiǎn)化機(jī)制。單純從內(nèi)容上來(lái)看，符合政策要求的企業(yè)和殘疾人個(gè)體，在稅收、招投標(biāo)和商品工藝要求等方面享有一定的扶持，但是從客觀的角度來(lái)看，相關(guān)政策扶持必須通過(guò)繁復(fù)的行政審批手續(xù)才可獲得。申請(qǐng)政策扶持所需的大量文書、表格和證明材料，以及遞送上述材料過(guò)程中的多部門往復(fù)過(guò)程，都是橫亙?cè)跉埣踩嗣媲暗目陀^障礙。建議政府通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)的方式進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，盡可能地采取“一站式”“一張表”的方式將殘疾人就業(yè)扶助政策惠及更多群體。再次，政策范疇擴(kuò)展機(jī)制。基于歷史原因，當(dāng)前政府所出臺(tái)的殘疾人就業(yè)政策有著非常明顯的條塊分割現(xiàn)象。集中就業(yè)、按比例就業(yè)和自主就業(yè)的殘疾人群體所享有的政策扶持各不相同，且不能互通。如殘疾人靈活就業(yè)政策即限于個(gè)體就業(yè)的殘疾人，而基于新技術(shù)而共同開設(shè)網(wǎng)店、微店的殘疾人則因?yàn)椴环稀坝泄潭ń?jīng)營(yíng)場(chǎng)所或場(chǎng)地租賃合同”要件而無(wú)法享有相應(yīng)的政策扶持。因此，政府應(yīng)適時(shí)運(yùn)用政策解釋權(quán)，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，設(shè)計(jì)機(jī)制方案，在合理合法的前提下進(jìn)一步擴(kuò)展政策準(zhǔn)入條件和涵蓋范疇。最后，政策效果反饋機(jī)制。恰如帕金森定律所述，“政府往往重制定而輕驗(yàn)收”。政策制定之后的督導(dǎo)和反饋活動(dòng)是確保政策得以落實(shí)的切實(shí)保證。因此，政府不能僅滿足于殘疾人就業(yè)政策的出臺(tái)，更應(yīng)該建立起長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)政策落實(shí)情況加以監(jiān)察，盡力杜絕殘疾人證的出租和掛靠現(xiàn)象，同時(shí)將用人單位按比例接納殘疾人就業(yè)的真實(shí)情況納入社會(huì)信用體系和社會(huì)責(zé)任考核體系之中，進(jìn)而確保殘疾人就業(yè)實(shí)踐的有序展開。

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The Transformation Process and Innovation Path of the Employment Policy for the Disabled：In the Perspective of Appealing for Change

DONG Cai-sheng, JIe Jia-dong

The employment policy for the disabled is the institutional arrangement promulgated by the government to improve the disadvantaged position of the disabled in the field of labor and employment.It contains two kinds of core value demands of income security and social integration.In the perspective of changing, the employment policy of disabled persons since the founding of new China can be divided into four stages: "nurturing", "asylum", "righting" and "empowering".Combined with the current situation of China's real development, the government should adhere to both the income protection demands and social integration demands, and the spirit of the rule of law is to improve the employment needs of the disabled, with governance ideas to optimize the employment policy of disabled people thereby promoting the exercise of equality and dignity of the right to work of labor for the disabled.

Disabled people; Right to work; Employment policy; Policy innovation

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0043-06

吉林大學(xué)企事業(yè)單位委托項(xiàng)目：“東北農(nóng)村殘疾人扶貧研究——以遼寧省P市為例”[ 2017（184）]

董才生 教授 博士生導(dǎo)師；研究方向：殘疾人社會(huì)保障

接家東 博士研究生；研究方向：社會(huì)政策