《意見》將推動安全生產(chǎn)違法入刑。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安說，追究刑事責(zé)任的對象，只要在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，實施了某一危險行為就可以追究責(zé)任。國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心研究員鄧云峰認為，為避免“離事故越近、權(quán)利越小、責(zé)任越重”等權(quán)責(zé)倒置不合理現(xiàn)象，安全生產(chǎn)違法犯罪主體范圍不宜列入直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員。

2016年12月18日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)?！兑庖姟芬怀?，很多業(yè)內(nèi)人士就關(guān)注到文件中的這一內(nèi)容——研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍。有媒體評論，安全生產(chǎn)違法將借鑒“醉駕入刑”。該如何理解“違法入刑”，本刊記者約請到清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安、國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心研究員鄧云峰分別進行了解答。

于安 修法意在嚴懲

于安說：“《意見》明確提出，要修改刑法有關(guān)條款，對社會危害非常大的安全生產(chǎn)違法行為加大刑事懲罰，是十分必要的，因為刑事懲罰是對違法行為最嚴厲的懲罰。對于安全生產(chǎn)違法行為，不僅出現(xiàn)嚴重后果要懲罰，沒有出現(xiàn)也要懲罰，提高違法成本?！?/p>

于安介紹，刑法中，與安全生產(chǎn)相關(guān)的危害公共安全罪，它的特點是保護不特定或者多數(shù)人的生命、身體或者財產(chǎn)?！斑^去，我們對安全生產(chǎn)的社會危害后果，多局限于行政懲罰或者其他的紀律責(zé)任，沒有考慮追究刑事責(zé)任，不足以阻止、懲罰、制止這一類的違法行為。此次文件要求通過修改刑法，把安全生產(chǎn)的懲罰提到刑事程度，說明我們認為這種行為具有嚴重的社會危害性，等同于放火、投毒。而且，這種社會危害不一定完全把結(jié)果納入它的構(gòu)成要件，只要有危害的行為，就應(yīng)該考慮它對社會的嚴重危害程度，以便追究刑事責(zé)任?！薄皳Q句話說，追究刑事責(zé)任的對象，不限于發(fā)生重大事故，而是在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，實施了某一危險行為就可以追究責(zé)任，可以稱為‘行為犯或者‘危險犯。”“如拒不整改有重大隱患的，強令違章冒險作業(yè)的，無證生產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營的，拒不執(zhí)行安全監(jiān)察執(zhí)法指令的‘故意行為，無需產(chǎn)生后果，追究刑事責(zé)任。”

講到這里，于安強調(diào)了法律中的“故意”，即明知道法律禁止而為之，或放任發(fā)生。很多涉案人員以“我不是故意引起事故發(fā)生”為由申辯，這種觀念是不對的，更不是規(guī)避法律懲罰的理由。

為什么要在當下提出將事前違法納入刑法？于安回答，目的是使法律制度與違反安全生產(chǎn)的社會危害程度相適應(yīng)?，F(xiàn)在，這些不安全行為具有極大的社會危險性，如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故，社會危害程度顯而易見。因此，對社會危害程度非常嚴重、足以達到追究刑事責(zé)任的危險行為本身，需要追究刑事責(zé)任。

于安介紹，《意見》中提出“研究修改刑法有關(guān)條款”，一般情況下，需要經(jīng)過提出議案、列入修法計劃、進行起草、3次審議到完成審議，最后公布實施，其中，審議每隔2個月進行一次，3次審議需要半年時間。由于修法的建議在黨中央國務(wù)院的文件中提出，有希望優(yōu)先議程，或許時間會縮短。

于安 法律標準制度順勢修訂

于安說，《意見》中提出，設(shè)區(qū)的市根據(jù)《立法法》規(guī)定，加強安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)，對于發(fā)現(xiàn)、懲治違反安全生產(chǎn)法律、要求的行為具有重大的意義?！耙驗?，當前安全生產(chǎn)水平與生產(chǎn)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、從業(yè)人員的素質(zhì)有很大的關(guān)系，換句話講，違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為有極大的地方性、差異性，或者情境性。過去，比較重視高層次的立法，而其有一個普遍性的特點，當它普遍推行以后，就要舍棄地方的差異性，不能夠及時發(fā)現(xiàn)懲治違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為?！?/p>

“這次《意見》提出促進地方立法工作，能夠根據(jù)當?shù)氐陌踩a(chǎn)形勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟發(fā)展的條件，制定保護從業(yè)人員職業(yè)安全、保證安全生產(chǎn)正常進行的法規(guī)政策，提高規(guī)則的可預(yù)見性和針對性，將對改善安全生產(chǎn)形勢發(fā)揮很大的作用?！?/p>

在談到安全生產(chǎn)標準制修訂相對滯后的問題時，于安認為，過去，在標準制修訂的體制機制上存在問題，導(dǎo)致標準立項、修訂程序、審批以及修改周期等方面，不能完全適應(yīng)生產(chǎn)活動發(fā)展變化的情況。《意見》的要求就著力解決標準制定過程中體制機制上的問題，尤其是不能與生產(chǎn)活動相適應(yīng)的情況?！绑w制上的問題就是由誰來牽頭，由誰來提出標準的修訂計劃，怎么推進相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)、合作。國家安全監(jiān)管總局將承擔(dān)重大的責(zé)任，標準制修訂將與安全生產(chǎn)的形勢結(jié)合得更加緊密。”

除了法規(guī)標準制修訂的問題，《意見》中還提到：建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度。于安說，當前，很多地方存在安全生產(chǎn)執(zhí)法人員被追責(zé)的問題。要解決這一問題，就需要明確權(quán)力和責(zé)任清單，解決權(quán)力和責(zé)任清單相銜接的問題。國家和地方要分別建立安全生產(chǎn)權(quán)力、責(zé)任清單。同時，更要考慮建立職責(zé)評估制度，給“盡職”一個衡量標準。這就可以借鑒2016年7月由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，解決當前這一突出問題。

鄧云峰 一線員工不宜再列為

違法行為入刑的犯罪主體

鄧云峰從4個方面剖析了《意見》將對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法犯罪行為產(chǎn)生的影響。首先，《意見》中提出的“將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍”，是從“事后刑事追責(zé)”到“事前事后全過程依法治理”的轉(zhuǎn)變。這是立法思路上符合科學(xué)預(yù)防事故發(fā)生原理的重大調(diào)整，相關(guān)司法實踐在刑法中已有先例可循，如駕駛機動車在道路上追逐競駛，情節(jié)惡劣的；醉酒駕駛機動車的；違反危險化學(xué)品安全管理規(guī)定運輸危險化學(xué)品，危及公共安全等行為，符合相關(guān)情形即可處拘役，并處罰金，不再強調(diào)致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的后果。

對于未來哪些行為可作為極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為入刑，鄧云峰認為，參考刑法相關(guān)條文和司法解釋，可考慮：非法生產(chǎn)經(jīng)營的，強令他人違章冒險作業(yè)的；關(guān)閉、破壞必要的安全監(jiān)控和報警設(shè)備的；破壞安全生產(chǎn)設(shè)施、安全生產(chǎn)條件的；重大隱患不整改的；故意逃避、阻撓監(jiān)督檢查的等。

第二，《意見》印發(fā)后，需細化安全生產(chǎn)經(jīng)營過程的入刑違法行為、犯罪主體、罪名、入刑條件及定罪量刑標準。生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為主體眾多，現(xiàn)有以重大責(zé)任事故罪處理的責(zé)任人一般是生產(chǎn)作業(yè)的一線操作人員，為避免“離事故越近、權(quán)利越小、責(zé)任越重”等權(quán)責(zé)倒置不合理現(xiàn)象，此類犯罪主體范圍應(yīng)予限定，直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員不宜再列入。

鄧云峰建議，參照強令他人冒險作業(yè)罪，主體范圍應(yīng)確定為生產(chǎn)經(jīng)營單位中負有組織、指揮或者管理職責(zé)的負責(zé)人、管理人員、實際控制人和投資人，針對的具體違法行為應(yīng)是管理過失，具體刑事責(zé)任分配可按“共同但有區(qū)別”原則，在管理層級內(nèi)進行必要詳細的劃分，確保犯罪主體范圍明確，具體違法行為是刑事處罰的重點。

第三，考慮到安全生產(chǎn)違法行為入刑，將會加大刑事問責(zé)違法行為的力度，鄧云峰建議，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和司法機構(gòu)充分利用該手段，優(yōu)先推動企業(yè)主體落實重大隱患和事故的整改措施?！兑庖姟分幸笃髽I(yè)對隱患實行自查、自改、自報閉環(huán)管理，強調(diào)對重大隱患整改不到位的企業(yè)，依法采取必要強制措施和經(jīng)濟處罰，構(gòu)成犯罪的要移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！兑庖姟分忻鞔_，堅持問責(zé)與整改并重，建立事故暴露問題整改督辦制度，事故結(jié)案后一年內(nèi)，通過評估可對履職不力、整改措施不落實的，依法依規(guī)嚴肅追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對照2015年的司法解釋，存在重大隱患，經(jīng)有關(guān)部門和人員提出仍不采取措施的，以及一年內(nèi)曾受過行政處罰或者刑事處罰的情形，由于在主體范圍、違法行為的認定方面較為明確具體，列入刑法調(diào)整范圍具有現(xiàn)實可操作性，有利于推動重大隱患掛牌督辦和事故暴露問題整改督辦兩項制度的落實。

第四，安全生產(chǎn)違法行為入刑，亟待安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法相互銜接，共同提高。鄧云峰解釋，安全生產(chǎn)經(jīng)營中違法行為列入刑法調(diào)整范圍，需要相對穩(wěn)定的監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)隊伍，健全完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標準和監(jiān)管執(zhí)法保障體系，以及相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機制，這不僅是對各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的部門現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法能力的挑戰(zhàn)，也是對各級公安、檢察院與法院的挑戰(zhàn)，需要有規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法、案件移送與協(xié)查、信息公開機制等，確保監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法相互銜接。

同時，違法行為入刑需要完善現(xiàn)有司法機關(guān)參與事故調(diào)查的機制，確保以原因調(diào)查和以刑事責(zé)任承擔(dān)為目標的調(diào)查同期開展，共同提高調(diào)查質(zhì)量。公安、檢察院當前雖有參與事故調(diào)查，但由于參與主體各有目的，并不完全服務(wù)于刑事案件調(diào)查，證據(jù)收集較為流散，而且事故調(diào)查報告中的責(zé)任認定和刑事責(zé)任的區(qū)分與聯(lián)系也不清晰，不利于刑事責(zé)任的落實，反而使得司法機關(guān)錯過了刑事案件取證的最佳時間。

編輯 包冬冬