鄒曉紅

(長春理工大學(xué)，吉林 長春130022)

省屬高校去行政化改革對策研究

鄒曉紅

(長春理工大學(xué)，吉林 長春130022)

中國高校行政化傾向嚴(yán)重阻礙了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)力的充分發(fā)揮。本文從地方省屬高校行政化傾向的表現(xiàn)入手，提出相應(yīng)的改革對策和思路，為進(jìn)一步提高中國高校自主辦學(xué)水平、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度提供參考。

中國高校；去行政化；表現(xiàn)

2010年5月，國務(wù)院審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，提出建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，克服行政化傾向。2011年11月《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》出臺，標(biāo)志著中國高校向自主辦學(xué)、建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度邁出關(guān)鍵一步。中國高校行政化傾向嚴(yán)重影響了高校自主辦學(xué)水平的提升和現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建，引起社會各界的廣泛關(guān)注，需要我們深入分析和解決這個(gè)問題。

一、高校行政化傾向的表現(xiàn)

(一)政府與學(xué)校權(quán)力失衡，影響高校自主權(quán)發(fā)揮

我國政府和高校的關(guān)系一直是明確的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，政府對高校擁有校領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)、管理權(quán)、財(cái)政權(quán)、評估權(quán)等多種權(quán)力，高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)極大程度地依附于政府，政府則依靠其行政管理手段實(shí)施管理。高等學(xué)校作為政府的“附屬”，其辦學(xué)活動受到政府的嚴(yán)格限制，在招生分配、經(jīng)費(fèi)的使用、人員安排以及學(xué)校規(guī)劃上沒有自主權(quán)，甚至在學(xué)科發(fā)展、教學(xué)和科研活動等學(xué)術(shù)事務(wù)上也沒有發(fā)言權(quán)。

(二)學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力占主體，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化

我國高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于行政權(quán)力模式，以行政權(quán)力為主導(dǎo)。在管理體制上，政府任命高校領(lǐng)導(dǎo)，高校領(lǐng)導(dǎo)任命院、處長，從而形成了對上負(fù)責(zé)的行政體制。高校作為學(xué)術(shù)組織，學(xué)術(shù)權(quán)力是基本權(quán)力，應(yīng)該在學(xué)術(shù)決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在我國，學(xué)術(shù)權(quán)力的主體地位體現(xiàn)不明顯，其雖在理論上得到認(rèn)同，卻在管理的實(shí)踐中被弱化。如行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力權(quán)限劃分不明、權(quán)力過分向行政管理集中、行政權(quán)力過于向上集中等問題，都是高校中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡的表現(xiàn)。

(三)社會力量參與大學(xué)治理缺失

中國高校治理的框架包括黨委系統(tǒng)、以校長為代表的行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會四部分，每個(gè)部分代表了不同的利益群體，唯獨(dú)缺少社會人士的參與。在現(xiàn)行體制下，我國高校的行政權(quán)力來源于政府，社會力量參與大學(xué)治理既缺乏有效的途徑，也沒有制度上的保障。相較于國外，我國接受來自社會的捐贈數(shù)量較少，社會力量參與高校治理的機(jī)會太少，導(dǎo)致社會人士為高校出謀劃策的積極性不高。較為封閉的高校管理模式使社會大眾對高校的內(nèi)部管理不甚了解，既使大學(xué)失去持續(xù)發(fā)展的外部動力和力量，又使大學(xué)失去一支重要的外部約束力量。

(四)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)權(quán)力虛化

高校常設(shè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)包括學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、職稱職務(wù)評聘委員會等，其人員通常是由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，其活動也常常是在行政部門的“安排”下進(jìn)行。學(xué)術(shù)委員會具有的審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置等職能難以得到真正落實(shí)。

二、省屬髙校行政化產(chǎn)生的原因

(一)內(nèi)部原因

首先，高校管理責(zé)權(quán)不清，導(dǎo)致人浮于事。行政部門控制著高校的權(quán)力，把大量的業(yè)務(wù)工作下移至教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)等業(yè)務(wù)部門，限制學(xué)術(shù)部門的自主權(quán)。行政部門與學(xué)術(shù)部門各自從自身角度考慮問題，意見很難達(dá)成一致，造成了教師對學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、方針政策、工作計(jì)劃不關(guān)心，阻礙了高校的良性發(fā)展。

其次，高校內(nèi)部行政與學(xué)術(shù)矛盾。行政人員在校內(nèi)不參與考核，而一線教師每年有考核，導(dǎo)致教師心里不平衡，無法調(diào)動教師積極性。在多數(shù)高校，資源配置、工資分配、年度評優(yōu)、職稱評審等涉及經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)利益方面的事務(wù)，都由行政權(quán)力系統(tǒng)作最后決策，導(dǎo)致高校的發(fā)展受限。

再次，高校內(nèi)部行政管理人員結(jié)構(gòu)參差不齊。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校內(nèi)部行政管理人員的學(xué)歷水平存在較大差距，管理人員存在官僚主義工作作風(fēng)，缺乏為教學(xué)與學(xué)術(shù)服務(wù)的意識，造成工作效率低。

(二)外部原因

首先，教育行政管理體制存在缺陷。高校的行政化現(xiàn)象的產(chǎn)生源于政府對高校的行政化管理，政府既是高校的舉辦者，又是高校的管理者。公辦高校主要領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)由政府部門掌控，這種行政程序產(chǎn)生的高校領(lǐng)導(dǎo)必然會更多地對上負(fù)責(zé)。高校的行政級別不僅與學(xué)校的地位直接相關(guān)，還與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人地位與待遇直接掛鉤，導(dǎo)致很多人依舊按照行政管理體制來管理高校。

其次，行政管理集權(quán)化。政府對高校在辦學(xué)方向、政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持等方面承擔(dān)著重要責(zé)任，會督促高等教育的快速發(fā)展。但是，政府過多的行政干預(yù)損害了現(xiàn)代高等教育的基本精神和學(xué)術(shù)自由。

三、省屬高校去行政化改革的對策

中國省屬高校發(fā)展歷程和自身情況各有不同，其改革的內(nèi)容和重點(diǎn)也會有所不同?？傮w而言，中國高校在去行政化改革中應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)。

(一)加強(qiáng)大學(xué)章程及相關(guān)制度建設(shè)，讓高校自主辦學(xué)有法可依

高校自主辦學(xué)要靠法治來保障。大學(xué)章程是大學(xué)自主辦學(xué)的依據(jù)，是對大學(xué)的辦學(xué)精神、基本制度、機(jī)制體制作出的原則性規(guī)定。省屬高校進(jìn)行去行政化改革的第一步就是要進(jìn)行本學(xué)?！洞髮W(xué)章程》的制定。一所獨(dú)立、規(guī)范的大學(xué)應(yīng)該有健全的內(nèi)部管理制度，并執(zhí)行科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的管理操作，只有這樣，才能成為真正獨(dú)立的法人，實(shí)現(xiàn)依法治校。同時(shí)，應(yīng)該在完善法制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對法律做出具體的運(yùn)行規(guī)劃，使高校每一項(xiàng)權(quán)力的具體實(shí)施都有相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。

(二)明確政府和高校職能，切實(shí)保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

政府要解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，從傳統(tǒng)的集權(quán)管理模式中走出來。政府對高等學(xué)校的管理職能主要應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是規(guī)劃與立法；二是撥款與籌款；三是評估與監(jiān)督；四是制定各級各類高等學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)，審批新建高等學(xué)校；五是制定高等學(xué)校干部任免標(biāo)準(zhǔn)。政府對高校的管理不應(yīng)具體到內(nèi)部的管理細(xì)節(jié)，而應(yīng)從宏觀上進(jìn)行管理，讓高校走出傳統(tǒng)的集權(quán)管理模式。

(三)改革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大民主參與度

改革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的最終目的是要建立一個(gè)黨政配合議事決策的機(jī)制，更加有效地對學(xué)校重大問題進(jìn)行宏觀決策、科學(xué)管理和有效監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)教學(xué)科研工作的有效運(yùn)行，并最終達(dá)到服務(wù)于教學(xué)、服務(wù)于科研、服務(wù)于社會的目的。構(gòu)建大學(xué)理事會是我們可以積極嘗試的有效途徑。大學(xué)理事會主席可由黨委書記兼任，理事成員可以包括政府代表、教師代表、學(xué)生代表以及社會知名企業(yè)家、教育家代表。這樣的結(jié)構(gòu)保證了向各個(gè)利益群體負(fù)責(zé)，所做的決策也必定更具民主性、科學(xué)性?？梢哉f，構(gòu)建大學(xué)理事會是一種非常重要的社會參與方式，有助于避免政府及內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)獨(dú)掌大權(quán)，保障高校治理的科學(xué)化；同時(shí)向高校及時(shí)反映社會需求，促進(jìn)教育發(fā)展的多元化。

(四)取消行政級別，積極推行高校職員制度改革

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出：高校要“推進(jìn)政校分開，管辦分離”；“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”。2000年6月，中組部、人事部和教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》要求“高等學(xué)校的管理人員實(shí)行教育職員制度，教育職員實(shí)行聘任制”，通過高校管理崗位人員的職業(yè)化改革，可以加強(qiáng)職員服務(wù)意識、專業(yè)技能的培訓(xùn)，使其認(rèn)識到本崗位的服務(wù)性和專業(yè)技能的重要性。在推行高校職員制過程中要遵循以下原則：第一，強(qiáng)化管理職業(yè)化理念，建立健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制。第二，制定職員的考核制度，配套獨(dú)立薪酬激勵機(jī)制。第三，構(gòu)建科學(xué)的職級體系，不斷拓寬職員晉升渠道。在高校去行政化大背景下，管理崗位人員工作必須轉(zhuǎn)變工作理念、更新觀念、因需設(shè)崗、精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理人員的職業(yè)化發(fā)展。

(五)不斷提升學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與地位

大學(xué)的本質(zhì)屬性是治學(xué)。為此，應(yīng)賦予擅長治學(xué)的教授以一定的治校權(quán)力，尊重專家、教授在大學(xué)管理中自主行使學(xué)術(shù)權(quán)力。校長治校與教授治學(xué)是高校管理機(jī)制上不可割裂的兩部分，是實(shí)現(xiàn)高校民主管理的有效途徑，可以使學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分工明確、有機(jī)協(xié)調(diào)，防止高校行政化傾向，保持大學(xué)的學(xué)術(shù)本色。

為完善教授委員會、學(xué)術(shù)委員會的職能和權(quán)力，可加強(qiáng)以下幾方面的工作。第一，在學(xué)科建設(shè)方面強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的作用。學(xué)科建設(shè)是高校持續(xù)性發(fā)展的動力，依據(jù)本校特點(diǎn)進(jìn)行學(xué)科建設(shè)是各高校實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)和培養(yǎng)規(guī)格的中心環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)高校學(xué)術(shù)研究能力提升的重要基礎(chǔ)。第二，在用人制度方面強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的作用。對大學(xué)校長的選拔方式與制度進(jìn)行改革，在選拔和任免時(shí)應(yīng)該“去委任制，行選任制”，使大學(xué)校長的遴選在全校各利益群體代表的主導(dǎo)下進(jìn)行，而不是在單一的政府主導(dǎo)下進(jìn)行。第三，在評估制度方面強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力作用。要在立足于當(dāng)前我國高等教育評估現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確保政府、高校和社會三方的主體地位，構(gòu)建有中國特色的高等教育評估模式，建立主體廣泛的高校教育評估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建彈性化的評估標(biāo)準(zhǔn)，健全高等教育評估法規(guī)。只有得到法律的充分保障，我國高等教育才能實(shí)現(xiàn)保質(zhì)保量的發(fā)展。

四、結(jié)論

省屬高校進(jìn)行去行政化改革的過程是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的過程。現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)就是一種權(quán)力制衡的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)各權(quán)力之間相互牽制、保持動態(tài)平衡?！叭バ姓钡闹攸c(diǎn)和難點(diǎn)在于如何辨證看待和處理高校中的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力。在建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度道路上，“去行政化”是不可回避的一個(gè)問題。高校去行政化的順利實(shí)現(xiàn)，將為建設(shè)有中國特色的大學(xué)制度提供源源不斷的動力。

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2016-12-09

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度單位資助教育部規(guī)劃課題“地方院校去行政化與內(nèi)部治理模式的構(gòu)建”(FJB140109)。

鄒曉紅(1970- )，女，教授，博士，從事高等教育學(xué)、法學(xué)研究。

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