胡玉魁

（福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

PPP項(xiàng)目合同管理若干問題的辨析與探討

胡玉魁

（福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

近年，PPP項(xiàng)目落地速度加快，呈“井噴”模式，截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)顯示入庫項(xiàng)目達(dá)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬億.“窗門”打開了，問題逐漸顯露.筆者通過對(duì)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目合同管理及政策的研究與分析，發(fā)現(xiàn)合同管理存在若干問題，進(jìn)而引出遵循規(guī)范合同條款的同時(shí)，還需厘清合同中各方的責(zé)權(quán)關(guān)系，以利于提高PPP項(xiàng)目各參與方的合同管理水平等以饗讀者.

PPP項(xiàng)目；合同管理；辨析；探討

1 背景分析與回顧

1.1 市場(chǎng)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)供給側(cè)改革的深入，建筑業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式難以為繼，正朝著精細(xì)化、轉(zhuǎn)型等方向發(fā)展.而由政府掌控的如基礎(chǔ)設(shè)施、排污、公用養(yǎng)老以及社會(huì)事業(yè)等一系列公共產(chǎn)品正迫切需求發(fā)展，矛盾突出，急待解決.積極投身PPP項(xiàng)目是建筑企業(yè)生存、長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決擇.PPP項(xiàng)目的實(shí)施成敗與否，原因很多.其中一點(diǎn)，那就是合同管理.

PPP項(xiàng)目全壽命過程中參與方眾多，形式不一，無固定模式可循.它不僅需要政府和企業(yè)各合作方的努力與協(xié)作，還需要其他相關(guān)方的鼎力支持.政府代表著公眾消費(fèi)者的根本利益，在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中表現(xiàn)為社會(huì)福利的最大化；企業(yè)方的目標(biāo)在于追求股東利益最大化.合同則是甲乙雙方之間的“憲法”，牽制或約束著相互之間持續(xù)合作的關(guān)鍵紐帶.

什么是PPP項(xiàng)目合同呢？2014年12月2日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)了《PPP項(xiàng)目通用合同指南》[1]，在第一章總則中是這樣闡述的：“PPP項(xiàng)目合同是指政府主體和社會(huì)資本依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》及其他法律法規(guī)就政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施所訂立的合同文件”.同年12月30日，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))文件[2]：“PPP項(xiàng)目合同是指政府方（政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）與社會(huì)資本方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同”.這兩份“合同指南”對(duì)PPP項(xiàng)目合同的定義論述很相似，因此，我們可以給PPP項(xiàng)目合同下的定義就是政府方與社會(huì)資本方依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，為確保其PPP項(xiàng)目全壽命過程順利實(shí)施而必須簽訂的合同.

1.2 PPP項(xiàng)目主要各參與方分析

PPP項(xiàng)目各參與方主體包括政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)等.

首先是社會(huì)資本方，他是同政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本、PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)（SPV）（包括聯(lián)合體）、甚至項(xiàng)目公司（SPC）等.這里的社會(huì)資本，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和外商投資企業(yè)，換句話說，依法設(shè)立并在有效期內(nèi)具有法人資格的企業(yè).但有一點(diǎn)必須說明：除上市公司之外的人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司或者由其控股的其他國(guó)有企業(yè)，應(yīng)杜絕其承接或者參與本級(jí)政府轄區(qū)里面的PPP項(xiàng)目，否則會(huì)出現(xiàn)“偽PPP”，甚至利益輸送等問題.

PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們：通常情況下，PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人是社會(huì)資本方，實(shí)施和管理主體不會(huì)直接就是社會(huì)資本方“本人”，爾是依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況依法組建項(xiàng)目公司.他是項(xiàng)目的重要組織者，是紐帶、是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，由他去完成PPP項(xiàng)目合同和相關(guān)方合同的談判簽約，以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、稟賦為主要原則共同經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目.他與普通企業(yè)基本類似，可以獨(dú)資，可以組成聯(lián)合體共同出資，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立.但不建議政府和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司；確實(shí)避免不了，政府持股比例不能高于50%，實(shí)際控制力及管理權(quán)應(yīng)由項(xiàng)目公司操控.這既是“指南”所要求的，也是利于項(xiàng)目管理、保護(hù)干部等所設(shè)立的.其他各方在PPP項(xiàng)目中不是主角，筆者不在此論述.

2 辨析PPP項(xiàng)目合同主要問題之根源與對(duì)策

2.1 厘清合同管理方責(zé)任范圍

PPP項(xiàng)目全壽命是從項(xiàng)目識(shí)別、運(yùn)營(yíng)到最后移交的全過程.政府方一般會(huì)設(shè)立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督管理，他是受政府方委托代理其對(duì)項(xiàng)目的全面監(jiān)督管理，實(shí)際實(shí)施管理過程中會(huì)有偏差主要問題是政府方應(yīng)當(dāng)適時(shí)恰當(dāng)?shù)貙?duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的監(jiān)管職能與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)加以明確并區(qū)分開.這樣既有利于項(xiàng)目管理，又可以完善政府各職能部門對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)作情況實(shí)施監(jiān)管，還更能夠凸顯實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目核心管理的地位，尤其是合同管理.更能體現(xiàn)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的“契約精神”，既厘清了合同管理各方關(guān)系，也樹立起以實(shí)施機(jī)構(gòu)為核心的合同主體之一.這樣，既解決了政府相應(yīng)職能監(jiān)管部門的外圍監(jiān)督職能問題，同時(shí)也解決了政府方從宏觀到微觀多方面組織交叉分工不同造成的沖突.即避免了實(shí)施機(jī)構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”等問題.

2.2 保證合同管理的連貫性

PPP項(xiàng)目實(shí)施周期非常長(zhǎng)，過程不可預(yù)判的問題很多.如項(xiàng)目邊界條件發(fā)生變化、合同主體變更、法律變更等，這些都很容易造成前后管理體系銜接不緊密，甚至出現(xiàn)少、缺、漏等問題，導(dǎo)致合同管理體系無法按照項(xiàng)目事先審核批準(zhǔn)的方案實(shí)施推進(jìn).實(shí)際管理過程中很容易發(fā)現(xiàn)多數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏自主性，其工作逃不出當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或財(cái)政等部門勾畫的“圈圈”，無法拍板、決策，僅起到中間協(xié)調(diào)作用.由PPP咨詢機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)一般就傳遞文件、轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)機(jī)構(gòu)意見等.對(duì)項(xiàng)目有關(guān)的合同內(nèi)容、實(shí)施情況等不是很關(guān)心，理解深度、廣度存在較大問題，管理流于表面.在合同中，一般咨詢機(jī)構(gòu)不會(huì)或者很少會(huì)將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置等做相當(dāng)或可操作性的具體分析和約定，進(jìn)而引發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)合同的理解可能產(chǎn)生偏差.如果人員調(diào)動(dòng)，偏差可能性會(huì)更大.即使待到咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)的PPP合同簽訂或約定任務(wù)完成之日，實(shí)施機(jī)構(gòu)接手后也有可能會(huì)、甚至?xí)恢涝鯓永^續(xù)進(jìn)行合同管理等等.

原因主要在于PPP項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管不連續(xù)，習(xí)慣于或僅重點(diǎn)在政府監(jiān)管職能方面.如何對(duì)合同進(jìn)行管理，因?yàn)槠湟蛩劐e(cuò)綜復(fù)雜，不好約定等，以致提到較少、甚至不約定.另一面是實(shí)施機(jī)構(gòu)無或較少的合同管理工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即參考性較差或無參考，進(jìn)而造成PPP項(xiàng)目合同管理從識(shí)別到運(yùn)營(yíng)移交全過程之間出現(xiàn)斷層.

2.3 規(guī)避實(shí)施機(jī)構(gòu)人員PPP合同管理經(jīng)驗(yàn)不足

PPP項(xiàng)目合同管理，涉及項(xiàng)目整個(gè)全壽命周期，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理任務(wù)復(fù)雜且艱巨，包括合作伙伴的選擇、合同的簽訂、組織和監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施、過程監(jiān)測(cè)、過程績(jī)效評(píng)價(jià)、驗(yàn)收、資產(chǎn)交割和移交等是政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)的主要任務(wù).假如項(xiàng)目中期發(fā)生提前變更、終止等問題，實(shí)施機(jī)構(gòu)就要組織談判、甚至負(fù)責(zé)接管等工作.由此可見，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理者既要有綜合專業(yè)知識(shí)，極強(qiáng)的主人翁責(zé)任感，又要有協(xié)調(diào)處理、分析研判繁雜事物的綜合能力.

目前，我國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目管理專業(yè)人員相對(duì)較少，對(duì)PPP認(rèn)識(shí)普遍存在不足.盡管有些實(shí)施機(jī)構(gòu)以往或目前對(duì)PPP項(xiàng)目合同管理經(jīng)驗(yàn)尚可，還必須要求實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理人員將出現(xiàn)合同事件各參與方對(duì)各相關(guān)方的利益作平衡，可見其難度非常人、非傳統(tǒng)項(xiàng)目可比.PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)正在逐步完善，目前沒有比較完善的制度來引導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目合同管理和合理有效運(yùn)行.在這一節(jié)骨眼上，如果出現(xiàn)合同變更、合同主體出現(xiàn)爭(zhēng)端等，必然要求實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理人員應(yīng)有一定協(xié)調(diào)、談判和處理能力.

可見，實(shí)施機(jī)構(gòu)急需一批既專注于合同管理和運(yùn)行，又具有主人翁責(zé)任感的專業(yè)人才，同時(shí)還具有高超的協(xié)調(diào)、談判和處理能力，以提高政府方合同管理的水平，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展.

2.4 PPP項(xiàng)目合同屬性困惑

眾所周知，PPP具有一定的公益性，經(jīng)營(yíng)性，全壽命，物有所值，財(cái)政承受，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)（不保底），績(jī)效評(píng)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性等特征.這樣，社會(huì)資本的回報(bào)或收益，可能來源于不固定的合理回報(bào)，來源于特許經(jīng)營(yíng)獲得“使用者付費(fèi)”，也可能來源于政府購買服務(wù)獲得“政府付費(fèi)”.顯然，它具有民事、行政雙重特性，很容易看出回報(bào)機(jī)制是PPP的核心，特許經(jīng)營(yíng)或政府購買服務(wù)是回報(bào)機(jī)制的關(guān)鍵.那它的合同性質(zhì)屬于民事，行政，還是民事兼行政？

PPP項(xiàng)目合同不僅僅是一份單純的有名合同，它與包銷商品房組合性合同相類似.也就是說，假如PPP的回報(bào)機(jī)制大部分是由特許經(jīng)營(yíng)獲得回報(bào)的，則認(rèn)為PPP是行政行為，需簽特許經(jīng)營(yíng)行政合同；由政府購買服務(wù)獲得回報(bào)的，則是民事行為，應(yīng)簽普通民事合同；由特許經(jīng)營(yíng)和政府購買服務(wù)聯(lián)合獲得回報(bào)的，則應(yīng)簽組合性的混合合同.

3 爭(zhēng)端解決辦法

3.1 國(guó)外對(duì)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決有專門的指南.

比如，英國(guó)《PFI合同規(guī)范》（第4版）中的第28章就列出PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決辦法，一般分相互協(xié)商，專家建議和法律仲裁或宣判三個(gè)階段[3].我們可以借鑒這類管理經(jīng)驗(yàn)，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)端，在直接經(jīng)濟(jì)損失上可以降到最低，在社會(huì)影響面上會(huì)圈在可控范圍內(nèi)，盡可能做到：預(yù)防為主，重在協(xié)商，減少爭(zhēng)端；項(xiàng)目初期應(yīng)制定和設(shè)計(jì)好與PPP項(xiàng)目相關(guān)的管理模式、融資等規(guī)范行為和邊界；完善和細(xì)化項(xiàng)目的“中期評(píng)估”、“項(xiàng)目變更”、“項(xiàng)目退出”、“績(jī)效考核”等層次性階段性約束機(jī)制.

3.2 PPP兼具民事、行政等法律屬性

并非所有的PPP項(xiàng)目均具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，換句話講，PPP項(xiàng)目合同具有組合合同屬性.一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議解決的原則是：以特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施的應(yīng)分別簽訂PPP項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營(yíng)合同；PPP項(xiàng)目合同通常采用民商事爭(zhēng)議解決方式，特許經(jīng)營(yíng)合同采取行政訴訟方式解決；對(duì)于沒有包含特許經(jīng)營(yíng)的，因其不涉及特許經(jīng)營(yíng)合同，可以采用民商事爭(zhēng)議解決.

4 結(jié)束語

堅(jiān)實(shí)的法律框架，明確的政府職能，有效的績(jī)效考核，強(qiáng)力的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，透明的規(guī)定動(dòng)作，科學(xué)的管理方法是PPP模式項(xiàng)目合作成功的先決條件；必須執(zhí)行公正、公平、公開、稟賦的合作原則，在項(xiàng)目管理過程中應(yīng)要有一批既懂得PPP項(xiàng)目合同管理，又會(huì)組織協(xié)調(diào)談判處理的綜合性人才，以利于PPP項(xiàng)目的良性循環(huán)發(fā)展.

〔1〕李湛湛，王守清.論BOT特許協(xié)議糾紛的可仲裁性[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006（S1）：179,181.

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