鄭風(fēng)田

要防止中央的惠農(nóng)政策被懸空，防止各級止步于傳達(dá)和墻上掛掛，可以引入第三方評估，監(jiān)督政策的執(zhí)行。

2月5日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》正式發(fā)布。這是我國連續(xù)14年把一號文件定位在“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）上足見對“三農(nóng)”工作的重視。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，更多的人從溫飽進(jìn)入小康階段。但我國的食物供給不僅面臨數(shù)量安全，還面臨質(zhì)量安全。如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變，今年一號文件有不少政策亮點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成最大亮點(diǎn)

一號文件提出，要全面提升我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平，通過產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈重塑，把農(nóng)業(yè)從過去的單純數(shù)量型生產(chǎn)逐步向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變；通過優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；做大做強(qiáng)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效行動計(jì)劃，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局；深入開展農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)，特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理，嚴(yán)厲打擊違禁超限量使用農(nóng)獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為；建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)，抓緊修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等。

同時，一號文件提出要推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。具體包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，深入推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長行動，開展有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效；集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題，實(shí)施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點(diǎn)范圍，加大東北黑土地保護(hù)支持力度等。

開發(fā)農(nóng)業(yè)的多功能性

鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)民居住之所，還應(yīng)該跟城市連起來，成為城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方，未來農(nóng)村應(yīng)該成為城市相當(dāng)一部分居民養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的聚集地。這就是農(nóng)業(yè)的多功能性。

今年的一號文件擴(kuò)展了農(nóng)業(yè)的多功能性，提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨(dú)特優(yōu)勢，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合；豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地；培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。

我國城市已經(jīng)步入老齡社會，在北京想住好的養(yǎng)老院要排隊(duì)50年。如果在農(nóng)村大量開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，讓城里60歲老人退休后到農(nóng)村養(yǎng)老，把鄉(xiāng)村的一部分變成城里老人養(yǎng)老的地方，效果一定不一樣。筆者最近到德國的小鎮(zhèn)，看到居民的房子和花園都很大，隨便走進(jìn)一個大花園，遇到一位老人在侍弄花。他原來在德國的中心城市工作，退休之后在農(nóng)村買了房子。由于養(yǎng)老院醫(yī)療設(shè)備還是城市好，一旦過了80歲，他就會把房子賣掉，重新回到城市去，但他有20年時間在農(nóng)村小鎮(zhèn)生活。這些人在城市積累了很多資金，在村莊投入很多錢進(jìn)行改造。德國農(nóng)村改造建設(shè)得那么美，跟這一撥人有很大關(guān)系。

隨著我國老齡化社會的來臨，如果能夠把鄉(xiāng)村這個職能考慮進(jìn)去，使之成為城里老人養(yǎng)老的地方，一定可以吸引相當(dāng)大的資金，農(nóng)村人員的結(jié)構(gòu)也因此得以改變。

當(dāng)前，我國農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛。一號文件指出，要探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地以入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件還提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和收益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。

一號文件貴在執(zhí)行

國家連續(xù)14年把“三農(nóng)”作為一號文件的主題，反映出決策層對“三農(nóng)”問題的高度重視。但如何讓這些惠農(nóng)政策真正受惠于民，核心問題在于落實(shí)。遺憾的是，許多惠農(nóng)政策實(shí)際執(zhí)行的效果并不太明顯，農(nóng)民的真實(shí)感覺與中央的政策目標(biāo)還有不小的差距。農(nóng)民盼望好政策，更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執(zhí)行。

因此，應(yīng)該在一號文件執(zhí)行中引入第三方評估，提高政策的執(zhí)行力。第三方評估是創(chuàng)新政府管理方式的重要措施，通過加強(qiáng)外部監(jiān)督，更好地推動各項(xiàng)“三農(nóng)”政策的落實(shí)。第三方評估通過社會機(jī)構(gòu)和群眾的視角來評價政策效果，更全面、更客觀、更接地氣，能夠發(fā)現(xiàn)哪些政策好，哪些經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制、推廣，也可以發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)。將第三方評估機(jī)制納入政策評估考核，是對一號文件執(zhí)行工作的倒逼，為防止虛假執(zhí)行增添新舉措。

要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結(jié)果如何使用等具體問題，第三方評估才能真正起到好作用。第三方評估應(yīng)該是獨(dú)立的、客觀的，可以由中央委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，把評估工作抓嚴(yán)、抓細(xì)、抓實(shí)。它既非政策制定者，也非執(zhí)行者，防止各級政府在考核評價體系中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，使各項(xiàng)政策數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。

同時，可以制定一號文件政策考核辦法，將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關(guān)指標(biāo)完成情況，還要注意政策的具體識別和準(zhǔn)確性、程序的規(guī)范性和群眾的認(rèn)可度、群眾滿意情況等“軟指標(biāo)”。其中，農(nóng)民群眾應(yīng)該擁有更多發(fā)言權(quán)，以有效避免“數(shù)字出官”“官出數(shù)字”的現(xiàn)象，加大“三農(nóng)”工作的群眾滿意度，提高政策的執(zhí)行力。