劉琳

赤字率雖不變但規(guī)模擴(kuò)大了，積極的財(cái)政政策有更大的施展空間。

作為“國(guó)家賬本”，今年的預(yù)算報(bào)告仍然強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策將“更積極為經(jīng)濟(jì)加力增效”，財(cái)稅改革將按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求穩(wěn)步推進(jìn)。

政府工作報(bào)告提出，2017年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，赤字率為3%，赤字額為2.38萬(wàn)億元，比2016年增加2000億。中央赤字1.55萬(wàn)億，地方赤字8300億，地方專項(xiàng)債券8000億。

雖然赤字率仍然保持3%，但實(shí)際不斷擴(kuò)大的赤字規(guī)模，將為積極財(cái)政帶來(lái)更大的施展空間。

財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在兩會(huì)記者會(huì)上表示，在今年的政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告中，全國(guó)財(cái)政赤字率擬按3%安排，這個(gè)赤字率是積極的。所謂積極主要體現(xiàn)在，雖然今年的赤字率和去年相比沒(méi)有變化，或者基本持平，但是赤字規(guī)模隨著GDP的增長(zhǎng)相應(yīng)增加?！敖衲甑某嘧忠?guī)模與去年相比將增加2000億元，能夠滿足實(shí)施減稅政策和保障重點(diǎn)領(lǐng)域的支出需要?！?/p>

名義赤字率未升高

財(cái)政政策是否積極、有多積極，赤字是一個(gè)直接的衡量指標(biāo)。

2016年我國(guó)財(cái)政赤字率從2015年的2.3%升至3%，當(dāng)時(shí)一些業(yè)界人士預(yù)計(jì)，在過(guò)去多年的收支平衡打破的局面下，未來(lái)我國(guó)財(cái)政赤字率可能將步入一個(gè)上行通道。

然而，2017年赤字率與2016年持平，這是否意味著財(cái)政政策的積極程度原地踏步？

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，在不斷擴(kuò)大的GDP的基礎(chǔ)上，即使赤字率沒(méi)有提高，赤字額度的增長(zhǎng)也不能小覷。2017年赤字額將比2016年增加2000億元，這意味著積極財(cái)政仍有不小的加碼空間。

赤字率沒(méi)有繼續(xù)提高的另一個(gè)原因，在于財(cái)政部門對(duì)全口徑赤字的把控。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員高培勇認(rèn)為，目前我國(guó)赤字總量的核算口徑僅局限于一般公共預(yù)算，但按照新預(yù)算法，全國(guó)政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、全國(guó)社保基金也應(yīng)納入赤字核算，現(xiàn)在的算法并不完整。比如，去年的政府性基金預(yù)算有4000億的地方專項(xiàng)債發(fā)行。

2015年9月，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向郵政儲(chǔ)蓄發(fā)債籌集資金設(shè)立了“專項(xiàng)建設(shè)基金”，用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些債券由財(cái)政貼息90%，所以也可以看做是準(zhǔn)財(cái)政的一部分，理應(yīng)計(jì)入實(shí)際的赤字額度。

此外，部分地方債務(wù)由于各種歷史原因，多年處于地下?tīng)顟B(tài)，沒(méi)有納入赤字核算的體系。最近幾年財(cái)政部門推進(jìn)地方債置換，讓地方暗賬變明賬，由于部分債務(wù)最終可能要通過(guò)國(guó)債由中央財(cái)政兜底，未來(lái)幾年赤字的增加還要計(jì)入這一部分。

“在討論赤字率和財(cái)政政策的時(shí)候，一定要區(qū)分名義財(cái)政赤字和實(shí)際財(cái)政赤字，即便實(shí)際財(cái)政赤字的擴(kuò)大不可避免，但是也要守住3%名義赤字率這個(gè)心理防線不能突破。”高培勇說(shuō)。

根據(jù)中央部署今年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并加力增效。

地方債規(guī)模擴(kuò)大

部分地方隱性債務(wù)可能帶來(lái)的實(shí)際赤字的擴(kuò)大，這一憂慮在2017年的地方債安排上就體現(xiàn)了出來(lái)。

與過(guò)去兩年類似，2017年的地方債包括新增債券和置換“舊債”兩部分。

在新增債券方面，有專家表示，2017年赤字率由于定在3%，在此基礎(chǔ)上新增債券會(huì)有一定程度的增加，但不會(huì)占主要部分，比如專項(xiàng)債券可能比去年多。

置換“舊債”、為舊債陽(yáng)光化而發(fā)行的置換債券仍然將是2017年地方債的大頭。2016年年底的財(cái)政工作會(huì)議提出，2017年要妥善處理存量政府債務(wù)，加大發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)工作力度。

實(shí)際上，2016年地方存量債務(wù)就加速推進(jìn)，置換債券發(fā)行規(guī)模同比增幅超過(guò)50%。在2016年共6.05萬(wàn)億元的地方債中，置換債券占了絕大部分，約4.88萬(wàn)億元。2015年和2016年累計(jì)發(fā)行置換債券約8.1萬(wàn)億元。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，不少業(yè)內(nèi)人士都預(yù)測(cè)，今年存量債券的置換規(guī)模，或在去年基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大。

《報(bào)告》披露的地方債數(shù)據(jù)顯示，2017年地方債余額限額將定在18.82萬(wàn)億元左右，比2016年提高了大約1.63萬(wàn)億元。

一位接近財(cái)政部的人士對(duì)記者預(yù)測(cè)，2017年地方債發(fā)行規(guī)?？赡軙?huì)達(dá)到7萬(wàn)億，其中置換債券可能會(huì)占85%左右的比例，達(dá)到6萬(wàn)億元左右。

為基建供血輸血

2017年政府工作報(bào)告將財(cái)政政策繼續(xù)定調(diào)于“積極”二字，2016年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，更為直接地指出“財(cái)政政策要更加積極有效”。

顯然，更高的赤字額度以及正在不斷提高的實(shí)際赤字率，將為積極的財(cái)政政策帶來(lái)更大的騰挪空間。多位專家都對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，為基建供血、提供更為強(qiáng)大的資金支持，可能是2017年積極財(cái)政最為重要的體現(xiàn)。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)劉元春對(duì)記者表示，政府工作報(bào)告透露出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入仍將是今年政府穩(wěn)增長(zhǎng)的主要手段。

政府工作報(bào)告指出，2017年要啟動(dòng)一批“十三五”規(guī)劃重大項(xiàng)目。包括完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬(wàn)億元，再開(kāi)工20項(xiàng)重大水利工程，建設(shè)水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項(xiàng)目。

方正證券分析師任澤平則認(rèn)為，2017年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)力，還有一個(gè)重要因素，就是地方換屆因素。2016年下半年以來(lái)各地政府換屆基本完成，這可能導(dǎo)致2017年出現(xiàn)又一次地方投資沖動(dòng)。

無(wú)論是“十三五”期間的全國(guó)性重點(diǎn)項(xiàng)目，還是地方基建熱情，都需要資金的供血。任澤平表示，2017年財(cái)政或者準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算中，已有多條為基建輸血的途徑，包括地方債、城投債、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府性基金等。

尤其是專項(xiàng)建設(shè)基金這一準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算，是定向支持基建而設(shè)。截止2016年底，前六批專項(xiàng)建設(shè)基金共投放1.8萬(wàn)億元。第七批專項(xiàng)建設(shè)基金已于今年投放，規(guī)模超過(guò)2000億元。

據(jù)記者了解，目前一些省份正在考慮參考中央模式設(shè)立地方專項(xiàng)建設(shè)基金，總額或?qū)⒊^(guò)2000億元，用于支持地方上的基建投資。

此外，全國(guó)政府性基金也會(huì)對(duì)基建有集中性的投放。報(bào)告顯示，全國(guó)政府性基金在2017年的預(yù)算支出將比2016年提高8622億元左右，同比增長(zhǎng)21.3%。增加的這8000多億元幾乎全部來(lái)自于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出。

一位接近財(cái)政部的人士對(duì)記者表示，政府性基金的預(yù)算支出除了用于拆遷安置之外，其余部分都將投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。