●內蒙古自治區(qū)包頭市財政局

加強內控機制建設 防范化解運行風險 提高財政管理水平

●內蒙古自治區(qū)包頭市財政局

財政部門開展內部控制建設是貫徹落實全面依法治國、依法理財?shù)闹匾e措，是規(guī)范財政運行、防范財政風險、提高財政管理水平的必然要求。自2015年起，內蒙古自治區(qū)包頭市財政局按照分事行權、分崗設權、分級授權，強化流程控制的要求，在內蒙古自治區(qū)財政廳的精心指導下，在內控的建立與實施過程中，緊密結合財政工作實際，強化領導，集中力量，創(chuàng)造性地開展內控工作，取得了良好成效。

一、開展內部控制工作的基本情況

（一）內部控制制度建設情況

財政內部控制是一項復雜的系統(tǒng)工程，工作涉及預算編制、預算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、非稅收入、內外監(jiān)督等各項經(jīng)濟活動，需要財政各部門的協(xié)作和配合。包頭市財政局黨組對此項工作高度重視，成立了內部控制委員會和內部控制辦公室，在局內各科室、單位設置管理崗和內控管理聯(lián)絡員，形成了健全的內部控制組織體系；召開了全局內控工作動員及培訓會議，作了動員部署，并赴兄弟盟市進行學習、調研有關制度建設先進經(jīng)驗。為確保內部控制建設工作各階段工作的有序開展，該局內控辦起草了包頭市財政局內部控制制度建設實施方案，明確了局內部控制建設工作的目標、內容、方法、組織體系、責任分工和時間步驟等，大大提高了內部控制建設工作的質量和效率。

在原有科學化精細化管理資金撥付、指標下達、公文流轉等6大項主要業(yè)務流程考核體系基礎上，該局通過進一步梳理財政各項管理職能，從財政核心業(yè)務入手，以預算管理業(yè)務為主線，以“1+7+N”模式，將內部控制制度體系架構確定為內部控制基本制度—內部控制風險管理—內部控制操作規(guī)程三個層面，覆蓋財政工作各個領域。

（二）內部控制工作進展情況

按照財政部和自治區(qū)財政廳的要求，該局積極開展內部控制建設工作。目前，全市10個旗縣區(qū)均已完成內部控制組織框架的建立，設立了內控委和內控辦公室，正式印發(fā)了內部控制基本制度和風險防控管理辦法；青山區(qū)在查找、梳理、評估財政資金使用中存在的各類風險基礎上,建立了收支、預算管理、政府采購、合同管理和資產(chǎn)管理等五個內控制度模塊,梳理優(yōu)化業(yè)務流程，找出風險點，制定相應防控措施，實現(xiàn)內部管理規(guī)范化。財政部監(jiān)督檢查局 (內控辦)聯(lián)合中國財經(jīng)報社,于2017年7月20日對該市內控建設進展情況進行了現(xiàn)場調研，充分肯定了各級財政部門在加強內控制度建設、推動內控執(zhí)行方面取得的成效。

二、內部控制取得的成效

包頭市財政局財政內控機制建設自開展以來，由于領導重視，措施得力，確保按照《方案》設定的目標有序推進，并取得了積極的階段性成果。

（一）健全制度體系，深化內控意識

在內控工作開展之初，大部分財政工作人員覺得目前已有諸多的制度辦法，再搞內控建設是重復工作，缺乏精力和手段，效果有限。但隨著內控工作的深入開展，基本制度和七個風險風控辦法的頒布實施，該局提出了財政政策制定、預算編制與執(zhí)行等財政部內部控制的重點防控領域，明確了以財政核心業(yè)務作為財政內控建設核心目標的指導思想。各級財政干部通過培訓和學習逐步厘清了內控的概念和目的，思想認識得到了提高，形成“人人學內控，處處講內控”的良好氛圍。

（二）強化職責制約，規(guī)范內控實施

通過細化理清局內各科室的職能分工和工作規(guī)則，梳理財政核心業(yè)務，把分散的管理制度貫穿于各項業(yè)務流程中，貫穿于各個關聯(lián)的業(yè)務科室之中，從而形成了縱橫銜接的內部控制體系，把整個財政管理業(yè)務有機的串聯(lián)起來，形成良好內部制約機制，加強了財政業(yè)務關鍵環(huán)節(jié)和廉政風險點的日常監(jiān)督，促進財政管理的系統(tǒng)化和完整化，使財政管理向新形勢、新常態(tài)轉變。

以政府采購內控管理為例，政府采購辦根據(jù)業(yè)務特點及內控管理要求，設定崗位，明確權限，規(guī)范流程，依托電子采購平臺，在政府采購過程中加強自身建設，強化內控管理。

1、分事行權。采購監(jiān)管部門對采購預算、計劃審批、組織采購、合同登記、驗收支付、投訴處理、專家管理和采購監(jiān)管等業(yè)務履行監(jiān)管權利。采購人對編制采購預算、計劃備案審批、辦理采購委托、采購文件確認、采購項目評審、確定中標供應商、簽訂采購合同、組織采購及驗收、規(guī)范自行采購程序和內控管理履行主體權利。采購代理機構在組織采購過程中接受委托協(xié)議、指定項目負責人、起草采購文件、發(fā)布采購公告、供應商登記報名、申請采購專家、組織開標評標、公告采購結果、合同登記備案以及建立內控管理制衡機制負有采購操作權利。

2、分崗設權。政府采購辦設置經(jīng)辦人、副主任、主任和分管領導工作崗位，建立相對獨立和相互制衡的工作崗位，堅持責任、權限和義務統(tǒng)一工作機制。采購人設置經(jīng)辦人、負責人和分管領導，對內控管理制度進行網(wǎng)上備案。采購代理機構設置采購組織機構和監(jiān)督機構。采購組織機構要設置項目負責人和部門負責人，在采購文件編制、供應商報名、開標評標等重要環(huán)節(jié)形成制衡；監(jiān)督機構對重點環(huán)節(jié)實施內部監(jiān)管。采購代理機構要制定和完善內控管理制度。

3、分級授權。政府采購辦依托全流程電子采購平臺，除了對內部機構分級授權之外，對采購人、采購代理機構分級授權。包頭政府采購嚴格執(zhí)行一級財政一級采購，分級審批分級管理制度，各級財政部門獨立運行分級授權。

4、管采分離。包頭政府采購嚴格按照《采購法》規(guī)定，建立了以財政部門為監(jiān)管機構，以公共資源交易的政府采購中心和社會中介采購代理機構為操作機構的 “管采分離”體制，監(jiān)管部門與操作機構沒有行政隸屬關系，分別履行監(jiān)管與操作工作職能，形成監(jiān)管與操作相互分離，相互制約管采機制。

5、網(wǎng)絡監(jiān)管。政府采購監(jiān)管部門通過網(wǎng)絡對采購人、采購代理機構采購項目、操作流程、采購環(huán)節(jié)全程記錄，在線查詢和過程監(jiān)管，形成制度管事，機制管人，業(yè)務留痕的內控管理機制。按照“雙隨機，一公開”制度，監(jiān)管部門已經(jīng)完成采購人、代理機構及中標供應商網(wǎng)絡隨機抽取檢查內控管理系統(tǒng)，年底投入使用。

6、規(guī)范流程。包頭市政府采購依托電子采購平臺和全流程管理體系，采取五步程序辦理業(yè)務，六種方式組織采購，六條渠道促進規(guī)范，把復雜問題讓系統(tǒng)處理，規(guī)范問題依靠程序設置，進一步簡化采購手續(xù)，提高采購效率，形成了制度、程序、監(jiān)管+平臺的包頭市政府采購管理體系，得到用戶廣泛好評，受到上級多次表彰，贏得業(yè)屆同行來訪和贊許。

（三）依托信息化建設，推進內控硬化約束

按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，逐步完善”的原則，該局對內控信息化建設進行了系統(tǒng)整合，努力把內控制度固化到信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)制度的硬化約束。

1、作為全國財政信息一體化建設試點城市，包頭市財政局從2014年開始按照財政部、自治區(qū)財政廳要求，實施該市財政信息管理一體化建設項目。隨著財政改革的不斷深入、細化，前期財政信息系統(tǒng)建設已不能滿足不斷提升的財政改革管理需要，信息系統(tǒng)技術規(guī)范不統(tǒng)一、系統(tǒng)間口徑及編碼不一致、預算編制與預算執(zhí)行不能無縫鏈接、造成業(yè)務數(shù)據(jù)之間核對工作量大，時常出現(xiàn)無法對應或不準確的情況發(fā)生。為此，于2017年1月1日與財政廳同步啟動了一體化系統(tǒng)，也是唯一個按計劃上線的試點城市。特別是2017年4月初和6月中旬，該市兩個試點旗縣：固陽縣、昆都侖區(qū)也分別正式上線財政信息一體化系統(tǒng)。至此，包頭市已基本完成財政廳下達的一體化建設任務（一期）。

實施基于平臺2.0的財政核心業(yè)務系統(tǒng)包括：基礎信息庫管理、項目信息庫管理、部門預算編制管理、預算變動管理、項目績效評價管理、項目投資評審管理、國庫集中支付（計劃、支付、實撥）管理、公務卡管理、工資統(tǒng)發(fā)管理、銀行賬戶管理、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理、財政總預算賬務管理、單位會計集中監(jiān)管、財政監(jiān)督檢查管理、財政專戶管理等15個子系統(tǒng)。截止目前，已正式上線運行10個子系統(tǒng)，累計清算財政資金達82.2億元，其余子系統(tǒng)也將按照財政廳計劃逐步上線運行。

為構建規(guī)范化、制度化、科學化的部門預算編制，包頭市本級對預算編制“二上二下”的傳統(tǒng)基本流程。按照內控流程梳理再造的內在要求，考慮到基本支出預算按人員編制、工資標準、經(jīng)費定額等據(jù)實核定實際情況，在編制2017年部門預算時，將以往“二上二下”的基本流程進行了精簡，實行“基本預算一上一下，項目預算二上二下”的編報程序，從而大幅提高了預算上報效率。

在財政集中支付業(yè)務上，將內控制度辦法、措施落到實處，把政策要求鑲嵌在系統(tǒng)中，實現(xiàn)對業(yè)務流程的有效管控，做到業(yè)務辦理網(wǎng)絡化、業(yè)務流程制度化、資金審核智能化、信息傳遞現(xiàn)代化，實現(xiàn)了內部控制的程序化、常態(tài)化管理。主要體現(xiàn)在：一是資金支付全程網(wǎng)絡操作，預算單位、代理銀行、財政部門、清算銀行實現(xiàn)專線連接，從資金申請、審核、支付、清算，業(yè)務流程全過程實現(xiàn)了網(wǎng)絡化管理；二是在業(yè)務流程上，結合工作實際，嚴格按照國庫集中支付制度的要求，定制軟件流程，不斷完善內控制度，將管理制度鑲嵌在軟件流程節(jié)點中，實現(xiàn)流程制度化管理，有效提高資金的支付效率；三是在資金審核智能化上，依托制度，在財政各業(yè)務系統(tǒng)中設置了1萬多條審核公式，把國家政策鑲嵌到系統(tǒng)中，實現(xiàn)自動化審核，確保了政策的有效落地，如人員工資按級別機器自動審核標準和金額，辦公費、差旅費、公務接待費、公車運行費軟件自動審核，必須實現(xiàn)轉賬支付或公務卡結算，不得提取現(xiàn)金；四是在信息傳遞上，一方面，工資發(fā)放后，系統(tǒng)自動將工資發(fā)放明細信息主動推送給每位職工，有效解決了職工對工資明細不了解的困惑，提高了財政的服務能力和水平。另一方面，每日撥付的任何一項資金，都通過微信平臺主動推送給預算單位的主要領導，確保資金支付安全，從制度上預防職務犯罪，提高了財政資金使用透明度。

包頭市財政信息管理一體化系統(tǒng)的具體建設目標是：以預算管理為核心，指標為紐帶，涵蓋預算管理要素、預算編制、預算執(zhí)行、預算執(zhí)行結果反饋及監(jiān)督檢查、績效評價等方面功能，切實將財政預算、執(zhí)行、監(jiān)督、績效構成一個大循環(huán)，提高資源的共享程度，最終實現(xiàn)財政內部數(shù)據(jù)的控制管理和外部信息資源的共享。

2、通過OA協(xié)同辦公系統(tǒng)平臺將人、組織、資源、任務等全方位聯(lián)網(wǎng),實現(xiàn)全員網(wǎng)上辦公，規(guī)范了行政審批流程、提高了行政辦公效率，建立了協(xié)同、高效的新型財政政務工作模式。該平臺有五大特色：一是移動化辦公。只需利用移動終端通過專用的加密鏈路，遠程訪問該局辦公自動化系統(tǒng)，實時查看本人的待辦事宜和郵件，即時審批處理工作。二是手寫簽批。系統(tǒng)平臺提供了全文原筆跡手寫批注和電子簽章等功能，真實的模擬了傳統(tǒng)辦公中公文處理的流程和操作模式。三是督查督辦。以督查督辦為核心，在協(xié)同平臺基礎上，發(fā)揮電子監(jiān)察、自動預警功能，實現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管、督查督辦、時限控制、績效評估等多方面措施，實現(xiàn)創(chuàng)新型財政公務管理，營造“馬上就辦、辦就辦好”的辦公環(huán)境。四是流程化辦文。以公文管理為核心，實現(xiàn)收文管理、發(fā)文管理及文件送審簽報等辦理過程的電子化、無紙化。設置多種公文審批表單以及公文審批流程，提供圖形化流程設置，實現(xiàn)從擬稿到簽發(fā)，至分發(fā)，到最終歸檔全過程監(jiān)控。五是網(wǎng)上辦事。以流程為基礎，逐步推行網(wǎng)絡化辦公和事務處理。以單位內外部各項事務為核心，建立網(wǎng)上辦事中心，包括日常事務審批、信息報送、提案議案等，實現(xiàn)高效的內部辦事機制。

基于以上特點，該局主要有公文管理、通知公告、事務管理、行政辦公、資料柜管理、檔案管理、督查督辦、即時消息、即時通訊系統(tǒng)、移動辦公、考勤管理、統(tǒng)計查詢等 12個方面的功能。

3、為進一步強化機關作風建設，嚴明勞動紀律，嚴肅考勤考紀，開發(fā)了包頭市財政局考勤管理系統(tǒng)。包頭市財政局考勤管理系統(tǒng)是基于Web在線考勤智能識別機的基礎上進行開發(fā)，和局OA辦公系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)對接，將OA請銷假數(shù)據(jù)與考勤機打卡數(shù)據(jù)進行集成，具有聯(lián)網(wǎng)集中統(tǒng)一管理、人員信息同步、自動銷假、人事考勤統(tǒng)計(匯總)和個人考勤查詢等功能，系統(tǒng)對請假類型給予了詳細的劃分，類型包括公出、事假、病假、婚假、產(chǎn)假、學習培訓、探親假、喪假、年假等。OA系統(tǒng)中，實現(xiàn)考勤查詢記錄功能，在列表頁面提供按時間段、按部門、按人員等方式進行信息查詢，并可導出Excel報表。局工作人員可通過OA系統(tǒng)對本人及其他人員考勤情況進行實時查詢，該功能充分體現(xiàn)了考勤情況的公開透明性。

4、與市人大共同開發(fā)預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應用系統(tǒng)。按照黨的十八大提出的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”和黨的十八屆三中全會 “加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”相關要求，自2017年4月以來，中心配合市人大財經(jīng)委共同開發(fā)了預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應用系統(tǒng)。一期內容就一般公共預算進行設計，包含9個部分，具體包括：包頭市一般公共預算收支執(zhí)行情況、市本級一般公共預算收支執(zhí)行情況、市本級部門預算收支執(zhí)行情況、包頭市稅收返還及轉移支付資金收支情況、市本級一般公共預算調整情況、市本級政府債券安排情況、市本級預備費支出情況、市本級一般公共預算結轉資金使用情況和包頭市本級一般公共預算暫付款情況。

截至目前，系統(tǒng)開發(fā)進度已過半，十月初正式上線運行。通過依托財政信息系統(tǒng)，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應用系統(tǒng)的開發(fā)使用切實把習近平總書記提出的“人大要把憲法賦予的監(jiān)督權用起來，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等相關指示落到了實處。該系統(tǒng)是建立和完善包頭市預算審查監(jiān)督制度的有益探索，是新形勢下加強和改進人大預算審查監(jiān)督的必然要求，是增強人大預算審查監(jiān)督針對性和有效性的客觀需要。

（四）加強制度建設，強化制約監(jiān)督

制度建設方面，該局先后制定出臺了《包頭市財政性專項資金支出審批管理暫行辦法》《包頭市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理業(yè)務流程》《包頭市財政局關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《包頭市財政局關于建立推動政府和社會資本合作（PPP）工作機制的通知》《包頭市政府債務管理辦法》《包頭市政府性投融資管理辦法》《包頭市財政局信息管理系統(tǒng)運維管理制度》等制度文件，按照事、崗內部橫向分權，上下級之間實現(xiàn)分級縱向授權，全面推進財政內部控制建設，規(guī)范內部業(yè)務活動，強化對行政權利的制約和監(jiān)督。在完善政府內部監(jiān)督和專門監(jiān)督方面，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。

（五）明確崗位責任，促進廉政建設

在各級內控制度編制過程中，在單位層面上，對各業(yè)務科室的崗位設置和不相容崗位進行了明確；在業(yè)務層面上，每項業(yè)務的責任主體都明確到了具體科室和崗位，實現(xiàn)了相關業(yè)務科室和崗位間的互相制衡，實現(xiàn)了對各項管理責任的追溯。責任明確到每個崗位，具體到每個人員，筑牢了思想防線，自由裁量權得到了有效的監(jiān)督和制約，對于推進依法行政依法理財和財政部門的廉政建設發(fā)揮了積極作用。

三、完善財政管理內部控制工作的對策及建議

（一）提高內控制度的執(zhí)行力

在包頭市財政局黨組的領導下一手抓制度建設，一手抓落地實施。只有通過提高制度的執(zhí)行力，才能使制度落到實處并發(fā)揮作用。通過財政內控信息系統(tǒng)的運行，利用信息技術實時跟蹤業(yè)務運行過程，督促各科室各崗位認真貫徹執(zhí)行內控制度，嚴格按照內控制度規(guī)定的程序和要求辦理財政業(yè)務，使財政內控制度得到百分之百的貫徹落實。

（二）建立內控制度的長效管理機制

內控工作是一項系統(tǒng)工程，只有進行時，沒有完成時，它是一個持續(xù)改進并具有自我完善機制的管理系統(tǒng)。新制度、新系統(tǒng)運行后，相關條件基本成熟，在制度的運行過程中，內控制度建設也應結合財政業(yè)務本身的特點而適時調整，定期對制度設計合理性和運行有效性進行全面、系統(tǒng)的客觀評估，不斷完善自身運行機制，使內控制度步入長效管理的軌道。

（三）推進內部控制信息系統(tǒng)整合

開展內控建設應充分認識到信息系統(tǒng)建設的重要性，強化制度有效落地和實施效率。一方面，要不斷加快財政信息一體化建設，開發(fā)內部控制管理信息系統(tǒng)，規(guī)范基礎數(shù)據(jù)、搭建財政應用支撐平臺等方式，在控制手段、硬化約束上取得突破，努力實現(xiàn)內部控制的程序化、常態(tài)化。另一方面，不斷加強各業(yè)務模塊信息平臺的系統(tǒng)性建設，確保各業(yè)務模塊之間有序銜接，契合單位內部運行機理并有效嵌入內控原理及方法，確保內控信息系統(tǒng)運行科學、安全和高效。將內部控制規(guī)范、業(yè)務流程和控制措施嵌入信息系統(tǒng)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調又相互制約。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進內控工作

隨著財政體制改革逐步深入，內控工作與預算改革、政府會計改革等工作息息相關，要做好對內控建設工作的統(tǒng)籌規(guī)劃指導，使內控體系建設形成上下聯(lián)動、內部橫向聯(lián)合、內外同心的良性循環(huán)格局。消除內控實施過程中出現(xiàn)的不協(xié)調、不同步問題，打消部分人員認為內控工作只是內控辦的事情的片面認識，提升全員參與意識，上升到權力運行和全業(yè)務運行控制的認識高度，促使業(yè)務部門實際參與的主動性、積極性進一步提高。實現(xiàn)用內控建設的理念將現(xiàn)有資源串聯(lián)起來，部署安排預算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、內外監(jiān)督等工作任務時，以內控工作為牽引，融入內控思想，加入內控元素，確保各項工作順利推進。

（五）允許地方發(fā)揮主動性

建議上級部門在制定考核目標時，設定總體目標和方向，對過程中的重要環(huán)節(jié)進行規(guī)范，在風險評估、流程防控、動態(tài)監(jiān)管、考核評價等方面讓地方發(fā)揮主觀能動性，從而達到優(yōu)化控制環(huán)境，改善控制程序，不斷完善內部控制系統(tǒng)，提高內部控制效果的目的?！?/p>