●內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳

積極謀劃 特色發(fā)展 財政內(nèi)部控制初顯成效

●內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳

財政內(nèi)控是財政領(lǐng)域一項基礎(chǔ)性、創(chuàng)新性工作，是財政管理的現(xiàn)代要求和財政改革的應有之意。近年來，按照財政部的統(tǒng)一部署，在財政部的精心指導下，內(nèi)蒙古立足自治區(qū)實際，從建立制度入手，以見效管用為終極目標，加強領(lǐng)導，統(tǒng)籌謀劃，本級先行，以上率下；對盟市、旗縣財政分類指導，精準施策，解疑釋惑，有序推進；在建設(shè)內(nèi)容上既有統(tǒng)一要求，又明確突出各級、各地特色，內(nèi)控成效初步顯現(xiàn)。

一、制定考評實施辦法，落實考評制度，力求內(nèi)控建設(shè)落地生根

內(nèi)控制度體系由內(nèi)控建設(shè)制度和內(nèi)控考評實施制度構(gòu)成。前者解決做什么，怎么做的問題；后者解決如何確保制度落地及獎優(yōu)罰劣問題。在內(nèi)控制度建設(shè)方面，內(nèi)蒙古已于2016年上半年制定并實施了“1+7+30”的內(nèi)控制度，即1個基本制度，7個專項內(nèi)部控制辦法，30個處室、單位操作規(guī)程，總量達120多萬字。通過建立內(nèi)控制度，全廳共查找出2160風險點，相應制定 2317條風險防控措施。內(nèi)控制度建設(shè)的第一階段宣告完成。但這些制度如何得到有效落實，避免以往那種掛在墻上、放進檔案柜的窘?jīng)r，該省財政廳領(lǐng)導關(guān)心、各處室關(guān)注，來訪的江西、廣西、河南、浙江臺州等省市同仁也在詢問。

為保證內(nèi)控制度落地實施，自2016年下半年始，內(nèi)蒙古即著手謀劃制定財政內(nèi)控實施辦法，即進入內(nèi)控制度體系建設(shè)的第二階段。經(jīng)過半年時間的積極探索，2017年一季度，該廳集中力量起草了 《自治區(qū)財政廳內(nèi)部控制風險事件報告、通報制度（試行）》、《自治區(qū)財政廳內(nèi)部控制考核與評價辦法 （試行）》、《自治區(qū)財政廳處室、單位內(nèi)控自評辦法（試行）》。這三項考評辦法經(jīng)各處室、單位及有關(guān)盟市財政局反復討論、完善，最終經(jīng)內(nèi)控委研究通過以內(nèi)財監(jiān)〔2017〕919號文件正式印發(fā)實施，標志著內(nèi)蒙古財政內(nèi)控制度從建設(shè)制度到實施制度基本完善，形成了一個完整的體系，為內(nèi)控落地提供了制度保障。

三項實施辦法的重點和核心是內(nèi)控考核與評價辦法。其中，關(guān)鍵是考核與評價指標的設(shè)立。這是一項沒有先例、無可借鑒、需要創(chuàng)新的工作。為使此項工作具有權(quán)威性，該廳在積極謀劃、仔細研究、廣泛查詢的基礎(chǔ)上，與中國內(nèi)控中心行政事業(yè)研究所等權(quán)威部門合作，借助第三方力量，共同創(chuàng)造性地制定了內(nèi)控考評指標體系。從內(nèi)部控制制度體系建立健全、內(nèi)部控制執(zhí)行體系有效實施、內(nèi)控信息化、風險管理與自評四個方面構(gòu)建了評價指標。其中，一級指標4個，二級指標15個，三級指標30個。

三項內(nèi)控考評辦法出臺后，在內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳領(lǐng)導支持下，該廳內(nèi)控辦立即著手組織廳內(nèi)各處室、廳屬各單位開展內(nèi)控對標與自評工作。重點是執(zhí)行內(nèi)外法規(guī)、政策是否到位，崗位職責是否清晰。通過梳理進一步查找風險點，完善原有操作規(guī)程，對處室、單位實施內(nèi)控進行自評打分，撰寫內(nèi)控自評報告。

在考評層面，自治區(qū)財政將內(nèi)控考評制度與財政工作年度考核結(jié)合，取得初步成效。一是自2016起，即對2015年度全區(qū)各盟市財政監(jiān)督局開展內(nèi)控情況及效果進行考核，內(nèi)控占15分。二是自2017年起，自治區(qū)對各盟市2016年法制財政建設(shè)考核中納入財政內(nèi)控的內(nèi)容，內(nèi)控占5分。許多盟市都將內(nèi)控當做亮點進行總結(jié)。此舉對推動內(nèi)控工作深入開展發(fā)揮了指揮棒與風向標作用，也得到了財政部監(jiān)督局與有關(guān)省市的認可，認為有參考價值。

二、強化對基層精準指導，及時化解難題，謀求內(nèi)控整體成效

財政內(nèi)控四級聯(lián)動、向基層挺進，既是內(nèi)蒙古的特點之一，也是內(nèi)控整體布局的出發(fā)點。只有財政系統(tǒng)上下貫通、縱向到底，才能發(fā)揮內(nèi)控的系統(tǒng)功效。為保持財政內(nèi)控的整體推進態(tài)勢，該廳在先行先試的同時，時刻關(guān)注盟市、旗縣財政內(nèi)控建設(shè)。兩年來，該廳內(nèi)控辦從轉(zhuǎn)變作風入手，結(jié)合“兩學一做”活動，通過調(diào)研、培訓、召開座談會等方式加強對基層財政內(nèi)控工作的指導，足跡遍布各盟市，涉及許多重點旗縣。特別是2017年7月領(lǐng)導親臨指導，及時破解難題，解疑釋惑，基層倍感鼓舞，由衷歡迎，收效良好。

由于統(tǒng)一布置，目標明確，該區(qū)內(nèi)控工作在進度上盟市與自治區(qū)基本同步推進，即使稍慢的地區(qū)也達到了財政部的統(tǒng)一進度要求。如在制度建設(shè)上三分之二的盟市與自治區(qū)同步推進，三分之一的盟市稍慢，但有著自己的特色。如赤峰市的制度制定就未照搬“1+8”的一般模式，而是簡化了內(nèi)控辦法而突出了操作規(guī)程。在對盟市旗縣的指導中，收效很多，有幾個典型方面可以說明。

（一）在人員方面

各盟市、特別是旗縣財政普遍感到基層單位編制少、人手緊，難以解決內(nèi)控要求的關(guān)鍵、不相容崗位分離問題。對此，自治區(qū)財政廳內(nèi)控辦及專家的解讀是，越是人員少，越凸顯內(nèi)控的必要，要對不相容崗位進行梳理，科室內(nèi)部人員不足的，可跨科室、跨層級設(shè)崗。必要時，可將關(guān)鍵崗位人員不足，作為向編制部門爭取增編進人的客觀理由。

（二）在內(nèi)控信息化建設(shè)方面

隨著近年來財政信息化建設(shè)的普遍開展，財政部門信息安全風險隱患逐步加大與防控有效措施缺乏成為一對矛盾。專家組提出如下指導意見：一是各級財政在內(nèi)控建設(shè)中，將財政信息安全作為必要內(nèi)容單獨列出，制定具體業(yè)務操作規(guī)程，防范信息安全風險，使信息化符合內(nèi)控要求；二是在各項業(yè)務操作規(guī)程梳理優(yōu)化的基礎(chǔ)上，基于財政信息化現(xiàn)狀，做好內(nèi)控業(yè)務流程與財政信息化建設(shè)相結(jié)合，使內(nèi)控實現(xiàn)信息化管理。

（三）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控建設(shè)方面

由于體制和人員方面等諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控起步晚，成為五級財政內(nèi)控的末梢和短板。為了補齊鄉(xiāng)財政內(nèi)控這塊短板，使內(nèi)控縱向到底，經(jīng)過認真研究，在調(diào)研與工作指導中該廳建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控建設(shè)要從實際出發(fā)，無論鄉(xiāng)財政實行什么體制，內(nèi)控不能出現(xiàn)空白。內(nèi)控建設(shè)中，有關(guān)制度可以簡化，但基本要求不變，這就是要根據(jù)不同地區(qū)鄉(xiāng)財政的職能定位，圍繞資金安全和人員安全開展內(nèi)控工作。重點做好職能分解與具體崗位梳理流程、查找風險點工作，據(jù)此制定行之有效的風險防控措施。同時，旗縣財政要強化對鄉(xiāng)財政指導，統(tǒng)一作出內(nèi)控規(guī)劃和具體內(nèi)控工作安排。

三、統(tǒng)籌推進財政內(nèi)控與行政事業(yè)內(nèi)控工作，實現(xiàn)內(nèi)控乘數(shù)效應

近年來，財政部分別主導與推進了財政內(nèi)控與行政事業(yè)內(nèi)控工作，且力度都很強勁。實際工作中，特別是在基層調(diào)研指導中，許多同志詢問二者是何關(guān)系，可否歸并統(tǒng)一？內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳認為，在中央和省級層面，兩項內(nèi)控具體管理部門和工作重點、目標要求等都有明確規(guī)定，不存在重復交叉問題，運行比較順暢。但在地市及以下，特別是旗縣級，由于機構(gòu)縮減、人員所限，二者往往交織在一起，很難截然分開。相互混淆者有之，莫衷一是者有之?；卮鸩⒓皶r解決兩項內(nèi)控實施中的理論與實踐問題已顯得現(xiàn)實而必要，這也是廣大基層財政工作者，特別是基層內(nèi)控人員的困惑之一。兩項內(nèi)控之源是統(tǒng)一的，政治上源于黨的十八大精神及黨的十八屆四中全會要求，工作上源于強化財政管理需要，特別是中央財政管理需要；源于防范化解財政風險，提高財政資金使用績效的需要，其設(shè)計與組織者都是財政部。從長遠看，兩項內(nèi)控統(tǒng)一是可能的。近期，兩項內(nèi)控可嘗試并行，相互借鑒，力爭做到相得益彰。

基于以上認識，該廳在有協(xié)同推進兩項內(nèi)控意愿的地區(qū)有意多傾注了一些精力，指導其先行、先試。如呼和浩特市財政局在工作中將兩項內(nèi)控統(tǒng)籌推進，根據(jù)當?shù)靥攸c，成立統(tǒng)一的內(nèi)控委，局長任主任，紀檢組長、分管財政業(yè)務工作的副局長及分管監(jiān)督的副局長任副主任，由紀檢組長主抓，在制度設(shè)計上就將財政內(nèi)控與行政事業(yè)內(nèi)控統(tǒng)一安排、統(tǒng)一部署。其主要做法是，在做好財政內(nèi)控的同時，緊密結(jié)合財政核心業(yè)務，選擇教育、農(nóng)業(yè)、水務、審計、環(huán)保等專業(yè)性強、業(yè)務量大、社會關(guān)注度高的五個部門開展全流程內(nèi)部控制。在財政端全面梳理相關(guān)業(yè)務流程，查找風險點，制定防控措施，首先解決財政自身規(guī)范管理問題。其次，分析查找相關(guān)資金和業(yè)務的外部風險點，并將這些風險點與業(yè)務主管部門對接、確認。再次，以這些風險點為源頭，結(jié)合業(yè)務部門工作特點和實際進一步梳理業(yè)務單位工作規(guī)程、查找風險點、制定完善風險防控措施，使財政內(nèi)控理念和方法在部門端得到認同和實施。其最大成效是打通了財政端與部門端，使內(nèi)控以財政資金或核心業(yè)務為中心，貫穿分配、使用全過程，使內(nèi)控實現(xiàn)了部門間的一體化管理，突破了一個部門單打獨斗搞內(nèi)控的局面，發(fā)揮了1+1＞2的功效。一體化內(nèi)控實施的結(jié)果在教育、水務系統(tǒng)較為明顯，其他部門作用也逐步顯現(xiàn)。在旗縣層面，阿榮旗、東勝區(qū)等都采用兩項內(nèi)控統(tǒng)籌推進的工作模式。可以預見，黨的十九大之后，從制度設(shè)計、制度執(zhí)行，到實施范圍都將有一個較大變化，提出更高要求。財政內(nèi)控將進一步規(guī)范，其示范效應進一步顯現(xiàn)，內(nèi)控將由以往單個部門、少數(shù)部門拓展到多數(shù)部門乃至覆蓋全部政府部門。兩項內(nèi)控協(xié)同推進可以預期。

四、以測評為抓手，探索內(nèi)控信息化之路，確保財政高效安全運行

信息化既是確保財政內(nèi)控得以有效實施的必要手段，也是構(gòu)成財政內(nèi)控的重要內(nèi)容。財政信息化在內(nèi)控中主要承擔兩項任務：一是建立統(tǒng)一信息規(guī)劃，有序運行，為財政業(yè)務提供現(xiàn)代信息支撐的信息體系；二是將財政業(yè)務固化在信息管理系統(tǒng)和辦公自動化系統(tǒng)中，健全信息系統(tǒng)預警機制，加強風險警示和預警機制，確保信息安全。

目前，信息一體化建設(shè)滯后，存在解決信息碎片化與信息孤島問題，信息安全隱患尚未根除。在一個省內(nèi)往往存在數(shù)十個乃至更多的信息系統(tǒng)，財政預算編制、預算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理等每一項業(yè)務都要一套至幾套信息系統(tǒng)支撐。有時，布置一項新工作還要新建一套系統(tǒng)。這一問題不從根本上解決，只寄期望在基層某個單位整合是不切實際的。財政內(nèi)控建設(shè)中有人從良好愿望出發(fā)，期盼畢其功于一役，一舉解決上述問題，特別是試圖通過內(nèi)控解決信息系統(tǒng)多而雜，實現(xiàn)信息一體化問題短期內(nèi)難以實現(xiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳的思路是，按照實事求是的精神，著重抓好兩方面工作：一是對現(xiàn)有支撐財政業(yè)務運行的所有信息系統(tǒng)按照內(nèi)控的要求，從信息系統(tǒng)是否與重構(gòu)后的業(yè)務流程一致，信息系統(tǒng)是否安全等方面，組織業(yè)務、監(jiān)督、內(nèi)控、信息化等方面專家進行梳理與對標，使信息化首先符合內(nèi)控要求；二是財政系統(tǒng)對擬上線運行的信息系統(tǒng)，除滿足財政業(yè)務需要外，還要滿足內(nèi)控要求，組織相關(guān)專業(yè)人員開展測評。存在什么問題就解決什么問題。通過測評，達到內(nèi)控要求，能夠確保財政資金安全后方可投入使用。

五、內(nèi)蒙古財政內(nèi)控取得的實效

經(jīng)過兩年多的積極探索與嘗試，特別是在上級財政的精心指導下，在與其他省市的學習交流中，內(nèi)蒙古財政內(nèi)控無論是在自治區(qū)層面還是在盟市、旗縣都取得了一些階段性成果。

（一）在自治區(qū)財政層面，內(nèi)控成果集中體現(xiàn)在“六個到位”上

1、認識轉(zhuǎn)變到位。內(nèi)蒙古財政內(nèi)控工作一手抓制度建設(shè)，一手抓落地實施。在內(nèi)控的各關(guān)鍵節(jié)點，通過召開廳務會、內(nèi)控專題會等形式明確目標，強化措施，解決問題。特別是經(jīng)過長達半年的各處室、單位對照職能梳理制定操作規(guī)程，全方位討論醞釀，反復研究、層層把關(guān)，使內(nèi)控理念深入人心。內(nèi)控在業(yè)務實踐中發(fā)揮的規(guī)范管理、厘清責任、規(guī)避風險等實際作用，更使人感覺到其具有實用價值，而非額外負擔。

2、A/B角落實到位。辦公室、行政處、經(jīng)濟建設(shè)處等具有代表性。這些處室按照內(nèi)控要求，全面推行了A/B角制度。處長與副處長互為A/B角，副處長與經(jīng)辦人為A/B角，經(jīng)辦人之間明確A/B角。A/B制度在各處普遍實行，責任清晰，效率提高，收效明顯。

3、財政核心業(yè)務內(nèi)控落實到位。預算處運用法治思維、內(nèi)控理念梳理業(yè)務，統(tǒng)籌財力、債務等政府和社會資源，對宏觀形勢變化影響財政收支的因素提前做出預判，由財政廳報請自治區(qū)政府統(tǒng)籌做出制度安排，確保財政平穩(wěn)運行，避免大起大落。國庫處于2016年根據(jù)內(nèi)控要求修訂了《自治區(qū)本級財政動態(tài)監(jiān)控管理辦法》，對預算單位從零余額向?qū)嵱匈Y金賬戶劃款行為實施事前監(jiān)控，大大減少此類行為發(fā)生。與業(yè)務處室聯(lián)動，控制預算單位現(xiàn)金使用量，保證財政資金安排、規(guī)范、有效使用。在政府債務管理中，預算處與監(jiān)督局共同發(fā)力，對地方政府債務按照國家法律和財政部的統(tǒng)一部署，綜合運用內(nèi)控、檢查、效益評價等手段管控債務，防范、化解債務風險。

4、信息化與內(nèi)控聯(lián)動到位。內(nèi)控實施后，自治區(qū)財政對現(xiàn)有信息系統(tǒng)按照內(nèi)控要求進行梳理；對擬上線運行的新信息系統(tǒng)由內(nèi)控辦和信息中心牽頭組織相關(guān)專業(yè)人員開展測評，達到內(nèi)控要求，確保財政資金安全方可投入使用。同時，在財政信息平臺開發(fā)財政監(jiān)督與內(nèi)控模塊，適時開展監(jiān)控，用現(xiàn)代手段管控信息技術(shù)。

5、內(nèi)控宣傳與拓展到位。利用《中國財經(jīng)報》、《內(nèi)蒙古日報》等主流媒體與新媒體開展宣傳；同時利用自治區(qū)考核辦年度考核、財政工作會議等形式對開展財政內(nèi)控的做法與成效進行推介，在社會上產(chǎn)生了積極影響。江西、廣西等省前來調(diào)研，廣東、甘肅、山西等省通過不同渠道了解做法。自治區(qū)人大、政協(xié)、檢察院等上級機關(guān)和有關(guān)部門主動派人前來學習，表示將借鑒財政做法，啟動本部門內(nèi)控工作。

6、財政內(nèi)控考評實施到位。為推進內(nèi)控建設(shè)成果運用，內(nèi)蒙古將財政內(nèi)控納入對下系統(tǒng)考核體系。自治區(qū)財政監(jiān)督局對各盟市考核，內(nèi)控占15分。自治區(qū)財政廳對各盟市財政局年度依法行政、依法理財考核，財政內(nèi)控占5分，使內(nèi)控在“兩依”考核與財政管理中發(fā)揮了應有功效。

（二）在盟市、旗縣層面，主要體現(xiàn)做法實、亮點多上

鄂爾多斯在財政內(nèi)控建設(shè)中，提出了聚焦財政核心業(yè)務，重點突破，逐步拓展的思路。即以預算管理業(yè)務為主線開展財政內(nèi)控建設(shè)工作，打破科室界限，把預算管理業(yè)務劃分為預算編制、預算執(zhí)行、政府采購及非稅收入等模塊。

興安盟突泉縣作為全盟財政內(nèi)控試點縣，全局上下高度重視，快速落實，為全盟財政系統(tǒng)內(nèi)控制度建設(shè)開好局、帶好頭。制定了內(nèi)部操作規(guī)程，繪制了流程圖。共查找出風險點627個，制定相應防控措施466個，內(nèi)控建設(shè)成效初步顯現(xiàn)。一是結(jié)合內(nèi)控強化采購監(jiān)督管控。采購辦制定印發(fā)了 《突泉縣政府采購審批、驗收、資金撥付程序》。嚴格規(guī)范采購程序執(zhí)行，嚴把采購項目驗收關(guān)，杜絕賬物不符、亂開發(fā)票現(xiàn)象。二是結(jié)合內(nèi)控推進依法行政、依法理財。加快推進預算管理改革，做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”。三是進一步規(guī)范財政資金撥付程序，通過內(nèi)控制度實施確保財政資金、財政干部雙安全?！?/p>