昌珍霞，彭雅愉

（1.韓山師范學院，廣東 潮州 521041；2.株洲市天元區(qū)人民檢察院，湖南 株洲 412000）

健全施政行為公開制度 提升施政效能

昌珍霞1，彭雅愉2

（1.韓山師范學院，廣東 潮州 521041；2.株洲市天元區(qū)人民檢察院，湖南 株洲 412000）

推行施政行為公開制度是我國完善行政權(quán)利運行監(jiān)督機制的重大進步。健全施政行為公開制度既有其深刻的理論溯源，也有其現(xiàn)實需要。施政行為公開在政府信息公開和政務(wù)公開的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了施政行為的整體的、全面的、過程性、動態(tài)性的公開。健全施政行為公開制度，應當進一步優(yōu)化施政行為公開制度的政治環(huán)境，加強施政行為公開制度的文化環(huán)境建設(shè)，深入落實施政行為公開制度建設(shè)，積極完善施政行為公開的運行平臺。

施政行為；公開制度；行政效能

習近平主席曾提出：“健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。”“讓權(quán)力在陽光下運行”，是我國一直強調(diào)的執(zhí)政理念。在建設(shè)“陽光政府”的過程中，我國經(jīng)歷了從政務(wù)公開、政府信息公開再到習近平主席提出的“施政行為公開”的探索和創(chuàng)新，推行施政行為公開制度無疑是我國完善行政權(quán)利運行監(jiān)督機制的重大進步。

1 施政行為公開的內(nèi)涵與特點

施政行為公開制度是指行政機關(guān)以及法律法規(guī)和規(guī)章授權(quán)或行政機關(guān)委托行使行政權(quán)力的機構(gòu)，在實施政府公務(wù)或社會事務(wù)的過程中，通過一定的程序，以新聞、廣播、視頻、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)的方式，向社會公眾或依程序申請公開的特定組織和公民公開施政者施政授權(quán)、施政決策、施政執(zhí)行、施政監(jiān)督等行為的一項制度。從主體范疇來說，施政行為公開是由行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的機關(guān)來公開，從客體范疇來說，施政行為公開對象為社會公眾或依法申請的特定的組織和公民；從手段范疇來說，既包括主動公開的方式，又包括依申請公開的方式。既包括傳統(tǒng)方式公開，也包括新型媒介公開方式；從步驟范疇來說，施政行為公開具有規(guī)范化的流程與程序。施政行為公開不同于以往的政務(wù)公開和政府信息公開，如果說政務(wù)公開只是局部的公開和透明，政府信息公開只是靜態(tài)信息的公開，那么施政行為公開則是在前兩步的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的全面的、過程性的、動態(tài)性的公開。

1.1 施政行為公開內(nèi)容的全面性

施政行為公開包含的內(nèi)容和維度非常全面，橫向到邊，縱向到底，公開的是一個完整的施政行為過程。從橫向維度來看，施政行為公開不僅要公開政府自身重要的內(nèi)部行為，還要公開政府部門在執(zhí)行行政管理事務(wù)和社會事務(wù)的全部信息；不僅公開重大事項施政行為，還要公開一般性施政行為。從縱向維度來看，施政行為公開隨著行政事件的邏輯發(fā)展進行動態(tài)追蹤和及時公布，公開的范圍不僅包括施政行為的過程公開和結(jié)果公開，還包含施政授權(quán)行為、決策行為、執(zhí)行行為和監(jiān)督行為的公開。總之，施政行為公開深入整個行政權(quán)力運行的縱向時間軸，覆蓋行政權(quán)力運行的整個橫向面。

1.2 施政行為公開的過程性

在當前的政府信息公開實踐中，政府部門更注意施政程序、施政原則、施政結(jié)果的公開，而忽視施政行為過程的公開。施政行為公開不僅對施政依據(jù)、施政原則、施政結(jié)果進行公開，更重要的是它將施政行為的整個過程以視頻、音頻、網(wǎng)絡(luò)等方式公布，使施政行為曝露在公眾的監(jiān)督之下。施政行為公開制度實際上是動態(tài)公開行政權(quán)力運行過程，它將監(jiān)督的關(guān)口前移，重心深入，不僅防止了暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗行為的發(fā)生，而且還能提高施政行為的執(zhí)行效率。

1.3 施政行為公開的動態(tài)性

施政行為公開的動態(tài)性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是指公開形式的動態(tài)性。施政行為公開不僅公開政府在施政過程中所形成的以書面形式記錄的文字、圖片等靜態(tài)信息，還包括以聲音、視頻等特殊載體形式記錄下來的動態(tài)性質(zhì)的信息，以動態(tài)性信息公開為重點，可增加公眾對施政行為公開的理解和信任；另一方面是指公開過程的動態(tài)性。施政行為公開不僅及時公開當前單一的施政行為的相關(guān)信息，而且隨著施政的邏輯順序，即時動態(tài)追蹤和公開施政決策、施政執(zhí)行、施政監(jiān)督等施政過程。

2 健全施政行為公開制度的必要性

健全施政行為公開制度既有其深刻的理論淵源，也有現(xiàn)實的迫切需要。隨著當前政府體制改革不斷深入和公眾民主權(quán)利意識的不斷提高，健全施政行為公開制度勢在必行。

2.1 健全施政行為公開制度是人民主權(quán)理論的必然要求，有利于保障人民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)

施政行為作為國家權(quán)力運行的具體表現(xiàn)，它所具備的權(quán)力是人民授予的。人民有權(quán)依法對政府的施政行為進行監(jiān)督。公民監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)是公民人權(quán)的重要標志，它是公民有序參與政治、國家建設(shè)和法治社會的需要。監(jiān)督權(quán)指公民有監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動的權(quán)利，知情權(quán)指知悉、獲取信息的自由與權(quán)力。施政行為不公開，實際上是剝奪了公眾的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，因為無法獲知政府某項行政工作的的詳細過程和結(jié)果，公眾的知情權(quán)和對政府的監(jiān)督權(quán)自然也無法實現(xiàn)。因此必須要健全施政行為公開制度，進一步提高政府工作的透明度、開放度，實現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。

2.2 健全施政行為公開制度有利于防止腐敗，促進透明型政府的建設(shè)

健全施政行為公開制度是反腐倡廉的迫切需要和可靠保障。腐敗產(chǎn)生的根源在于制度的不完善，陽光是克服腐敗的最好方法。只有完善施政行為公開制度，讓政府的各項施政行為在群眾的監(jiān)督下進行，才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，防止暗箱操作、潛規(guī)則等特權(quán)行為的產(chǎn)生；才能形成不敢腐、不能腐、不易腐的機制，從而建設(shè)一支廉潔公正的施政隊伍。

2.3 健全施政行為公開制度有利于提高施政效率，促進高效型政府建設(shè)

一方面，健全施政行為公開制度能使政府部門積極作為，改變懶散、推諉、怠慢等不作為行為，增強施政人員的責任意識、服務(wù)意識；另一方面，健全施政行為公開制度，使政府的施政活動在公眾的監(jiān)督和參與下進行，既能確保施政行為的科學性、民主性，還能提高施政行為的社會可接受程度，有效減少行政成本，提高行政效率。

2.4 健全施政行為公開制度有利于資源的合理配置，促進市場經(jīng)濟發(fā)展

政府施政行為是市場資源的指向牌，誰掌握了政府的施政行為，誰就掌握了市場發(fā)展的先機。若沒有相應制度規(guī)范政府的施政行為，就會造成權(quán)力的恣意行使和市場的不公平競爭，影響市場資源的正常配置。因此，為形成良好的市場環(huán)境、平等的競爭機會，必須健全施政行為公開制度，為市場主體公平地獲取并利用政府的政策信息與制度提供便利，使市場主體在自由競爭的規(guī)則下合理地配置各種資源，推動市場經(jīng)濟的良性發(fā)展。

2.5 健全施政行為公開制度有利于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會

施政行為公開制度有利于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會。一方面，施政行為公開制度能通過政府信息公開、行政執(zhí)法聽證等具體制度，平衡各種關(guān)系的利益沖突。這樣能增加公眾對施政行為的理解，將后期的社會震蕩降到最低限度，有利于社會穩(wěn)定；另一方面，健全施政行為公開制度，公眾能及時充分地了解政府工作動態(tài)及政府施政行為，從而提高公眾參與政府管理的能力。施政行為公開制度在政府和各利益主體間架起了一座溝通的橋梁，使政府與各利益主體的關(guān)系更加和諧、民主。

3 健全施政行為公開制度的建議

3.1 進一步優(yōu)化健全施政行為公開制度的政治環(huán)境

健全施政行為公開制度需要進一步優(yōu)化施政行為公開的政治環(huán)境，依法明確行政職權(quán)，優(yōu)化施政流程，為施政行為公開創(chuàng)設(shè)良好的政治環(huán)境。

改革創(chuàng)新，依法明確行政權(quán)力。行政權(quán)力界定清晰是健全施政行為公開制度的前提。提高政府施政效能，必須要通過改革創(chuàng)新，明確行政權(quán)力。一方面，依法清理現(xiàn)有行政權(quán)力，按照職權(quán)法定、權(quán)責一致的要求，繼續(xù)清理審核，摸清行政職權(quán)的底數(shù)[1]，弄清難以區(qū)分的行政職權(quán)，確保權(quán)力分類規(guī)范；另一方面，編制職權(quán)目錄和權(quán)力運行流程圖。流程圖應按照權(quán)力運行的程序、承辦崗位、職責要求、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等項目制作，使權(quán)力運行流程清楚明晰，這樣才能實現(xiàn)權(quán)、責、崗、人一一對應，從而有的放矢地落實施政行為公開。

優(yōu)化施政行為流程。行政流程是完成行政目標的全過程，這一過程由諸多工作環(huán)節(jié)和步驟組成，每一工作環(huán)節(jié)都有一定的指向和順序，其過程有較強的邏輯性[2]。權(quán)力的濫用、施政行為的不規(guī)范是因為規(guī)則不清楚，為此，健全施政行為公開制度應該著重于施政流程的優(yōu)化。首先，科學地設(shè)定施政程序，實現(xiàn)流程再造，關(guān)鍵要對施政流程進行合理的設(shè)定，根據(jù)行政事件的內(nèi)在邏輯性對施政流程按節(jié)點進行必要、合理的分解。其次，精簡施政行為的流程，避免重疊冗雜。最后，理清施政流程的順序，確保施政時按照固定的流程來執(zhí)行，遵循其內(nèi)在的順序性，這更有利于提高施政效能。

3.2 加強施政行為公開制度的文化環(huán)境建設(shè)

健全施政行為公開制必須重視施政行為公開制度的文化建設(shè)，為健全施政行為公開提供堅實的文化支撐。

加強培訓與教育，創(chuàng)新施政主體培訓模式。健全施政行為公開制度，必須培育良好的施政行為公開的理念，積極推進培訓模式的創(chuàng)新，切實提高對施政主體培訓的實效性和針對性。根據(jù)施政主體的特點，進一步提高培訓質(zhì)量，利用現(xiàn)代教育技術(shù)如網(wǎng)絡(luò)培訓、遠程教育、電化教育，提高培訓的水平[3]。通過有效培訓和教育，加強對各級干部和公務(wù)員的思想教育，形成施政行為公開的自覺文化。

領(lǐng)導率先垂范，形成良好的施政行為公開的氛圍。施政行為公開是一種對公眾負責的態(tài)度。各級領(lǐng)導應當深化認識，摒棄對施政行為公開的消積觀念和抵觸情緒，率先垂范，主動公開自己的施政行為，樹立施政行為公開的良好典范，從而樹立行政領(lǐng)域施政行為公開的良好風氣，帶動下級或基層施政主體規(guī)范施政行為，以推動施政行為公開制度的貫徹落實。

加強宣傳，營造施政行為公開良好的社會環(huán)境。健全施政行為公開制度必須加強宣傳，通過召開會議、學術(shù)研討，利用報紙、雜志、宣傳欄等傳統(tǒng)媒介以及電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體平臺使施政行為公開制度的宣傳深入人心，在全社會形成一股施政行為公開的熱浪，創(chuàng)造良好的施政行為公開的社會環(huán)境和氛圍。

3.3 深入落實施政行為公開制度建設(shè)

為了保證施政行為公開納入制度化、規(guī)范化軌道，必須要健全施政行為公開的各種機制，使施政行為公開能真正“落地生根”。

建立施政決策行為公開制度。決策是施政行為的關(guān)鍵和首要環(huán)節(jié)。加強決策行為公開制度建設(shè)，對于增強決策的民主性和透明度具有重要意義。首先，明確施政決策行為公開的范圍。既要公開施政決策過程，也要公開施政決策結(jié)果；既要公開重大事件決策，也要公開一般施政決策。其次，要完善決策行為公開的各種制度保障。通過健全施政決策公眾參與制度、專家論證制度、集體民主討論制度等制度，保障決策的合法性和科學性。再次，建立決策考核和責任追究制度。為防范決策失誤，提高決策質(zhì)量，必須以多樣化的考核體系和終身責任追究機制為保障，進一步規(guī)范決策公開，提高施政決策效能。

完善施政執(zhí)行行為公開制度。執(zhí)行過程是施政法律、制度、政策作用于現(xiàn)實，產(chǎn)生實際效果的過程。執(zhí)行過程中的公開有助于增強執(zhí)行行為的透明性、合法性，提升行政效能。一方面，確保施政執(zhí)法程序公開。施政行為執(zhí)法程序是施政過程中前后相繼的步驟和環(huán)節(jié)的制度性安排，施政執(zhí)行行為公開制度應對施政行為執(zhí)行中的立案、調(diào)查、裁決、后期執(zhí)行等程序作為施政執(zhí)行行為的重要內(nèi)容予以公開；另一方面，要明確規(guī)定自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是施政主體提高施政效率所必需的權(quán)限，但自由裁量權(quán)若不加以規(guī)范，則會成為施政主體恣意施政的“借口”。因此，必須明確自由裁量權(quán)的實施情況、規(guī)范對象，縮小裁量的自由度。

加強施政監(jiān)督行為公開制度。監(jiān)督行為是施政行為的重要內(nèi)容，能及時發(fā)現(xiàn)和處理施政行為失落現(xiàn)象，保障施政行為的合法性、民主性。因此必須建立施政監(jiān)督行為公開制度，加強施政行為和作風建設(shè)的監(jiān)督，確保施政行為公開透明。首先，要確定監(jiān)督主體構(gòu)成及其關(guān)系，明確監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，確保施政監(jiān)督權(quán)力主體最優(yōu)化。其次，明確施政監(jiān)督體系的原則要求、運行程序，正確規(guī)范施政監(jiān)督行為。再次，要完善施政監(jiān)督方式，構(gòu)建多元化的施政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督、領(lǐng)導監(jiān)督與社會監(jiān)督的全面覆蓋。最后，要創(chuàng)新傳統(tǒng)監(jiān)督手段，完善現(xiàn)代監(jiān)督手段，提高施政監(jiān)督行為的有效性，提升行政效能。

3.4 積極完善施政行為公開的運行平臺

加強檔案館、政務(wù)中心等實體平臺建設(shè)。完善施政行為公開運行平臺建設(shè)必須大力加強施政行為公開的實體平臺建設(shè)。檔案館、政務(wù)中心等單位是政府施政行為公開的重要機構(gòu)，它對施政行為公開的意義勿庸置疑。健全施政行為公開制度對檔案館等單位提出了新的挑戰(zhàn)。因此，必須加強檔案館、政務(wù)中心和現(xiàn)行文件利用中心的建設(shè)。首先，要擴大收集范圍，重點收集政府施政檔案，豐富館藏資源。其次，加強施政檔案信息化工作，建立完善的施政行公開信息資源庫。最后，創(chuàng)建多樣化的利用方式，提升施政行為公開的利用服務(wù)水平。這樣，公眾才能通過有效渠道獲取更多的施政行為公開信息，促進施政行為公開制度的落實。

完善電子政務(wù)，拓寬施政行為公開渠道。電子政務(wù)并不僅僅是審批程序的電子化，它還承載著政府施政行為公開的職責。為此，必須大力加強電子政務(wù)建設(shè)，進一步發(fā)揮電子政務(wù)對施政行為公開的作用。首先，要整合資源，建立統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺。通過完善電子政務(wù)外網(wǎng)平臺建設(shè)，對已有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源進行整合，加快電子政務(wù)外網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋步伐，促進施政行為公開的信息共享。其次，加強電子政務(wù)標準規(guī)范及制度機制建設(shè)，強化執(zhí)行力度。從源頭上避免電子政務(wù)應用系統(tǒng)形成資源“煙囪”和應用“孤島”，促進施政行為信息資源共享和應用深化。最后，拓寬施政行為公開渠道，豐富電子政務(wù)公開形式。一方面設(shè)立公共查閱室、信息公告欄、電子信息屏等場所和設(shè)施來公開施政行為；另一方面還必須在檔案館、公共圖書館設(shè)置施政行為信息查詢場所。

發(fā)展網(wǎng)絡(luò)問政，促進網(wǎng)絡(luò)施政。網(wǎng)絡(luò)問政和電視問政對于施政行為公開的意義勿庸置疑。但如果只是停留在獲取信息的“問”上，其現(xiàn)實意義仍難于實現(xiàn)[4]。因此，必須進一步發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，將其提升一個層次，將觸角深入到施政行為的前端控制和中端監(jiān)管。例如公務(wù)員熱門崗位面試過程實施現(xiàn)場直播。另外，還必須推動網(wǎng)絡(luò)施政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)施政即通過網(wǎng)絡(luò)行使政令，通過網(wǎng)絡(luò)連接終端來解決相關(guān)事件。例如黑龍江安達市通過網(wǎng)線和當?shù)攸h政職能部門聯(lián)網(wǎng)，建立了一套“民情在線”，開創(chuàng)了“面對面”的網(wǎng)絡(luò)施政。只有做到網(wǎng)絡(luò)問政與網(wǎng)絡(luò)施政的“雙輪驅(qū)動”，才能真正地做到施政行為公開，提高施政效能。

[1]馬凱.深化認識 突出重點 進一步加強中央國家機關(guān)政務(wù)公開工作[J].中國行政管理，2010(3):7-9.

[2]趙瑞峰,周永生.優(yōu)化行政流程，規(guī)范政府行政行為[J].行政論壇，2003(3):16-17.

[3]楊中華.政府施政不良現(xiàn)象的制度分析[J].行政論壇，2008(4):49-51.

[4]張尚仁.網(wǎng)絡(luò)問政——公共管理的創(chuàng)新形式[J].云南社會科學，2010(3):28-32.

責任編輯周丁力

Perfect the Open System of Administrative Action and Enhance the Effectiveness of Governance

CHANG zhenxia1,PENG Yayu2
(1.Hanshan Normal University,Chaozhou Guangdong 521041;(2.People’s Procuratorate of Tianyuan District in Zhuzhou City,Zhuzhou Hunan 412000,China)

The implementation of public policy behavior system is a great progress in perfecting the operation mechanism of the administrative supervision rights in our country.The sound administration of public system has its profound theoretical origin,but also has its practical needs.Based on government information disclosure and public affairs,the public administration achieves the whole comprehensive process and dynamic openness of administrative action.To perfect the disclosure system,the public political and cultural environment of the administration system should be further optimized,the open system should be further implemented and the open platform for public affairs should be actively improved.

administrative action;open system;administrative efficiency

D63

A

1674－5787（2017）02－0032－05

10.13887/j.cnki.jccee.2017（2）.9

2017-02-13

昌珍霞（1988—）女，管理學碩士，韓山師范學院歷史文化學院，助教，研究方向：檔案學基礎(chǔ)理論研究；彭雅愉（1988—），女，管理學碩士，株洲市天元區(qū)人民檢察院，辦公室人員，研究方向：政府信息公開研究。