■/杜亞強(qiáng)

當(dāng)前政府投融資領(lǐng)域政策風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展機(jī)遇淺析

■/杜亞強(qiáng)

本文以酒泉市為例，旨在通過對當(dāng)前政府投融資領(lǐng)域出臺政策的梳理，分析地方政府投融資工作可能面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇，提出發(fā)揮政府引導(dǎo)作用和市場基礎(chǔ)作用的對策建議，以期為政府尤其是財(cái)政部門推動(dòng)投融資機(jī)制創(chuàng)新提供一些有益參考。

政府投融資 政策風(fēng)險(xiǎn) 投入方式創(chuàng)新

一、當(dāng)前投融資領(lǐng)域出臺的主要政策及影響

（一）政府債務(wù)管理政策趨緊，風(fēng)險(xiǎn)防控措施更加嚴(yán)格

2014年8月31日，第十二屆全人大會常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》并自2015年1月1日起施行。新修訂的《預(yù)算法》從法律層面首次作出了嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，標(biāo)志著地方政府通過融資平臺進(jìn)行銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、發(fā)行信托產(chǎn)品等融資渠道被堵死，其合法融資渠道只有通過省級政府發(fā)行政府債券和爭取外貸兩種途徑。另外，根據(jù)新《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，除使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，進(jìn)一步厘清了政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)關(guān)系。

2015年12月21日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》財(cái)預(yù)〔2015〕225號；2016年10月27日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）；2016年11月3日，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號）。以上文件立足債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急處置和存量債務(wù)化解，是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和處置的綱領(lǐng)性文件，“地方政府債務(wù)限額”、“政府債務(wù)率”和“一般（專項(xiàng)）債務(wù)付息支出占一般公共（政府基金）預(yù)算支出不超過10%”三項(xiàng)指標(biāo)，成為政府債務(wù)管理中不可逾越的“三條紅線”。

2016年10月14日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于科學(xué)合理使用專項(xiàng)建設(shè)基金加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的函》（財(cái)預(yù)函〔2016〕123號），對國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)在投放專項(xiàng)建設(shè)基金過程中要求政府提供擔(dān)保的做法進(jìn)行了明確禁止。這一規(guī)定再次說明，除使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

2017年2月13日，甘肅省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府舉債行為的通知》（甘財(cái)預(yù)〔2017〕11號）；2017年4月26日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）；2017年4月27日，財(cái)政部駐甘肅省專員辦印發(fā)《關(guān)于開展地方政府違規(guī)舉債行為自查整改的通知》（財(cái)駐甘監(jiān)〔2017〕51號）；2017年5月28日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）。這些文件的出臺，是對《預(yù)算法》、國發(fā)〔2014〕43號文的補(bǔ)充強(qiáng)化和對前期違法違規(guī)融資的糾錯(cuò)整改。文件要求，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

2017年1月以來，財(cái)政部先后向內(nèi)蒙古、山東、河南、重慶、四川、湖北、江蘇等省區(qū)市人民政府印發(fā)《關(guān)于請核實(shí)處理個(gè)別違法違規(guī)問題的函》（財(cái)預(yù)函〔2017〕1-7號），劍指具體違法違規(guī)舉債行為，體現(xiàn)了嚴(yán)格問責(zé)的政策導(dǎo)向。

此外，習(xí)近平總書記在全國金融工作會議強(qiáng)調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確的政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍。國務(wù)院總理李克強(qiáng)7月28日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專門部署積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

（二）PPP模式推廣力度不斷加大，規(guī)范措施逐步跟進(jìn)

PPP領(lǐng)域出臺的政策文件從國發(fā)〔2014〕43號文當(dāng)中首次提出，至2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42），提出了全面系統(tǒng)指導(dǎo)性意見。之后財(cái)政部、國家發(fā)改委密集發(fā)文，同時(shí)也聯(lián)合其他部委對行業(yè)PPP下發(fā)指導(dǎo)意見，創(chuàng)下了單一領(lǐng)域政策文件之最。去今兩年繼續(xù)在各行業(yè)領(lǐng)域深入推廣的同時(shí)，逐步開始發(fā)文規(guī)范。

2016年10月11日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）；2017年7月1日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》財(cái)建〔2017〕455號。以上文件均提出，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域和其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，探索開展“兩個(gè)強(qiáng)制”試點(diǎn)，并在后期財(cái)政部聯(lián)合住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)的其他文件中再次強(qiáng)化，體現(xiàn)了中央推廣運(yùn)用PPP模式的力度和決心。

2017年4月25日，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號）；2017年6月7日，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金〔2017〕55號），要求通過發(fā)行專項(xiàng)債券、開展資產(chǎn)證券化等市場化手段解決PPP項(xiàng)目融資問題，鼓勵(lì)創(chuàng)新PPP融資模式。

2016年9月24日財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）;2017年3月3日，甘肅省政府辦公廳印發(fā)《甘肅省政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（甘政辦發(fā)〔2017〕37號）;2017年7月21日，國務(wù)院法制辦印發(fā)《關(guān)于〈基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》。PPP模式的推廣已經(jīng)逐步由部門規(guī)范上升到了立法層面。

（三）政府投資基金立足創(chuàng)新投入方式，政策較為穩(wěn)健

2014年12月27日，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）印發(fā)，提出逐步改變行政性分配方式，對競爭性領(lǐng)域主要采取基金管理等市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動(dòng)社會資本的杠桿作用。財(cái)政資金由“補(bǔ)貼投入”改為“股權(quán)投入”，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的資本化和可循環(huán)性。

2015年6月19日，甘肅省發(fā)改委、甘肅省財(cái)政廳印發(fā)《甘肅省產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金管理暫行辦法》（甘發(fā)改高技〔2015〕678號）;2015年12月10日，財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號）;2015年12月25日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2015〕1062號）。這些文件均強(qiáng)調(diào)政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，政府以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，可適當(dāng)讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

2016年12月30日，國家發(fā)展改革委出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2016〕2800號），要求政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個(gè)企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%，強(qiáng)化了對產(chǎn)業(yè)基金本身的投資風(fēng)險(xiǎn)考量。

（四）政府購買服務(wù)政策鼓勵(lì)與規(guī)范并行

2013年9月26日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）;2014年12月15日，財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號）。明確規(guī)定了政府購買服務(wù)改革的總體方向、基本原則、實(shí)施領(lǐng)域和工作程序等內(nèi)容。要求將可以向社會購買的“基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)、其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)”等六個(gè)方面的“服務(wù)”納入指導(dǎo)性目錄，向社會力量購買相應(yīng)服務(wù)。

2016年2月22日財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕34號）；2017年2月6日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）。開始對政府購買服務(wù)進(jìn)行行業(yè)個(gè)別規(guī)范。

2017年5月28，《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），提出了“四個(gè)嚴(yán)禁”（即嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資；嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍），緊急叫停了地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資行為。同時(shí)要求財(cái)政部門會同相關(guān)部門組織全面摸底排查，督促限期整改發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題。

（五）其他投融資領(lǐng)域呈現(xiàn)全面放開趨勢，激勵(lì)民間資本政策密集出臺

2014年11月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）；2015年2月16日，甘肅省人民政府印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的實(shí)施意見》（甘政發(fā)〔2015〕23號）；2016年7月5日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），2017年2月6日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號），2017年3月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）。這些文件的出臺，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院及地方政府對投融資改革的高度重視。同時(shí)也突出了政府引導(dǎo)，強(qiáng)化政府和社會資本合作。文件要求改進(jìn)政府投資方式，同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項(xiàng)目。進(jìn)一步鼓勵(lì)社會投資特別是民間資本投資運(yùn)營生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)和水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域。

二、地方政府投融資工作面臨的主要問題和政策風(fēng)險(xiǎn)

近幾年，酒泉市在投融資改革創(chuàng)新領(lǐng)域開展了一些有益的嘗試和積極探索，尤其是在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善制度機(jī)制、推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施等方面取得了初步成效。但總體來講，與西部其他地區(qū)一樣，也還存在思想解放不夠、創(chuàng)新機(jī)制不活、工作措施不新等問題。在促進(jìn)發(fā)展的壓力驅(qū)使下，很可能出現(xiàn)“透支”建設(shè)、超負(fù)荷融資甚至是變相違規(guī)融資的政策風(fēng)險(xiǎn)：

（一）地方政府促進(jìn)發(fā)展的壓力可能加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

憑借政府信用和財(cái)政兜底舉債融資的閘門從法律和政策層面堵死后，行業(yè)主管部門和各縣（市、區(qū)）政府還沒有構(gòu)建起新型市場化融資的思維方式，單純依靠財(cái)政資金推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)思維定勢短期內(nèi)較難改變，普遍存在舊手段不讓用，新方式不會用的尷尬局面。在促進(jìn)發(fā)展的壓力驅(qū)使下，很可能出現(xiàn)“透支”建設(shè)、超負(fù)荷融資甚至是變相違規(guī)融資的情況，防控財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力加大。截止2016年底，酒泉市市本級債務(wù)余額21.82億元，財(cái)政部測算認(rèn)定的一般債務(wù)率60.6%，專項(xiàng)債務(wù)率137.4%，專項(xiàng)債務(wù)率超預(yù)警線37.4個(gè)百分點(diǎn)，被財(cái)政部列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示地區(qū)名單。酒泉市政府防控財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力徒然上升，化解存量債務(wù)、緩釋金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力非常之大。即使如此，彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)仍是所轄縣（市、區(qū)）政府面臨的共同壓力，加劇財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)因素依然較大。

（二）規(guī)避政府和社會資本合作可能帶來的違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)

從國發(fā)〔2014〕43號文提出“開明渠、堵暗道”的政府舉債原則以來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資領(lǐng)域大力提倡政府和社會資本合作（PPP模式），但地方政府及其部門推動(dòng)政府和社會資本合作的意愿不高、措施不力，主要根源和表現(xiàn)：一是與政府直接投資相比，PPP模式涉及政策多、專業(yè)性強(qiáng)，項(xiàng)目的篩選和論證較為復(fù)雜，且操作周期長、難度大，縣（市、區(qū)）政府和市直各部門急于上項(xiàng)目、見成效，不愿意開展PPP模式的識別論證，以政府直接融資、政府購買服務(wù)等方式規(guī)避PPP項(xiàng)目論證的沖動(dòng)較為明顯。二是篩選項(xiàng)目質(zhì)量不高，論證不充分，項(xiàng)目停留在策劃概念階段，既影響洽談合作，也無法向上級部門篩選入庫，在自身專業(yè)能力有限有情況下，也不愿意聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)開展實(shí)施方案的編制和相關(guān)的評估論證，在相關(guān)文件表述、合同協(xié)議的簽署方面有可能形成提前鎖定政府支出責(zé)任、承諾社會資本最低收益或通過保底回購等方式變相融資的風(fēng)險(xiǎn)。三是對社會資本方主動(dòng)上門洽談對接存在敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象，項(xiàng)目推介手冊上的聯(lián)系人長期“不在服務(wù)區(qū)”，聯(lián)系政府安排給部門，部門又安排給一般工作人員，未安排專門人員聯(lián)系對接，簡單應(yīng)付后草草收場，使社會資本喪失投資信心。上述問題，都會將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資推向政府直接投資的老路，在自身財(cái)力不足的情況下，就有可能發(fā)生超限額舉債、變相違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不熟悉政府投資基金運(yùn)作可能帶來的財(cái)政投入風(fēng)險(xiǎn)

為積極推進(jìn)政府投資基金的設(shè)立和運(yùn)行，2017年2月10日，酒泉市委辦、市政府辦印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)政府投資基金設(shè)立的指導(dǎo)意見》，從設(shè)立政府投資基金的基本原則、投資范圍、基金的設(shè)立、基金類型的選擇、基金的運(yùn)行、基金的管理、基金的退出、保障措施等方面提供了政策指導(dǎo)和保障。但政策落實(shí)難度較大，推行效果不明顯，主要原因：一是對政策把握不準(zhǔn)，競爭性專項(xiàng)資金的分配仍以傳統(tǒng)的行政性分配方式為主；二是行業(yè)主管部門對需要扶持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)的策劃和包裝，資金需求底數(shù)不清、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目吸引力不強(qiáng)；三是銀行業(yè)金融資本出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，對完全按照市場化運(yùn)作的股權(quán)投資基金心存芥蒂，信心不足。運(yùn)用市場化手段篩選項(xiàng)目、撬動(dòng)社會資本和金融資本的機(jī)制沒有得到有效發(fā)揮，專項(xiàng)領(lǐng)域資金分配不僅面臨著“投資失效”的風(fēng)險(xiǎn)，更有可能出現(xiàn)“分配不公”的問題。

（四）背離政府向社會力量購買服務(wù)政策宗旨可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)踐來看，個(gè)別縣（市、區(qū)）和部門并沒有領(lǐng)會國家推行該項(xiàng)措施的初衷和宗旨，對應(yīng)該向社會力量購買的服務(wù)不愿購買，反而將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入購買范圍，其實(shí)質(zhì)就是通過拉長版的建設(shè)—回購（BT模式）變相融資。究其原因：一是政府購買服務(wù)政策的公眾知曉度不高，各部門推動(dòng)改革的意愿較低，還沒有形成借助社會力量提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的氛圍。二是突破“服務(wù)”本質(zhì)、擴(kuò)大購買服務(wù)范圍、變相融資的沖動(dòng)比較強(qiáng)烈。目前，除棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷、農(nóng)村公路建設(shè)三個(gè)領(lǐng)域外，國家嚴(yán)禁將建設(shè)工程納入政府購買服務(wù)范圍，而實(shí)際操作中，隨意擴(kuò)大實(shí)施范圍，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以政府購買服務(wù)規(guī)避PPP論證現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是對費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、在既有預(yù)算中安排政府購買服務(wù)資金的規(guī)定堅(jiān)持不到位，缺乏科學(xué)的承受能力評估論證，形成超負(fù)荷政府支出責(zé)任，很可能造成“透支建設(shè)”風(fēng)險(xiǎn)。

（五）金融機(jī)構(gòu)施加壓力可能帶來的財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)

盡管從2014以來，黨中央國務(wù)院高度重視投融資領(lǐng)域創(chuàng)新改革，省、市黨委、政府都專門研究下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的實(shí)施意見》，并對各領(lǐng)域改革任務(wù)進(jìn)行了分解下達(dá)，但地方政府和各部門配套措施跟進(jìn)不力，落實(shí)效果不明顯。面對近年來高規(guī)格、高頻率的投融資體制改革政策，尤其是近期全國金融工作會議所傳導(dǎo)的深化金融改革信號，各金融機(jī)構(gòu)反應(yīng)冷淡，裹足不前，投資業(yè)務(wù)只會債權(quán)不會股權(quán)，只會機(jī)構(gòu)融資不會項(xiàng)目融資，政府和機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)仍寄希望于政府承諾和財(cái)政擔(dān)保，不符合市場化的總體方向和去杠桿的具體要求，也成為地方政府違規(guī)融資的一個(gè)重要根源。

三、對下一步推動(dòng)投融資工作的對策建議

堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)，在有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，抓住創(chuàng)新投入方式的“牛鼻子”，通過財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，統(tǒng)籌推動(dòng)PPP模式、政府投資基金、政府購買服務(wù)和投融資改革創(chuàng)新各項(xiàng)工作。

（一）進(jìn)一步規(guī)范政府融資行為，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

一是通過剝離平臺公司政府融資職能、理順政府和企業(yè)關(guān)系等措施，將符合條件的存量系統(tǒng)外債務(wù)列入中長期政府支出責(zé)任規(guī)劃，全力予以化解。二是按照習(xí)近平總書記“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”和李克強(qiáng)總理“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”的講話要求，進(jìn)一步強(qiáng)化“量入為出”的預(yù)算原則，嚴(yán)格控制政府直接投資項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模，切實(shí)控制和壓減政府債務(wù)增量。三是按照“開明渠、堵暗道”的要求，堅(jiān)決堵死在推行PPP模式、設(shè)立政府投資基金、實(shí)施政府購買服務(wù)等過程中通過明股實(shí)債、固定收益承諾、回購安排違規(guī)舉債的閥門。四是積極爭取省政府置換債券額度，將外國政府和國際金融組織貸款以外的所有系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)實(shí)現(xiàn)全面置換，達(dá)到債務(wù)展期和降低利息的目標(biāo)，緩釋金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）進(jìn)一步加大PPP模式推進(jìn)力度，促進(jìn)政府和社會資本有效合作

在全面落實(shí)“兩個(gè)強(qiáng)制”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際擴(kuò)大推廣范圍，通過政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理改革，建立和完善行業(yè)主管部門、發(fā)改部門、財(cái)政部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的項(xiàng)目篩選識別機(jī)制，凡政策不排除社會資本進(jìn)入的領(lǐng)域，一律向社會資本開放，優(yōu)先考慮按PPP模式投資建設(shè)。對政府以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財(cái)政可承受能力論證及物有所值評價(jià)通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式。其他需要財(cái)政支持的具有現(xiàn)金流且具備運(yùn)營條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，也要進(jìn)行PPP模式識別論證，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式。通過系統(tǒng)化的識別論證和財(cái)政投入方式創(chuàng)新，不斷充實(shí)和完善PPP項(xiàng)目庫，改財(cái)政直接投資為股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等多元化投資，使政府和社會資本合作成為城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要方式。

（三）引進(jìn)股權(quán)投資基金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展

切實(shí)改革專項(xiàng)資金的行政性分配方式，除政策要求必須撥付指定項(xiàng)目或單位的外，加快以基金模式投資產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的改革步伐。積極學(xué)習(xí)借鑒以“基金小鎮(zhèn)”、“夢想小鎮(zhèn)”為代表的杭州融資模式和珠三角、長三角、重慶、成都等地的成功經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)本地金融機(jī)構(gòu)積極向股權(quán)化融資方向改革，鍛造善于識別投資機(jī)遇、把控市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，以新型市場化模式參與政府產(chǎn)業(yè)培育和項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的雙贏。

（四）回歸改善公共服務(wù)供給本源，規(guī)范推進(jìn)政府購買服務(wù)

充分認(rèn)識推進(jìn)政府購買服務(wù)對加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)供給、推進(jìn)財(cái)政支出方式改革等方面的重要意義和根本宗旨，堅(jiān)持“立足需求、量力而為，政府主導(dǎo)、突出公益，鼓勵(lì)創(chuàng)新、注重實(shí)效”的基本原則，突出“服務(wù)”的本質(zhì)屬性，準(zhǔn)確界定購買服務(wù)范圍，嚴(yán)禁將棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷、農(nóng)村公路以外的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)范圍，防止通過規(guī)避PPP項(xiàng)目論證擴(kuò)大政府支出責(zé)任。嚴(yán)格預(yù)算管理和實(shí)施程序，強(qiáng)化績效評價(jià)和信息公開制度，建立基于績效導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)補(bǔ)助方式，杜絕固定回報(bào)等違規(guī)約定，防止形成隱性政府債務(wù)。

（五）完善工作機(jī)制，全面激發(fā)民間資本投資活力

建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)調(diào)的投融資體制創(chuàng)新工作機(jī)制。投融資管理部門要統(tǒng)籌開展投融資政策研究、投融資規(guī)劃、工作機(jī)制建立、融資平臺轉(zhuǎn)型和部門協(xié)調(diào)聯(lián)系等日常工作；發(fā)改部門加快項(xiàng)目審批和行業(yè)準(zhǔn)入制度改革，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目篩選，牽頭做好推動(dòng)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)各項(xiàng)工作；財(cái)政部門積極推進(jìn)財(cái)政資金投入方式改革，加強(qiáng)政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控；政府金融辦加快資本市場培育步伐，積極引進(jìn)股權(quán)投資基金，引導(dǎo)推動(dòng)本地金融機(jī)構(gòu)積極向股權(quán)投資轉(zhuǎn)型改革，以市場化方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏。

[1]呂志昌.淺析地方政府投融資平臺籌資風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施〔J〕.財(cái)經(jīng)界，2012（12）.

[2]魏加寧，孫彬.地方政府融資平臺蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)〔J〕.中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2010（02）.

F812.45

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1004-6070（2017）11-0014-06

◇作者信息：酒泉市財(cái)政局

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對：劉小梅