楊國斌

(內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué) 農(nóng)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

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城鄉(xiāng)社區(qū)治理中參與式預(yù)算改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與思考

楊國斌

(內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué) 農(nóng)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

參與式預(yù)算實(shí)踐在我國開展已十年有余，實(shí)踐證明參與式預(yù)算的實(shí)施對推動(dòng)基層公共治理的民主化改革起到了積極作用。在當(dāng)前國家治理改革創(chuàng)新的大背景下，作為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市社區(qū)基層在治理中尤為關(guān)鍵和重要。特別是隨著我國公共預(yù)算改革的推進(jìn)，參與式預(yù)算在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中發(fā)揮更大作用，需要在制度建設(shè)與創(chuàng)新上加強(qiáng)。

參與式預(yù)算；城鄉(xiāng)社區(qū)治理；陽光財(cái)政；民主化

不斷推進(jìn)國家治理中的社會(huì)主義民主政治規(guī)范化、制度化和程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作制度化，是十八大以來政府全面深化改革的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明，讓人民當(dāng)家作主，參與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，參與式預(yù)算無疑是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家理財(cái)?shù)囊粋€(gè)非常重要的途徑。

近年來，隨著我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的不斷深入推進(jìn)，參與式預(yù)算的實(shí)踐與開展，受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)參與式預(yù)算實(shí)踐案例梳理與考察

中國30多年的民主化改革進(jìn)程中，在基層民主化建設(shè)上進(jìn)行了許多改革和創(chuàng)新的嘗試，在一些地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)公共治理中，參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)被引入其中，并取得寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！霸谥袊?009年，有4個(gè)城市，20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和20個(gè)地區(qū)都開展了不同形式的參與式預(yù)算，另外還有大量的鄉(xiāng)村也進(jìn)行了預(yù)算的參與討論?！盵1]

國內(nèi)參與式預(yù)算能夠開展究其原因有兩個(gè)方面，一方面是受21世紀(jì)世界范圍民主化浪潮在全球的推動(dòng)和影響；另一方面是中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推動(dòng)下的探索實(shí)踐需要，誕生于浙江、上海的“民主懇談”和“代表點(diǎn)菜”等具有參與式預(yù)算特征的基層原創(chuàng)民主化改革，也印證了中國民主化改革開放的開始。所謂“參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的政策制定過程, 是公民直接參與影響自身利益的公共政策決策過程。公民可以借助各種論壇、會(huì)議等平臺, 確定資源分配、社會(huì)政策優(yōu)先性, 以及監(jiān)督政府的公共支出等行為 ”。[2]

1.溫嶺地區(qū)參與式預(yù)算情況。溫嶺的參與式預(yù)算改革實(shí)驗(yàn)最初是以原創(chuàng)的“民主懇談”形式出現(xiàn)的。文獻(xiàn)資料顯示，“民主懇談”最早可以追溯到的1999年6月，是當(dāng)?shù)卣裰骰母锏囊环N嘗試，也是政府財(cái)政預(yù)算改革的創(chuàng)新實(shí)踐?！皬?003年下半年開始, 溫嶺市委開始探索民主懇談與基層人大結(jié)合的可行性以及結(jié)合的有效途徑。通過民主懇談與鎮(zhèn)人大的結(jié)合, 將游離于體制外的民主懇談納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi), 并使之逐步走向制度化、程序化、規(guī)范化, 將這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道?！盵3]

2005年，新河鎮(zhèn)利用人大代表會(huì)框架，將人民代表大會(huì)與民主懇談相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算制度化、程序化和規(guī)范化運(yùn)行。同期，溫嶺澤國鎮(zhèn)借鑒新河鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算民主懇談與人大預(yù)算審議相結(jié)合，在制度和程序化上下功夫，如代表隨機(jī)抽取產(chǎn)生制度的機(jī)制設(shè)計(jì)就有其獨(dú)到之處。溫嶺民主懇談初期以討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共事務(wù)為主，2000年以后，溫嶺市委對民主懇談的進(jìn)一步探索深化，使其成為鎮(zhèn)、村和市級政府部門決策的必經(jīng)程序，市級所有政府和非政府組織都開展了民主懇談。到2008年，溫嶺市有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實(shí)施參與式預(yù)算。2010年溫嶺市將參與式預(yù)算向全市推廣，參與式預(yù)算在溫嶺市的所有16個(gè)鎮(zhèn)(或街道)以及水利、交通和建設(shè)部門實(shí)施,使得參與式預(yù)算在溫嶺的開展進(jìn)入新的階段。

2.上海地區(qū)實(shí)施情況。上海地區(qū)開展參與式預(yù)算最早可以追溯到2003年底，南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)政府啟動(dòng)“公共項(xiàng)目民眾點(diǎn)菜的改革”的實(shí)事工程，也有人將其稱為“代表點(diǎn)菜”。所謂“代表點(diǎn)菜”，其主要做法是每年10月開始，鎮(zhèn)政府對下一年度的“實(shí)事工程”通過座談會(huì)、村民代表大會(huì)和問卷調(diào)查等方式，由鎮(zhèn)人大和政府向群眾征求意見。鎮(zhèn)政府通過對收集到信息的匯總和篩選，初步擬定下一年度實(shí)事工程草案，即“菜單”。然后將“菜單”提交年底召開的人大代表會(huì)表決通過[4]。實(shí)事工程的項(xiàng)目由人大代表選擇確定，政府組織實(shí)施，項(xiàng)目工程實(shí)施過程中的監(jiān)督，也包括項(xiàng)目的審查和驗(yàn)收，人大代表都參與其中?！包c(diǎn)萊”的主體是人民群眾和人大代表而不是政府，“菜單”就是“實(shí)事工程”，“買單者”是鎮(zhèn)政府。而“菜單”的審議者和監(jiān)督者則是鎮(zhèn)人大。[5]由此案例可見，在地方公共事務(wù)決策中，人大被賦的角色地位，能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。2007年，上海市閔行區(qū)對公共預(yù)算改革，對區(qū)主要財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目舉行聽證會(huì)的方式。上海閔行區(qū)減免部門財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目公開聽證，邀請社會(huì)公眾參與討論，并將公眾意見作為財(cái)政預(yù)算的主要依據(jù)之一。

3.江蘇無錫與黑龍江哈爾濱地區(qū)情況。2006年，中國發(fā)展研究基金會(huì)將無錫市濱湖區(qū)和北塘區(qū)，哈爾濱道里區(qū)和阿城區(qū)四個(gè)區(qū)作為進(jìn)行預(yù)算改革的試驗(yàn)和推進(jìn)的試點(diǎn)。[6]無錫地區(qū)開展參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)，初期實(shí)驗(yàn)的2個(gè)區(qū)只有3個(gè)項(xiàng)目，主要集中在文化、養(yǎng)老和老村改造等民生工程。2007年，參與式預(yù)算的實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，在5個(gè)區(qū)16個(gè)街道實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目增加到32個(gè)。到2008年參與式預(yù)算實(shí)施范圍，除原鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的街道外，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

哈爾濱地區(qū)的參與式預(yù)算試驗(yàn)，在2個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)初期只推行了3個(gè)項(xiàng)目，主要集中在群眾非常關(guān)心的文化廣場、特色街改造和巷路改造等項(xiàng)目工程；2007年實(shí)驗(yàn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，在3個(gè)區(qū)1個(gè)縣實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目增加到31個(gè)，以環(huán)境整治類為主；2009年試點(diǎn)項(xiàng)目由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸擴(kuò)展，項(xiàng)目的種類和形式更加豐富多元，增加了諸如農(nóng)戶庭院改建、娛樂休閑健身廣場和文化設(shè)施、農(nóng)民飲水、巷路改造和貧困殘疾人等實(shí)事工程。巴彥縣是哈爾濱市參與式預(yù)算第二批試點(diǎn)，2007年巴彥縣在公共資源配置方式開展探索實(shí)踐，具體做法是將參與式預(yù)算和縣級政府提供公共服務(wù)相結(jié)合，在縣級預(yù)算編制過程中試行參與式預(yù)算模式，。

4.河南焦作市情況。河南焦作預(yù)算及財(cái)政信息公開在全國較早，從1998年推行綜合預(yù)算開始。焦作的參與式預(yù)算實(shí)踐的做法和經(jīng)驗(yàn)：一是參與式預(yù)算實(shí)踐主要在市級層面；二是重點(diǎn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，特別是涉及民生項(xiàng)目中的農(nóng)業(yè)、教育、文化等預(yù)算資金安排；三是參與式預(yù)算實(shí)踐流程社會(huì)聽證、專家論證和網(wǎng)絡(luò)公示三個(gè)階段。整個(gè)過程專家和社會(huì)公眾都參與其中，目的是預(yù)算決策和資金使用能夠反映民意，提高財(cái)政資金的使用效率。[7]

除此之外，在我國許多城鄉(xiāng)社區(qū)民主化理財(cái)改革實(shí)踐中，開展了參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)。2009年，廣州市財(cái)政局應(yīng)社會(huì)公眾要求申請，將總額接近300萬元的廣州市2009年114個(gè)部門預(yù)算全部通過網(wǎng)絡(luò)公開。2010年，四川省巴中區(qū)白廟鄉(xiāng)，在兩會(huì)期間，白廟鄉(xiāng)政府公示了2010年的對公業(yè)務(wù)支出，包括餐館、攤點(diǎn)和車費(fèi)三類。廣受關(guān)注的公款招待費(fèi)和公車費(fèi)用都公示于眾，表中列明每筆開支的經(jīng)辦人、證明人、審批人和安排人，供居民了解情況。[8]2012年廣東順德試水參與式預(yù)算。在實(shí)施中，順德區(qū)從本地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃安排，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)本地化。結(jié)合已經(jīng)推行的專家評審、部門面談、績效管理等多項(xiàng)管理制度，進(jìn)一步完善改革制度，豐富改革內(nèi)容。[9]2012年安徽省淮南市開展參與式預(yù)算民主理財(cái)?shù)挠幸鎳L試。安徽淮南參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)分為四個(gè)環(huán)節(jié)：候選項(xiàng)目分類和項(xiàng)目申報(bào)、參與式預(yù)算項(xiàng)目后續(xù)項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)評審，會(huì)議評審、最終入選項(xiàng)目和評審資金預(yù)算建設(shè)。最能體現(xiàn)參與式預(yù)算特點(diǎn)和特色的是參與式預(yù)算的后續(xù)項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)評審。網(wǎng)絡(luò)評審時(shí)將后續(xù)項(xiàng)目在淮南市政府網(wǎng)、市財(cái)政局網(wǎng)站公示，由網(wǎng)民通過注冊名和實(shí)名兩種方式登陸評分。從2012年開始，在云南財(cái)政廳的指導(dǎo)下，在借鑒國內(nèi)外公民參與預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，云南省鹽津縣開始探索創(chuàng)新公民參與預(yù)算。從2012年至2014年，鹽津縣在豆沙和廟壩兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)了公民參與預(yù)算。[10]

廟壩鎮(zhèn)參與式預(yù)算包括 “推薦代表、民意調(diào)研、額度測算、確定項(xiàng)目、群眾懇談、公開公示、人大審定”七個(gè)方面; 豆沙鎮(zhèn)參與式預(yù)算包括 “項(xiàng)目額度測算、擬定項(xiàng)目計(jì)劃、選舉議事代表、推行民主懇談、項(xiàng)目公開公示、人大審議批復(fù)” 等六個(gè)方面。

筆者以上對于國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐從時(shí)間和地區(qū)等不同緯度考察梳理，因水平及掌握的資料信息有限，難免有疏漏之處。

二、中國參與式預(yù)算特點(diǎn)

前文通過對國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐案例的脈絡(luò)梳理，筆者嘗試總結(jié)其開展中的一些特點(diǎn)，以期得出對推動(dòng)參與式預(yù)算在中國開展的有意義的啟示。

1.總體呈漸進(jìn)式推進(jìn)。從以上分析考察可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐的發(fā)展總體呈漸進(jìn)式的特點(diǎn)，推進(jìn)相對緩慢。若從廣度維度考察，參與式預(yù)算試點(diǎn)逐步增多，試點(diǎn)面逐步擴(kuò)大。若從時(shí)間維度考察，以2003年的上?；菽湘?zhèn)參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)標(biāo)志中國參與式預(yù)算的正式實(shí)施開始至今，已有11個(gè)年頭。在10多年的發(fā)展中，參與式預(yù)算開展實(shí)驗(yàn)的地區(qū)雖然在逐步增加，但開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)只有20多個(gè)，相對于全國4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量規(guī)模，占得的比例非常有限。“總的來說,中國目前已有數(shù)千個(gè)農(nóng)村參與式預(yù)算項(xiàng)目和十幾個(gè)鎮(zhèn)級項(xiàng)目。相比中國的37萬個(gè)村鎮(zhèn)總數(shù),現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級參與式預(yù)算項(xiàng)目還很少,覆蓋整個(gè)城市或全國的參與式預(yù)算項(xiàng)目也寥寥無幾,有的項(xiàng)目僅僅起到展示作用,另一些項(xiàng)目 具有許多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,也有一些項(xiàng)目兼有前兩類項(xiàng)目的特點(diǎn)?！盵11]雖然開展參與式預(yù)算的試點(diǎn)的城鄉(xiāng)社區(qū)數(shù)量有限，但從另一個(gè)角度看，其對中國國家治理中的民主化改革的影響和推動(dòng)作用卻是深遠(yuǎn)的。

2.試驗(yàn)地主要集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)東部沿海地區(qū)。國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)始于東部沿海地區(qū)，主要集中在上海、浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)等地區(qū)。若進(jìn)一步考察會(huì)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)參與式預(yù)算之所以能夠在這些地區(qū)開展起來，與中國改革開放后這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，社會(huì)民眾對政治、經(jīng)濟(jì)體制的民主化改革訴求較高分不開，而且這些地方執(zhí)政者的理念與工作創(chuàng)新訴求比較高；也有觀點(diǎn)認(rèn)為“參與式預(yù)算實(shí)施需要地方財(cái)政有足夠的財(cái)力作保障”，我國東部沿海地區(qū)地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，那里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)財(cái)政資金較充裕，有很大一部分預(yù)算外資金，為實(shí)施參與式預(yù)算提供充足資金保障，同時(shí)又有良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化基礎(chǔ)，為參與式預(yù)算的開展創(chuàng)造了有利條件。

參與式預(yù)算在西部和少數(shù)民族地區(qū)開展較少，當(dāng)然也有例外，西部的四川巴彥鎮(zhèn)開展參與式預(yù)算試驗(yàn)，曾引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，為參與式預(yù)算民主化改革在西部地區(qū)的推進(jìn)提供了一個(gè)好的樣本。李凡認(rèn)為“在中國基層民主的發(fā)展過程中，一直有一個(gè)看法，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度決定了該地區(qū)民主發(fā)展的程度。但從實(shí)際情況看，中西部地區(qū)的基層民主在很多情況下比東部沿海地區(qū)要好，這樣的例子有很多——在某種意義上可以認(rèn)為，廣大中西部地區(qū)是更適合做公共預(yù)算改革的，因?yàn)檫@里的經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，公眾更為關(guān)注社會(huì)的公共產(chǎn)品和公共利益——這些和他的切身利益更為密切相關(guān)”[12]

3.以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和城市街道、社區(qū)為主。若從層級維度考察，不同于國外參與式預(yù)算主要在省市級城市，國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和城市社區(qū)，其中包括一部分縣和縣級市。其中原因可能是參與式預(yù)算實(shí)施與現(xiàn)行的政治制度、管理制度等有較大沖突，改革可能帶來的的負(fù)面影響和引起的社會(huì)震動(dòng)比較小。以浙江溫嶺為例，實(shí)驗(yàn)最初主要在新河和澤國等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之后逐步推廣到溫嶺市，其實(shí)溫嶺也只是個(gè)縣級市。無錫和哈爾濱以及后來的廣州、安徽和云南等地區(qū)都一樣，開展實(shí)驗(yàn)的層級都比較低。參與式預(yù)算實(shí)踐中的逐步推廣過程，符合中國民主化改革實(shí)踐自下而上的特點(diǎn)?！按蟛糠謪⑴c式預(yù)算項(xiàng)目都在地方層面尤其是村級層面展開,將參與式預(yù)算擴(kuò)展到政府的更高層面似乎很困難。”[13]

4.制度化、規(guī)范化約束不強(qiáng)。國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐地區(qū)大部分未將其納入體制內(nèi)，缺乏法律制度的保障，具有一定的草根性的特點(diǎn)。參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)?zāi)軌蜷_展，很大程度上源于個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)或某些研究機(jī)構(gòu)的推動(dòng)與支持。這也導(dǎo)致有些地方實(shí)踐中，因官員升遷或調(diào)動(dòng)，或其他外部原因，造成實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)項(xiàng)目不能夠持續(xù)推進(jìn)?？疾靺⑴c式預(yù)算試驗(yàn)的黑龍江哈爾濱和江蘇無錫等地區(qū)發(fā)現(xiàn)，實(shí)驗(yàn)的開展與推進(jìn)主要依靠外力資源的推動(dòng)，而缺乏制度保障，項(xiàng)目結(jié)束后，預(yù)算參與沒了下文。比如，當(dāng)時(shí)改革在全國引起較大轟動(dòng)的四川省巴中市白廟鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算公開及民主議事會(huì)，是目前西部地區(qū)試行參與式預(yù)算的首個(gè)典型案例，遺憾的是環(huán)境并不支持這樣的改革步伐，改革迫于外力壓力而最終流產(chǎn)。

北京市朝陽區(qū)的麥子店街道從2011年開始在社區(qū)治理中，將實(shí)事惠民項(xiàng)目以“問政座談會(huì)”的方式，由街道轄區(qū)居民現(xiàn)場評議，與辦事處干部共同協(xié)商方式?jīng)Q議惠民項(xiàng)目，使得這項(xiàng)“共治”項(xiàng)目改革措施具有了預(yù)算參與性質(zhì)和特點(diǎn)。2012年“問政”涉及惠民實(shí)事項(xiàng)目5類15件，街道辦事處當(dāng)初希望將“問政座談會(huì)”作為與轄區(qū)內(nèi)5個(gè)社區(qū)中外居民、企事業(yè)單位等溝通、交流和協(xié)商的一個(gè)平臺。由于社區(qū)在初期的走訪調(diào)查、民意征集和協(xié)商等工作環(huán)節(jié)做得比較到位，政策措施得到居民們的支持，在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用?？墒恰皢栒表?xiàng)目工程只開展了一年，后因沒有相應(yīng)制度約束保障，以及領(lǐng)導(dǎo)職位變動(dòng)而流于形式。社會(huì)管理、社區(qū)治理制度如何創(chuàng)新，值得我們深思！“作為一項(xiàng)新的制度創(chuàng)新, 參與式預(yù)算面臨著很多問題, 從體制上到機(jī)制上, 都面臨著一系列的問題, 這也深刻反映了中國政府創(chuàng)新面臨的持續(xù)問題”[14]

由此可見，國內(nèi)參與式預(yù)算如何與現(xiàn)行法律制度、預(yù)算制度銜接是一個(gè)非常重要的問題，在現(xiàn)有的法律和制度框架下，使其規(guī)范化和制度化是參與式預(yù)算能夠持久進(jìn)行下去的重要保障。

5.范圍有限、推廣有難度。國內(nèi)參與式預(yù)算實(shí)踐主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道社區(qū)一級，有些地方實(shí)驗(yàn)無論是向上，還是對外推廣有一定局限性。通過對浙江溫嶺參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)案例考察可以發(fā)現(xiàn)，溫嶺的參與式預(yù)算改革由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向全市推廣，取得好的進(jìn)展，但總體看地方性、基層性特點(diǎn)明顯。國內(nèi)參與式預(yù)算向外省其他地區(qū)推廣存在一定難度，筆者認(rèn)為有兩個(gè)方面原因，一方面，實(shí)施參與式預(yù)算并非改革政策的硬性規(guī)定，未被納入財(cái)政預(yù)算機(jī)制之內(nèi)，參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)，與現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制機(jī)制存在沖突，或未來實(shí)施中可能存在的體制、機(jī)制等種種困難，使其他地區(qū)官員望而卻步，難以在更大范圍展開。另一方面向上推廣，層級越高，意味著涉及的人群越廣泛，存在實(shí)驗(yàn)結(jié)果的不確定性，有一定風(fēng)險(xiǎn)，可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)震動(dòng)越大，這也是參與式預(yù)算向上推動(dòng)緩慢的原因之一?！氨毁x予諸多實(shí)踐意義和理論價(jià)值的參與式預(yù)算是規(guī)范性的理想類型，一旦付諸于實(shí)踐會(huì)遇到諸多困難和挑戰(zhàn)。一方面，一種制度創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)取決于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，另一方面，制度創(chuàng)新在解決現(xiàn)有問題或危機(jī)的同時(shí)會(huì)帶來新的問題，解決這些新問題需要新的制度創(chuàng)新，也就是說制度創(chuàng)新是一個(gè)連續(xù)過程。因此，現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)怎樣、現(xiàn)有問題的有效解決程度如何以及是否有處理新問題的制度跟進(jìn)就構(gòu)成了參與式預(yù)算實(shí)踐面臨的困難和挑戰(zhàn)。”[15]

三、推進(jìn)參與式預(yù)算的思考

梳理國內(nèi)參與式預(yù)算研究成果，筆者認(rèn)為，參與式預(yù)算經(jīng)過10多年的開展為我國推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的民主化和科學(xué)化起到了積極作用，同時(shí)也積累較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的處于關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)治理顯得尤為重要。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，作為基礎(chǔ)性的基層治理需要?jiǎng)?chuàng)新管理方式。參與式預(yù)算實(shí)踐是基層民主化治理的一個(gè)重要探索形式，如何進(jìn)一步推動(dòng)和發(fā)展，筆者有如下認(rèn)識：

1.推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理改革創(chuàng)新

“經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷要求中國全面重構(gòu)國家治理體系及其治理模式?！趪抑貥?gòu)過程中，中國必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷重構(gòu)國家治理模式，在國家治理體系中，基層治理是最基礎(chǔ)性的?！盵16]作為社會(huì)根基的城鄉(xiāng)社區(qū)，其治理是國家治理體系中最基礎(chǔ)部分，推動(dòng)社區(qū)治理能力民主化、科學(xué)化，對實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化改革目標(biāo)，具有非常重大的戰(zhàn)略意義。如何實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)？十八屆三中全會(huì)明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、推進(jìn)“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”等改革目標(biāo)任務(wù)。由此認(rèn)為，只有通過社區(qū)治理創(chuàng)新，才能動(dòng)全社會(huì)治理的創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

結(jié)合本文，筆者認(rèn)為國家治理模式的重構(gòu)，依賴于基層治理的改革創(chuàng)新，通過推進(jìn)國內(nèi)參與式預(yù)算改革實(shí)踐，進(jìn)一步推進(jìn)基層治理的創(chuàng)新。通過基層治理的民主化實(shí)踐，深化基層民主的建設(shè)與發(fā)展，探索基層民主治理模式建立，必然會(huì)推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理的改革創(chuàng)新，核心是通過推動(dòng)基層行政管理體制改革，深化社會(huì)管理和公共服務(wù)功能，最終提高社區(qū)管理和綜合服務(wù)效率和能力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于如何改進(jìn)社區(qū)治理方式，發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)平臺作用，使得政府行政管理與社區(qū)居民能夠良性互動(dòng)和有效銜接。其中，在社區(qū)中開展形式多樣的協(xié)商民主方式，學(xué)習(xí)借鑒浙江、上海等地區(qū)的“民主懇談”和“點(diǎn)菜”預(yù)算參與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果。通過城鄉(xiāng)社區(qū)預(yù)算民主的公眾參與改革創(chuàng)新，進(jìn)一步推動(dòng)建立城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的現(xiàn)代預(yù)算制度。

2.從制度上為參與式預(yù)算推進(jìn)提供保障

城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，將參與式預(yù)算實(shí)踐穩(wěn)步推動(dòng)下去的關(guān)鍵，是在實(shí)際操作中必須考慮通過制度設(shè)計(jì)，將參與式預(yù)算納入法律約束的框架之內(nèi)，為其開展提供制度保障。在制度設(shè)計(jì)上將其由體制外納入體制內(nèi)進(jìn)行規(guī)范要求和操作，實(shí)踐中將城鄉(xiāng)社區(qū)參與式預(yù)算作為基層權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的重要內(nèi)容，加以具體要求和規(guī)定，以體現(xiàn)民主決策、民主參與和民主監(jiān)督的精神。

通過預(yù)算制度的改革設(shè)計(jì)，將公眾參與納入財(cái)政預(yù)算體制之內(nèi)，同時(shí)要有具體明確規(guī)定，參與式預(yù)算的開展有政策和法律依據(jù)。如溫嶺市新河鎮(zhèn)預(yù)算改革的創(chuàng)新模式，實(shí)際上是將參與預(yù)算很好的融入人大會(huì)議制度安排中，在制度上為參與式預(yù)算開展提供條件保障。因納入預(yù)算的額度是全部可支配預(yù)算，實(shí)踐中操作性比較強(qiáng)，使得溫嶺參與式預(yù)算能夠持續(xù)開展并逐步擴(kuò)大。溫嶺的做法值得借鑒推廣，國內(nèi)參與式預(yù)算要持續(xù)推進(jìn)，需要在制度設(shè)計(jì)上不斷創(chuàng)新。

3.將參與式預(yù)算納入法制約束的框架

現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)上要求財(cái)政決策民主化，社會(huì)公眾參與財(cái)政預(yù)算是他們的基本權(quán)利。參與式預(yù)算的進(jìn)一步推進(jìn)，需要將其納入法律約束框架之內(nèi)，通過法制建設(shè)規(guī)范運(yùn)行。國內(nèi)浙江、上海等地的參與式預(yù)算實(shí)踐，為公眾參與財(cái)政監(jiān)督提供了有益的案例樣本。我國《預(yù)算法》修訂時(shí)，借鑒了國內(nèi)一些地方的參與式預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，寫入了其中，在第三十三條明確規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)……有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果……提出規(guī)定程序征求各方面的意見后，進(jìn)行編制。其中第四十五條要求“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式、組織本級的人民代表大會(huì)代表聽取選民和社會(huì)各界的意見?！?。[17]由此可見，參與式預(yù)算實(shí)踐，對我國財(cái)政體制民主化改革起到了積極的推動(dòng)作用，預(yù)算法的修訂后有關(guān)公眾參與的規(guī)定，又為參與預(yù)算實(shí)踐的開展提供指導(dǎo)和保障?！霸谖覈? 人大代表往往是作為一種政治榮譽(yù), 一種象征性權(quán)利, 而并不是作為一種政治權(quán)利行使?！盵18]如何通過法制建設(shè)和制度創(chuàng)新，發(fā)揮人大代表在參與式預(yù)算中的應(yīng)有作用，仍需我們實(shí)踐和探索創(chuàng)新。

隨著我國參與式預(yù)算改革實(shí)踐，以及財(cái)政民主化改革的推進(jìn)，公眾如何參與財(cái)政預(yù)算，在我國的《預(yù)算法》中應(yīng)當(dāng)有相關(guān)具體制度規(guī)定。比如在預(yù)算法、監(jiān)督法中有關(guān)公眾參與的具體規(guī)定，建立相關(guān)的法律法規(guī)，使得參與式預(yù)算在實(shí)踐中能夠有法可依，實(shí)施中有具體規(guī)章制度規(guī)范，是參與式預(yù)算持續(xù)推進(jìn)的必要條件。社會(huì)公眾如何參與，參與的內(nèi)容、形式、渠道等，一方面，通過加強(qiáng)財(cái)政公開法制建設(shè)，對預(yù)算中必須披露的信息類別，包括時(shí)機(jī)、載體和范圍等政府財(cái)政行為，通過行政規(guī)章制度，或法律法規(guī)等法制化形式規(guī)范和約束，提高政府公共政策執(zhí)行的透明度和效率，為打造“陽光財(cái)政”創(chuàng)造透明的財(cái)政政策和財(cái)政法制環(huán)境條件。另一方面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾財(cái)政監(jiān)督的民主化，在今后的監(jiān)督法、預(yù)算法等相關(guān)法律中體現(xiàn)出來，特別是公眾參與財(cái)政，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中有明確規(guī)定。

4.打造陽光財(cái)政，為公眾參與預(yù)算創(chuàng)造條件

打造陽光財(cái)政已成為現(xiàn)階段我們國家財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，政府財(cái)政預(yù)算信息的公開透明是保證公眾有效參與的前提條件。新修訂預(yù)算法很好體現(xiàn)了十八大提出的人大審查和監(jiān)督政府全口徑預(yù)算精神要求，明確規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)將所有政府收入全部列入預(yù)算”。在這一制度下，要求政府將全部收支納入財(cái)政預(yù)算和決算，實(shí)際上也將其納入了人大的監(jiān)督范圍

新修訂的預(yù)算法對預(yù)算決算編制作了具體規(guī)定，對于編制內(nèi)容按照功能和用途進(jìn)行了細(xì)化，并明確了預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)限和要求等。方便社會(huì)公眾對政府財(cái)政收支信息進(jìn)行監(jiān)督，也為財(cái)政部門和人大監(jiān)督提供了必要的條件。

打造陽光財(cái)政，“所謂陽光財(cái)政，從狹義上說就是財(cái)政預(yù)算的收入和支出都要公開透明，接受公眾的監(jiān)督。廣義上來講，陽光財(cái)政不僅包括財(cái)政預(yù)算的公開透明，更包括財(cái)政決策、財(cái)政監(jiān)督等內(nèi)容，涉及整個(gè)財(cái)政工作的方方面面”。[19]筆者認(rèn)為要做好以下工作：一是實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策的陽光透明。政府及時(shí)將財(cái)政重大決策向社會(huì)公開通報(bào)，滿足公眾的知情權(quán)。在預(yù)算決策過程，要充分鼓勵(lì)廣大公眾參與，聽取公眾意見，使預(yù)算整個(gè)決策過程公開透明。二是財(cái)政預(yù)算的陽光透明，政府應(yīng)將每年編制的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，本著公開公正的原則向社會(huì)及時(shí)公開，同時(shí)將預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算事項(xiàng)動(dòng)態(tài)過程，也要按照程序及時(shí)向社會(huì)公眾公布。三是財(cái)政監(jiān)督的陽光透明。政府財(cái)政主管部門借助各種媒體及時(shí)向社會(huì)公開真實(shí)的預(yù)算信息，方便社會(huì)公眾能夠參與財(cái)政監(jiān)督。

當(dāng)然，財(cái)政信息的公布內(nèi)容要簡化，突出重點(diǎn)，讓老百姓能夠看得懂，看得明白。對于專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算信息公開前，通過制作形式多樣的卡通等形式，力求通俗易懂，讓廣大公眾能聽懂、看懂，獲得理解與支持，并能夠積極參與，這也是公共政策能夠順利實(shí)施的重要條件。

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[責(zé)任編輯：安 錦]

Participatory Budget Reform Practice and Thinking in Urban and Rural Governance

YANG Guo-bin

(School of Agriculture,Inner Mongolia Radio and TV University,Huhhot 010010,China)

Participatory budget practice in China has been more than ten years，practice shows that the implementation of participatory budget to promote grass-roots public governance has played a role in the democratization of reform. In the background of national governance reform and innovation, to govern the county，towns and urban communities at the grassroots level is particularly critical and significance. Especially with the advancement of China’s public budget reform，participatory budgeting plays a greater role in urban and rural community governance，which need to strengthen the institutional improvement and innovation.

participatory budgeting; urban and rural governance; sunny finance policy; democratization

2016-10-09

2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目課題(NJSY 12246)

楊國斌(1962-)，男，山西天鎮(zhèn)人，內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)農(nóng)學(xué)院副教授，碩士 ，從事財(cái)政理論與實(shí)踐研究.

F812

A

2095-5863(2017)01-0092-06