●本刊評(píng)論員

寫在卷首

財(cái)權(quán)與事權(quán)配置改革要以“平權(quán)”為突破口

●本刊評(píng)論員

多年來，央地財(cái)權(quán)事權(quán)配置一直是國家治理、財(cái)政改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。央地財(cái)權(quán)事權(quán)現(xiàn)有配置的弊端，其表征為地方事權(quán)負(fù)擔(dān)重而財(cái)權(quán)又不足，其深層影響筆者曾作過歸納：基本公共服務(wù)存在大量欠賬，滋生地方政府“創(chuàng)收沖動(dòng)”，釀成卸責(zé)、追求非制度性權(quán)力等方面的道德風(fēng)險(xiǎn)。

央地之間財(cái)權(quán)事權(quán)的科學(xué)劃分，確保兩者匹配性、對(duì)稱性，這是現(xiàn)代財(cái)政的基本原則。以財(cái)行政，責(zé)權(quán)統(tǒng)一，才能保證各級(jí)政府責(zé)任的落實(shí)。否則，“巧婦難為無米之炊?！睕]有做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，地方政府要么不作為，要么亂作為。一些專家、學(xué)者就說過，靠賣地維持、高債務(wù)頑疾、混亂的融資平臺(tái)某種程度上可以說是“逼出來的”。其實(shí)，基于常識(shí)和邏輯，對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)并不難，中央決策層面也早就在1994年分稅制改革時(shí)將“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”作為基本原則，黨的十七大和十八大報(bào)告提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。相關(guān)改革雖在不斷推進(jìn)，但時(shí)到今日仍遠(yuǎn)未真正完成。去年8月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，說明了中央對(duì)加速推進(jìn)央地財(cái)權(quán)事權(quán)配置改革更加堅(jiān)決?，F(xiàn)在急需穩(wěn)妥、有效的改革方案。

相關(guān)改革的基本邏輯是以事權(quán)確定財(cái)權(quán)，當(dāng)務(wù)之急是確立事權(quán)清單，再根據(jù)事權(quán)來配置中央和地方的財(cái)權(quán)。公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，項(xiàng)目眾多，改革一步到位肯定不現(xiàn)實(shí)。中央的部署是2020年前“基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架”。那么在改革起步的當(dāng)下，確定事權(quán)清單該從何入手呢？筆者建議以財(cái)政分配的公正性和行政效率為基本原則，以信息比較完全的一般性行政支出、事關(guān)民生的基本公共服務(wù)兩個(gè)方面為突破口，由中央決定事權(quán)清單并劃分支出責(zé)任。

一般行政支出和基本公共服務(wù)支出，規(guī)模大、支出剛性強(qiáng)、項(xiàng)目易于統(tǒng)一化，從理論上講，這兩方面支出責(zé)任更容易明確，支出項(xiàng)目、支出標(biāo)準(zhǔn)的信息更具可獲得性，也更容易實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。但長期以來，不同地區(qū)、不同部門、不同單位之間一般性行政支出項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)不一致，公職人員待遇、辦公條件、公務(wù)開支等“肥瘦”有別、松緊失度；基本公共服務(wù)方面，不同地區(qū)、不同群體之間分享差別過大。這兩個(gè)方面的財(cái)政支出是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。明確此類事權(quán)清單，管好這兩個(gè)方面，地方就管住了財(cái)政支出的“大頭”。

一般行政支出和基本公共服務(wù)支出的事權(quán)清單，須以“平權(quán)”為原則，避免差距過大和苦樂不均的問題。比如：社會(huì)保障方面要向均等化方向推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央在確保普惠性、均等化方面要承擔(dān)更多責(zé)任；公辦學(xué)校支出也要解決辦學(xué)條件、學(xué)生待遇不平衡的問題。事權(quán)清單明確了，再行劃分支出責(zé)任，并配置相應(yīng)的財(cái)權(quán)。在這一改革進(jìn)程中，針對(duì)現(xiàn)行財(cái)權(quán)配置的實(shí)際情況和地區(qū)差距的客觀存在，中央應(yīng)在“平權(quán)”方面要更多作為，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，中央政府為基本的行政支出、基本公共服務(wù)進(jìn)行“兜底”。

財(cái)權(quán)事權(quán)配置改革，是整個(gè)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)之一，必須通過權(quán)威的立法程序推進(jìn)。有必要通過人大立法，制定《各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分法》或《央地財(cái)政關(guān)系法》，并對(duì)相關(guān)財(cái)政稅收法律作出相應(yīng)修訂。