■//胡文政

對行政事業(yè)單位“小金庫”的幾點認識

■//胡文政

本文從實際出發(fā)，對“小金庫”的概念、產(chǎn)生原因及表現(xiàn)形式進行了闡述，深入剖析治理“小金庫”的有效措施，并提出了一些檢查的辦法和途徑。

小金庫 行政事業(yè)單位 治理措施

“小金庫”俗稱私房錢，是指違反有關國家財經(jīng)法規(guī)和其他規(guī)定，侵占、截留國家和單位資金，未列入單位財務賬內(nèi)或者未納入預算管理，私存私放的各項資金。其表現(xiàn)形式多樣、隱蔽性較強、不易被發(fā)現(xiàn)、聚之簡單、用之方便、公款私存、收支無賬、是滋生腐敗的溫床，不僅削弱了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨的形象，敗壞了社會風氣，也是誘發(fā)經(jīng)濟犯罪的源頭。經(jīng)過近幾年對行政事業(yè)單位“小金庫”的治理，取得了很好的成效，但要從根本上清除“小金庫”這個毒瘤，必須堅持標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理的方針。

一、“小金庫”產(chǎn)生的主要原因

（一）法紀意識淡薄，認識缺位

部分機關事業(yè)單位的負責人，習慣于按個人的喜好處理財務問題，對“小金庫”是違法違紀的行為認識淡薄、認識缺位，錯誤地認為只要“小金庫”的錢不是落入個人腰包，大家一塊花就不算違法；部分干部職工沒有樹立正確的價值取向，對社會負面現(xiàn)象缺乏正確的認識，禁不住誘惑，為了滿足一己需求，利用掌控的“小金庫”資金打點個人前途；更有甚者將“小金庫”化公為私、侵占私分，中飽私囊，這些問題的存在都與當事人法治觀念不強，無視財經(jīng)法紀有關，這也成了“小金庫”屢查不糾、屢禁不止的主要原因。

（二）單位資金緊張，利益驅(qū)動

行政事業(yè)單位設置“小金庫”不是因為資金多了，恰恰是因為資金缺口太大，單位正常經(jīng)費收入難以維持正常工作運轉(zhuǎn)，導致亂收費、亂集資、亂攤派、謀取贊助等現(xiàn)象，這些不合法收入自然就不敢入賬，即便收入合法，因擔心被收，也不敢入賬，從而形成了“小金庫”。有些單位的領導，為了自身工作有成績，需要一些不合理支出以爭取上級支持，這些支出不便于入賬，便想方設法設置“小金庫”，在“小金庫”中開支；有些單位領導，為了迎合群眾，需要開支一些不合規(guī)的福利、獎勵、補貼等，也通過設置“小金庫”的途徑解決。

（三）監(jiān)控機制不夠健全，處罰不力

一是部分行政事業(yè)單位內(nèi)部對于財務收支缺乏監(jiān)督制約機制，沒有全面推行內(nèi)部財務公開，監(jiān)督檢查流于形式，使某些別有用心者輕而易舉地截留上繳款、收錢不入賬和虛報開支，為設立“小金庫”提供了條件，財務一支筆控制的監(jiān)督方式，過分強調(diào)領導的權威，勢必會造成財務人員頂?shù)米〉恼静蛔?、站得住的頂不住的現(xiàn)象發(fā)生，權力的過分集中，弱化了財務人員職業(yè)判斷和責任心，使得會計內(nèi)部監(jiān)督有名無實；二是對于“小金庫”的治理沒有形成長效機制，往往實行運動式治理；三是“小金庫”大多打著為職工謀利、給單位辦事的旗號存在,即使發(fā)現(xiàn)了也只是以罰代刑，只側重處罰單位，不側重責任追究，如此避重就輕的處理方式，在一定程度上助長了一些部門和單位頂風違紀的不良風氣，也使得“小金庫”現(xiàn)象難以得到有效遏制，客觀上助長了“小金庫”現(xiàn)象的蔓延。

二、“小金庫”的表現(xiàn)形式

有效遏制行政事業(yè)單位“小金庫”問題的前提條件就是要摸清“小金庫”的各種表現(xiàn)形式，根據(jù)本人參與“小金庫”專項治理監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，其形式主要有以下幾種：

（一）隱瞞、截留收入形成“小金庫”

一是將收取的房屋租賃、處理報廢固定資產(chǎn)、銷售賬外財產(chǎn)、行政事業(yè)性收費收入、服務、咨詢、培訓收入等不入賬；二是將違規(guī)集資、收費、贊助、回扣等收入不入賬；三是雖然將收入放在財務賬內(nèi)管理，但卻掛在“暫存款”賬戶，一些不合理、不合規(guī)支出也從該賬戶列支，通過收入掛“暫存款”形成“小金庫”；四是將收回抵欠款的實物，不沖減應收款項、增加庫存材料等，而是將實物變價不入賬；五是將經(jīng)物價部門批準的收費項目、標準、范圍擅自提高、擴大，采取收大繳小，截取差價等形式，把多收的資金截留下來，變成可以任意開支的“小金庫”。

（二）虛列成本，套取資金形成的“小金庫”

以虛假的經(jīng)濟業(yè)務事項列支，套取國家資金。虛假，一是指形式上的虛假，二是指實質(zhì)上的虛假。如以假發(fā)票列支未實際發(fā)生或超范圍、超標準的餐費、會議費、勞務費、培訓費和咨詢費；虛報人頭，利用從勞務公司開具的勞務發(fā)票套取現(xiàn)金工資、獎金、福利等；為了逃避國家稅收，部分事業(yè)單位的所屬企業(yè)經(jīng)營者利用虛假發(fā)票列支與經(jīng)營事項相關的成本、費用，套取資金設置“小金庫”。

（三）轉(zhuǎn)移資金設立“小金庫”

以支付水電費、會議費、郵電費的名義將資金撥付到單位的后勤中心、賓館等，或以項目合作的名義將財政資金轉(zhuǎn)移到關聯(lián)、下屬單位，并在關聯(lián)、下屬單位開支、報銷應由上級單位承擔的支出；把單位符合規(guī)定的賬簿中的資金轉(zhuǎn)移到不符合規(guī)定的賬簿中，如學會、工會的賬戶中；上下級單位以撥款或交款的名義，相互轉(zhuǎn)移資金；將應該從管理對象、服務對象收取的費用不再收取，將費用報銷單據(jù)直接合在關聯(lián)單位的單據(jù)中報銷；將中央或地方財政資金轉(zhuǎn)移到本單位的未經(jīng)財政部門批準設立的非法賬戶，使得大量財政資金游離于財政監(jiān)督之外；上級單位將資產(chǎn)委托給下級單位經(jīng)營，資產(chǎn)經(jīng)營收益未上繳或未足額上繳上級單位；通過借款方式注冊公司，在賬上未反映對外投資，公司成立后，通過抽回投資或上繳款的方式將借款沖銷，使事業(yè)單位賬上既不反映對外投資，也不反映對公司的借款，形成賬外公司，以上這些均形成實質(zhì)上的“小金庫”。

三、“小金庫”治理的有效措施

“小金庫”只是問題的形式，發(fā)現(xiàn)“小金庫”也不困難，屢禁不止的根源主要在于管理不到位，或者不合理。只有認清了“小金庫”的本質(zhì)和根源，才能對癥下藥，從政策法規(guī)及監(jiān)督檢查層面解決這一問題，因此，應研究措施對其加以治理。

（一）完善法規(guī)制度

建立健全與市場經(jīng)濟相適應的相關法律法規(guī)體系，完善單位內(nèi)部控制制度，強化法律法規(guī)的剛性約束，從制度上、機制上、管理上堵塞漏洞，從源頭去治理，用制度來保障。

（二）強化監(jiān)督管理

明確紀檢、監(jiān)察、審計、財政、主管部門在“小金庫”治理工作中的責任和職能，明確責任，分工協(xié)作，實行成果共享，形成治理合力。紀檢、監(jiān)察部門利用自身的職權優(yōu)勢，做好綜合協(xié)調(diào)和處理工作；審計部門發(fā)揮監(jiān)督職能，做好具體監(jiān)督檢查工作，將審計發(fā)現(xiàn)的重要問題及時移送紀檢監(jiān)察、司法部門處理；財政部門發(fā)揮綜合管理職能，利用自身具有的源頭控制優(yōu)勢，抓好行政事業(yè)單位資源、資產(chǎn)、資金管理，將全部收入納入賬內(nèi)管理；主管部門發(fā)揮具體管理職能，利用自身掌握、熟悉本系統(tǒng)實際情況的優(yōu)勢，抓好對下屬單位的管理，確保財務管理規(guī)范。

（三）加強警示教育

通過警示教育，提高思想認識，構筑思想道德防線，增強廉政教育的經(jīng)常性、針對性和實效性，加強《會計法》和有關財經(jīng)知識的學習。各級領導干部要從思想上正本清源，充分認識“小金庫”問題的嚴重性和危害性，自覺抵制“小金庫”的產(chǎn)生。同時也要培養(yǎng)財務人員強烈的事業(yè)心和責任感，堅持會計誠信原則，強化職業(yè)道德教育，進一步規(guī)范財務管理和會計核算，遏制個別人濫用權力私設“小金庫”的違規(guī)行為。

（四）突擊與延伸檢查相結合

從以往“小金庫”的檢查方式來看，多采用定期檢查與不定期抽查相結合的方式，雖能發(fā)現(xiàn)問題，但檢查的深度過淺，常浮于表面，且并無跟蹤措施。為此，建立對“小金庫”的初始檢查以突擊性為主，較有效的方式為突擊盤庫，根據(jù)所掌握的線索資料重點檢查與之相關的收費票據(jù)、現(xiàn)金支票、空白支票以及轉(zhuǎn)賬支票存根、作廢存根，并對其實物進行現(xiàn)場盤點。此后，在掌握一定證據(jù)的基礎上，向資金往來單位或者下屬單位進行延伸審查;對沒有正常業(yè)務關系的單位和基層單位發(fā)生的非正常撥付的款項，也要逐項跟蹤，以查明問題。

（五）以核實收入為檢查重點

從目前來看，“小金庫”形成的主要資金來源為各單位違規(guī)收取的各項收入，這些收入通常不予入賬，久而久之便形成賬外賬或“小金庫”。在執(zhí)行收入檢查前，應先對被審查單位的工作職能、業(yè)務活動及經(jīng)營管理狀況進行了解，然后重點對其行政事業(yè)性收費、罰沒收入、投資分紅收入、房屋租賃收入、捐贈收入、會議費收入,以及出售固定資產(chǎn)、低值易耗品、廢料等所得收入進行檢查，在此過程中需逐一清查票據(jù)，核對其票據(jù)購買登記簿，且逐筆將票據(jù)存根與收入明細賬核對，以確定有無將各項收入截留在法定賬目外核算等等。

（六）規(guī)范資金結算制度

長期以來，由于國內(nèi)金融管理體制的不完善、大量現(xiàn)金交易的存在，形成了對資金監(jiān)管的弱化，也造成了資金管理的真空地帶。為此，在當前已開展的國庫集中支付制度的基礎上，應不斷提高直接支付結算方式所占比例，逐漸縮小現(xiàn)金支付結算的范圍，使資金支付結算通過國庫支付中心來保持其信息暢通，從而阻斷不法單位或個人套取現(xiàn)金設立“小金庫”的資金渠道。另外，各單位還需嚴格履行收支兩條線的管理規(guī)定，并適時加強對非稅資金的檢查、完善單位收費項目、審核和收費票據(jù)核銷等工作，防止非稅資金體外循環(huán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（七）實施資產(chǎn)性收入追蹤制

在資產(chǎn)性收入的檢查方面應先對被檢查單位的各類資產(chǎn)進行盤點，對資產(chǎn)使用情況詳細核實，尤其要特別關注房屋建筑物或其他已使用固定資產(chǎn)的現(xiàn)實狀況，逐一核實是否有對外出租等情況。若在檢查過程中發(fā)現(xiàn)部分房屋建筑物出租收入存在不入賬問題，需通過跟蹤調(diào)查資產(chǎn)租用者并與之進行賬面收入核對；而對于被調(diào)查單位處置變賣閑置或已淘汰固定資產(chǎn)的行為，也要通過詳細核對固定資產(chǎn)處理殘值、其他業(yè)務收入等賬簿信息，對已處置的固定資產(chǎn)進行追蹤調(diào)查，明察秋毫。此外，還應對賬外形成的固定資產(chǎn)及流向予以特別關注。

（八）借助于外部審計的力量

從目前來看，許多行政事業(yè)單位為了盡快擺脫對“小金庫”行為糾查不力的窘境，從外部嘗試性的引入了社會審計的力量,以求通過專業(yè)會計師、審計師的技術來發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部所存在的問題、弊端及其根源。但是，外部審計雖可充分克服內(nèi)部審計獨立性不足這一弊端，但在對審計客體的了解上肯定不如內(nèi)部審計，因此對其應盡量采取借鑒性吸收的方式，力求將兩者的特點有效的結合起來，即采取以內(nèi)部審計為主，外部審計為輔的方式，通過與外部審計的有機結合協(xié)調(diào)來實現(xiàn)對“小金庫”行為的控制，降低其發(fā)生的可能性。

[1]國務院辦公廳.關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法〔S〕.2009.

[2]郭冬泉，郭欣.淺析“小金庫”的主要形式、檢查方法及治理對策〔J〕.中國農(nóng)業(yè)會計,2011（01）.

[3]馬國賢.徹底治理“小金庫”的幾項政策〔J〕.財政監(jiān)督,2011（04）.

◇作者信息：甘肅省疏勒河流域水資源管理局

◇責任編輯：何 眉

◇責任校對：何 眉

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