●陳淵鑫

《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

十八、行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置原則和處置方式

法律條文：

第三十二條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)按照公開、公正、公平的原則進(jìn)行。資產(chǎn)的出售與置換應(yīng)當(dāng)采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓及國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置原則和處置方式的規(guī)定。

（一）行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置的原則

資產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)按照公開、公正、公平的原則進(jìn)行。這種原則是一種面向市場(chǎng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)作方式。通過來自多方面的競(jìng)爭(zhēng)者的公平而充分的競(jìng)爭(zhēng)，可以使國(guó)有資產(chǎn)處置取得相對(duì)滿意的結(jié)果，得到一定的處置收益。

1、公開原則。公開，是指按照公開透明的原則，采取公開交易的方式進(jìn)行資產(chǎn)處置。資產(chǎn)處置堅(jiān)持公開透明，才能為社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督、為參加資產(chǎn)處置活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)提供良好的環(huán)境。公開透明要求，資產(chǎn)處置規(guī)章制度要公開，便于有關(guān)當(dāng)事人了解參與資產(chǎn)處置活動(dòng)的規(guī)則；資產(chǎn)處置信息要公開，向社會(huì)公開處置資產(chǎn)的原始價(jià)值、數(shù)量、購入時(shí)間等信息，為競(jìng)爭(zhēng)者決定是否參與競(jìng)買提供充足信息；處置結(jié)果要公開，公布競(jìng)買人及競(jìng)買價(jià)格。通過公開進(jìn)行，使行政單位資產(chǎn)處置活動(dòng)在完全透明的狀態(tài)下運(yùn)作，減少產(chǎn)生 “權(quán)錢交易”等行為引發(fā)的資產(chǎn)流失。

2、公正原則。公正，是指按照統(tǒng)一規(guī)范的處置政策、處置程序進(jìn)行資產(chǎn)處置。公正原則是建立在公開和公平的基礎(chǔ)上，只有公開和公平，才能使資產(chǎn)處置得到一個(gè)公正的結(jié)果。作為資產(chǎn)處置的管理機(jī)關(guān)，除制定統(tǒng)一的政策、法規(guī)和制度以防止政出多門外，還必須堅(jiān)持這些規(guī)則在執(zhí)行中做到不偏不倚、一視同仁。

3、公平原則。公平，是指采取公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，給所有競(jìng)爭(zhēng)者均等的機(jī)會(huì)。公平性原則是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)處置目標(biāo)的重要保證。競(jìng)爭(zhēng)只有建立在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮巨大作用，才能實(shí)現(xiàn)最大程度的競(jìng)爭(zhēng)。行政單位要公平地對(duì)待每一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，不能人為地搞歧視，以促進(jìn)行政單位資產(chǎn)處置活動(dòng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)提高資產(chǎn)處置收益。

（二）行政單位國(guó)有資產(chǎn)出售與置換的方式

行政單位國(guó)有資產(chǎn)出售與置換，主要有以下幾種方式：

1、拍賣。拍賣是指以公開競(jìng)價(jià)的形式，將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的買賣方式。拍賣活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)，遵循公開、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則。

2、招投標(biāo)。招標(biāo)項(xiàng)目按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則。投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，不得損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。禁止投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)。

3、協(xié)議轉(zhuǎn)讓。協(xié)議轉(zhuǎn)讓，是指資產(chǎn)處置的買賣雙方經(jīng)過共同協(xié)商或談判后，取得一致意見，以一個(gè)雙方都能夠接受的合理價(jià)格進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的一種方式。

十九、行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入管理

法律條文：

第三十三條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置的變價(jià)收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入管理的規(guī)定。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入，包括各類資產(chǎn)的出售收入、置換差價(jià)收入、報(bào)廢報(bào)損殘值變價(jià)收入等。為加強(qiáng)和規(guī)范行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置活動(dòng)和收入管理，財(cái)政部制定了 《中央行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》、《地方行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，并明確規(guī)定行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入屬于政府非稅收入，是財(cái)政收入的重要組成部分，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)收繳和監(jiān)管，按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。

二十、行政單位國(guó)有資產(chǎn)需要進(jìn)行評(píng)估情形

法律條文：

第三十六條 行政單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估：

（一）行政單位取得的沒有原始價(jià)格憑證的資產(chǎn)；

（二）拍賣、有償轉(zhuǎn)讓、置換國(guó)有資產(chǎn)；

（三）依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)需要進(jìn)行評(píng)估情形的規(guī)定。

資產(chǎn)評(píng)估是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)化、市場(chǎng)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下客觀存在的經(jīng)濟(jì)范疇。在我國(guó)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，資產(chǎn)評(píng)估作為社會(huì)性和公正性活動(dòng)，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)重組、資產(chǎn)流動(dòng)等方面，發(fā)揮了重要作用，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中新興的不可缺少的行業(yè)。具體地說，資產(chǎn)評(píng)估是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由專門機(jī)構(gòu)和人員，依據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，根據(jù)特定的評(píng)估目的，遵循評(píng)估的原則，選擇適當(dāng)?shù)膬r(jià)值類型，按照法定的工作程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法，對(duì)資產(chǎn)在某一時(shí)點(diǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)定估算的活動(dòng)。本條列舉了行政單位需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的主要情形：

（一）行政單位取得的沒有原始價(jià)格憑證的資產(chǎn)

行政單位取得沒有原始價(jià)格憑證的資產(chǎn)時(shí)，為了保證資產(chǎn)能夠及時(shí)入賬，需要聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，行政單位根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行入賬，也可以根據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)制度估價(jià)入賬。

（二）拍賣國(guó)有資產(chǎn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)拍賣法》中的規(guī)定：“拍賣國(guó)有資產(chǎn)，依照法律或者按照國(guó)務(wù)院規(guī)定需要評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定拍賣標(biāo)的的保留價(jià)?！毙姓挝慌馁u國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，采取拍賣前先行評(píng)估的做法，可以有效地防止競(jìng)買人之間或者競(jìng)買人與拍賣人之間惡意串通，故意壓低價(jià)格，減少國(guó)有資產(chǎn)流失和委托人的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)

根據(jù)《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的規(guī)定：行政單位的固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，只在賬面上登記原始價(jià)值。因此，行政單位有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，不能按照原始價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，需要資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)該項(xiàng)資產(chǎn)的使用情況、保養(yǎng)情況、市場(chǎng)上同類產(chǎn)品的價(jià)格情況等因素進(jìn)行全面、專業(yè)的分析，得出轉(zhuǎn)讓時(shí)的評(píng)估價(jià)格，以此為基礎(chǔ)確定成交底價(jià)，有利于保證有償轉(zhuǎn)讓雙方的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）置換國(guó)有資產(chǎn)

行政單位置換國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，絕大多數(shù)情況下不涉及資金或只涉及少量的資金，它是一種以物易物的行為。置換的前提就是在明確知道雙方資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而雙方資產(chǎn)的購置時(shí)間、購買價(jià)格、使用情況各不相同，這就需要專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行判斷估價(jià)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果再擬定雙方資產(chǎn)置換的有關(guān)條件、程序等事項(xiàng)。如果評(píng)估結(jié)果差距過大，就需要一方支付對(duì)方一定的補(bǔ)償金。

（五）依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形

除了上述的幾種情形需要評(píng)估外，行政單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借等其他情形，也可能需要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。

二十一、產(chǎn)權(quán)糾紛的界定

法律條文：

第四十條 產(chǎn)權(quán)糾紛是指由于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬不清而發(fā)生的爭(zhēng)議。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于產(chǎn)權(quán)糾紛概念的規(guī)定。

行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛，多屬于在所有權(quán)（國(guó)家所有）明晰的情況下，因經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)所引發(fā)的。行政單位與非行政單位、組織的產(chǎn)權(quán)糾紛，多屬于由所有權(quán)歸屬問題而引發(fā)的。目前，行政單位發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛主要有以下兩種情況：

（一）行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛

行政單位之間發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，主要有以下幾種情況：（1）行政單位機(jī)構(gòu)變動(dòng)，發(fā)生劃轉(zhuǎn)撤并時(shí)，發(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛。（2）行政單位共同購建。幾個(gè)行政單位共同出資購建資產(chǎn)，待購建活動(dòng)結(jié)束，資產(chǎn)投入使用后，資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清，引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。（3）行政單位互借資產(chǎn)。行政單位之間經(jīng)常會(huì)發(fā)生資產(chǎn)互借的情況，由于資產(chǎn)借入沒有辦理相關(guān)手續(xù)，使得資產(chǎn)在幾經(jīng)轉(zhuǎn)借或管理人員變化之后，難以判斷資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)糾紛。（4）不同級(jí)次間行政單位因使用資產(chǎn)的權(quán)屬不清引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛。如：一些部門在垂直管理單位上收過程中與當(dāng)?shù)卣l(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛。

（二）行政單位與非行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛

行政單位與非行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛主要有以下幾種情況：（1）行政單位與非行政單位共同購建。行政單位與非行政單位共同出資購建資產(chǎn)，待購建活動(dòng)結(jié)束，資產(chǎn)投入使用后，該項(xiàng)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清，引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。（2）行政單位與非行政單位間租借資產(chǎn)。這種情況多因租借活動(dòng)發(fā)生時(shí)，沒有辦理相關(guān)手續(xù)，或資產(chǎn)租借活動(dòng)歷時(shí)較長(zhǎng)，或幾經(jīng)轉(zhuǎn)租、借，導(dǎo)致雙方因資產(chǎn)歸屬不清而發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。（3）行政單位與非行政單位之間買賣資產(chǎn)活動(dòng)。這種情況多因買賣活動(dòng)發(fā)生時(shí)，未訂立相關(guān)的合同或買賣雙方中的一方?jīng)]有按照合同中的規(guī)定，履行相應(yīng)的義務(wù)，由此發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。

二十二、財(cái)政部門、行政單位及其工作人員國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)

法律條文：

第四十八條 財(cái)政部門、行政單位及其工作人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)，依法維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政部門、行政單位及其工作人員履行國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)的規(guī)定。

（一）行政單位履行國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)的規(guī)定

本《辦法》第九條明確了行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的具體職責(zé)，并在以后各章明確了行政單位在資產(chǎn)配置、使用、處置、報(bào)告等環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容，行政單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行上述規(guī)定，規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督。這里主要強(qiáng)調(diào)的是，為了強(qiáng)化管理責(zé)任，應(yīng)當(dāng)建立部門、單位法人代表和資產(chǎn)管理責(zé)任人任期資產(chǎn)管理責(zé)任審計(jì)制度，對(duì)有關(guān)人員任期內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任進(jìn)行審計(jì)。組織人事部門應(yīng)當(dāng)將單位法人代表和資產(chǎn)管理責(zé)任人任期資產(chǎn)管理責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告，作為對(duì)單位法人代表和資產(chǎn)管理責(zé)任人的調(diào)任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時(shí)的參考依據(jù)。

（二）財(cái)政部門履行國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)的規(guī)定

本《辦法》第八條明確了財(cái)政部門國(guó)有資產(chǎn)管理的具體職責(zé)，并在以后各章明確了財(cái)政部門在資產(chǎn)配置、使用、處置、報(bào)告等環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行上述規(guī)定，規(guī)范、加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)和本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門國(guó)有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督、檢查。各級(jí)財(cái)政部門在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管過程中，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序行使管理權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政部門的行政責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制，切實(shí)做到依法行政、依法理財(cái)。

二十三、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督方式

法律條文：

第四十九條 財(cái)政部門、行政單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督，堅(jiān)持單位內(nèi)部監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督方式的規(guī)定。

（一）內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督

1、內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指行政單位本身對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，是將監(jiān)督寓于資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的一種監(jiān)督形式。內(nèi)部監(jiān)督要求行政單位建立內(nèi)部審查制度和崗位責(zé)任制，健全內(nèi)部制約機(jī)制，以加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理人員應(yīng)當(dāng)按照本辦法及其他有關(guān)規(guī)定行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，有權(quán)提出意見并向主管單位、財(cái)政部門和其他有關(guān)部門反映。

2、財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督是指各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)本辦法及其他有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)督、控制、檢查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正國(guó)有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)執(zhí)行中的偏差，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整。

3、審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理情況，核實(shí)資產(chǎn)賬實(shí)、賬賬、賬卡等是否相符，國(guó)有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)是否合法、合規(guī)、合理，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行相關(guān)處理、糾正的過程。

4、社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督，是指廣大群眾、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體等社會(huì)各界對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督活動(dòng)，以促進(jìn)行政單位更好地完成國(guó)有資產(chǎn)管理工作。

（二）事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督

1、事前監(jiān)督。事前監(jiān)督是指在行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動(dòng)發(fā)生之前，對(duì)有關(guān)預(yù)測(cè)、決策、措施、論證、合同等所進(jìn)行的監(jiān)督。進(jìn)行事前監(jiān)督，有利于防止計(jì)劃、預(yù)測(cè)和決策失誤導(dǎo)致?lián)p失，為做好各項(xiàng)資產(chǎn)管理工作奠定基礎(chǔ)。

2、事中監(jiān)督。事中監(jiān)督是指對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)過程所進(jìn)行的監(jiān)督，是一種日常監(jiān)督。它主要通過對(duì)資產(chǎn)日常使用及其他管理活動(dòng)的審查、復(fù)核，監(jiān)督資產(chǎn)管理事項(xiàng)處理是否合理、合法。加強(qiáng)事中監(jiān)督，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，以盡量減少損失和不利影響。

3、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督，是指對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動(dòng)的結(jié)果所進(jìn)行的監(jiān)督。主要通過對(duì)資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告、賬簿、會(huì)計(jì)憑證的檢查分析，找出問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出改進(jìn)意見和措施，建立健全各項(xiàng)制度，提高資產(chǎn)管理水平。

（三）日常監(jiān)督、專項(xiàng)檢查

1、日常監(jiān)督。日常監(jiān)督是指依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)的占有使用行為和過程實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。

2、專項(xiàng)檢查。專項(xiàng)檢查是指對(duì)行政單位的某一類資產(chǎn)或某些資產(chǎn)管理活動(dòng)專門進(jìn)行的監(jiān)督。其內(nèi)容和范圍一般由監(jiān)督的組織者決定，主要針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的某些薄弱環(huán)節(jié)和重要方面進(jìn)行檢查監(jiān)督。

二十四、違反國(guó)有資產(chǎn)管理辦法的處理處罰

法律條文：

第五十條 財(cái)政部門、行政單位及其工作人員違反本辦法的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國(guó)有資產(chǎn)的，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》處理。

違反國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定的其他行為，按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)處理。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對(duì)違反國(guó)有資產(chǎn)管理辦法的行為進(jìn)行處罰的規(guī)定。

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，相關(guān)的政策規(guī)定繁多，但其根本宗旨是統(tǒng)一的，即明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障資產(chǎn)的安全和完整，推動(dòng)資產(chǎn)的合理配置和節(jié)約、有效使用，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)行有償使用并監(jiān)督其實(shí)現(xiàn)保值增值。在實(shí)際工作中，確定有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理方面的財(cái)政違法行為要從三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)定，一是登記環(huán)節(jié)，二是核算環(huán)節(jié)，三是使用和處置環(huán)節(jié)，具體是以這三個(gè)環(huán)節(jié)上國(guó)家的相關(guān)規(guī)定作為定性的依據(jù)，以其行為是否有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值為標(biāo)準(zhǔn)，損害或變相損害國(guó)有資產(chǎn)的行為就要予以糾正，并進(jìn)行處理和處罰。

（一）行政單位國(guó)有資產(chǎn)的登記環(huán)節(jié)

行政單位無論是否納入預(yù)算管理，以及實(shí)行何種預(yù)算管理形式，都必須根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，向有關(guān)部門（財(cái)政部門或主管部門）辦理國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。產(chǎn)權(quán)登記包括設(shè)立產(chǎn)權(quán)登記、變動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記、撤銷產(chǎn)權(quán)登記。在登記環(huán)節(jié)，行政單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面存在的主要問題是，不如實(shí)登記取得國(guó)有資產(chǎn)的情況，為部門謀取不正當(dāng)利益創(chuàng)造便利條件，具體表現(xiàn)形式：

1、將取得的國(guó)有資產(chǎn)不登記或不及時(shí)登記，擅自占有、使用。行政單位將取得的國(guó)有資產(chǎn)，在未辦理登記手續(xù)，又未報(bào)批的情況下，擅自出租或出借，脫離職能部門的監(jiān)管，利用國(guó)有資產(chǎn)為本部門謀取利益。

2、將應(yīng)界定為國(guó)有資產(chǎn)的捐贈(zèng)物資，擅自占有、使用。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，對(duì)符合條件的捐贈(zèng)物資，應(yīng)視同國(guó)有資產(chǎn)，按國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，而部分行政單位將這部分資產(chǎn)視為自有資產(chǎn)，進(jìn)行管理和使用。

3、利用不實(shí)或虛假資料，虛減或虛增國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值。每項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)登記時(shí)，對(duì)其價(jià)值的確認(rèn)，要依據(jù)法定的程序和法定相關(guān)資料來進(jìn)行。對(duì)于購買的資產(chǎn)要以真實(shí)有效的發(fā)票作為基本依據(jù)，需要通過評(píng)估確認(rèn)價(jià)值的，要由具有相當(dāng)資格的評(píng)估單位按照法定程序進(jìn)行，基建工程的價(jià)值要通過真實(shí)合法的竣工決算來確認(rèn)。在以上過程中，利用不實(shí)或虛假的資料，通過虛增或虛減國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，達(dá)到非法占有和使用的目的。

（二）行政單位國(guó)有資產(chǎn)的核算環(huán)節(jié)

行政單位要將所有國(guó)有資產(chǎn)全部納入單位的法定統(tǒng)一賬目，按照財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)務(wù)制度，建立實(shí)物臺(tái)賬或?qū)嵨锟?，進(jìn)行核算和管理，做到賬底清楚，賬賬相符、賬卡相符、賬實(shí)相符，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。在核算環(huán)節(jié)，行政單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的主要問題是將應(yīng)納入單位法定統(tǒng)一賬目核算的，不納入其中核算，或是將應(yīng)統(tǒng)一賬目核算的國(guó)有資產(chǎn)以弄虛作假等手段轉(zhuǎn)為賬外，非法占有和使用，謀取不正當(dāng)利益。具體表現(xiàn)形式：

一是基本建設(shè)工程完成后，不進(jìn)行竣工決算，或竣工決算完成后，不納入單位法定的固定資產(chǎn)賬目核算，擅自使用，為部門牟取私利。行政單位在一項(xiàng)基本建設(shè)完成后，應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理竣工決算，并依據(jù)竣工決算，將基本建設(shè)工程價(jià)值計(jì)入單位固定資產(chǎn)賬核算，增加國(guó)有資產(chǎn)總值。行政單位不辦理竣工決算或不入賬的目的，在于逃避管理和監(jiān)督，利用完工設(shè)施，非法獲利。

二是行政單位將應(yīng)納入單位統(tǒng)一賬目核算的國(guó)有資產(chǎn)，不入賬或?qū)①~內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)轉(zhuǎn)出，私立賬目或不設(shè)賬目，脫離監(jiān)督和管理，進(jìn)行各類非法活動(dòng)。

（三）行政單位國(guó)有資產(chǎn)的使用和處置環(huán)節(jié)

行政單位應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和有效使用。國(guó)有資產(chǎn)的處置應(yīng)向主管部門或同級(jí)財(cái)政報(bào)告，并履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意處置，處置國(guó)有資產(chǎn)的收益屬于國(guó)家所有，要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)處理，以確保國(guó)有資產(chǎn)不受損害。行政單位在國(guó)有資產(chǎn)的使用和處置環(huán)節(jié)違法行為的具體表現(xiàn)形式：

1、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)過程中常見的違規(guī)行為有：（1）行政單位未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，擅自將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。（2）將行政單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以開辦集體或私營(yíng)企業(yè)等方法，改變其國(guó)家所有性質(zhì)。（3）將行政單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)未實(shí)施有償使用的原則，征收國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)，或?qū)⒄魇盏膰?guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)未按照規(guī)定用途使用。（4）對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，未按照國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定核定其價(jià)值，故意低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，從而損害國(guó)家利益，并使考核國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的基礎(chǔ)不實(shí)。（5）行政單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所得收益未按規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。

2、國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)出售、調(diào)撥、報(bào)損、報(bào)廢，使國(guó)有資產(chǎn)受損。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的任何處置行為都必須嚴(yán)格履行法定程序，應(yīng)向上級(jí)主管部門或同級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意處置。處置收益一律屬于國(guó)家，并按照規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，不得隱瞞收益。

3、擅自隨意核銷債權(quán)。行政單位由于向外借款所形成的債權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定定期追索，保證債權(quán)的安全。對(duì)于確實(shí)無法追索的債權(quán)，應(yīng)當(dāng)報(bào)告相應(yīng)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，不得擅自隨意核銷，使國(guó)有資產(chǎn)受損。

二十五、執(zhí)行本辦法的單位范圍

法律條文：

第五十一條 參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)管理依照本辦法執(zhí)行。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是依照本辦法執(zhí)行的單位范圍的規(guī)定。

（一）參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位

事業(yè)單位的稱謂在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都沒有對(duì)應(yīng)的詞匯，可以說是典型的中國(guó)特色。我國(guó)《憲法》、《民法通則》都明確將其劃歸為社會(huì)組織。一般理解為，事業(yè)單位是為國(guó)家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開支的單位。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》明確，事業(yè)單位包括公益性非營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。

事業(yè)單位絕大部分執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，其資產(chǎn)管理也執(zhí)行事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法。但是，目前我國(guó)有少數(shù)事業(yè)單位具有一定的社會(huì)管理職能，參照公務(wù)員制度管理，執(zhí)行行政單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，因此，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政單位資產(chǎn)管理辦法。目前，我國(guó)參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位主要有：中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等。另外，編制管理部門在批準(zhǔn)行政單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)有些事業(yè)單位也是批準(zhǔn)參照公務(wù)員制度管理的。

（二）參照公務(wù)員制度管理的社會(huì)團(tuán)體

參照公務(wù)員制度管理的社會(huì)團(tuán)體，從一般意義上講，不屬于行政單位的范疇，但由于其業(yè)務(wù)活動(dòng)的方式和財(cái)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)與行政單位類似，作為行政單位管理。因此，其財(cái)務(wù)管理活動(dòng)按照行政單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行，資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依照行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法執(zhí)行。

目前，我國(guó)參照公務(wù)員制度管理的社會(huì)團(tuán)體主要包括：中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)等。

二十六、地方行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度的制定權(quán)限

法律條文：

第五十三條 地方財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法及上級(jí)財(cái)政部門有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定本地區(qū)和本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，并報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門備案。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于地方行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度制定權(quán)限的規(guī)定。

目前，我國(guó)實(shí)行中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政。在職權(quán)劃分上，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政除負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政管理，監(jiān)督本級(jí)各部門的財(cái)務(wù)活動(dòng)外，還負(fù)有監(jiān)督、指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政管理的職責(zé)。由于各地資產(chǎn)管理模式和工作開展情況不盡相同，因此，本《辦法》規(guī)定，地方財(cái)政部門可以根據(jù)本《辦法》法與上級(jí)財(cái)政部門有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定本地區(qū)和本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，并報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門備案。這樣做，一方面可以使各地的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作符合實(shí)際，另一方面也可以鼓勵(lì)地方財(cái)政部門創(chuàng)造性地開展工作，推動(dòng)全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作深入開展。

二十七、行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法和中央級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法制定權(quán)限

法律條文：

第五十四條 行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法由財(cái)政部另行制定。

中央級(jí)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法，由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)本辦法制定。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法和中央級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法制定權(quán)限的規(guī)定。

（一）行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法

行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)主要是指我國(guó)駐外使領(lǐng)館等外交機(jī)構(gòu)和駐外非外交機(jī)構(gòu)所占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)。駐外外交機(jī)構(gòu)主要是指我國(guó)派駐外國(guó)的使館、領(lǐng)館、代表處及我國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)等，主要由外交部、商務(wù)部、教育部、文化部、科技部等部門的派出人員組成。駐外非外交機(jī)構(gòu)主要是指國(guó)家旅游局、國(guó)家外國(guó)專家局、中國(guó)對(duì)外貿(mào)易促進(jìn)會(huì)等單位派駐外國(guó)的機(jī)構(gòu)。由于境外行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的特殊性，本《辦法》規(guī)定，行政單位境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法由財(cái)政部另行制定。即本《辦法》不適用于我國(guó)境外的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理。

（二）中央行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法

按照國(guó)有資產(chǎn)管理工作需要，中央行政單位可以劃分為中共中央各部門、國(guó)務(wù)院各部門、全國(guó)人大各部門、全國(guó)政協(xié)各部門、垂直管理部門、民主黨派六大板塊。這六個(gè)板塊的行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法，財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門另行制定。■

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）