申學(xué)鋒

政府間關(guān)系是國家治理的重要內(nèi)容，而財政體制反映的是政府間財政關(guān)系，是政府間關(guān)系的重要組成部分。從有利于推進國家治理現(xiàn)代化的視角出發(fā)，政府與市場的邊界如何界定，政府間事權(quán)和支出責(zé)任如何匹配，各級政府之間如何建立一種基于轄區(qū)責(zé)任的財政治理關(guān)系，都是至關(guān)重要的改革任務(wù)，也是難啃的硬骨頭。當(dāng)前，新一輪財稅體制改革正如火如荼開展，而政府間財政關(guān)系改革是其核心任務(wù)之一，如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)“爬坡過坎”，打贏體制改革攻堅戰(zhàn)，是決策層和理論界面臨的重大命題。

一、國家治理模式演進促使政府間財政關(guān)系轉(zhuǎn)化

馬克思主義國家學(xué)說認(rèn)為，財政是國家全面履行其職能的重要工具，是實現(xiàn)國家職能和提供物質(zhì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟手段，財政與國家存在本質(zhì)聯(lián)系。在任何時代、任何社會制度下，財政都不僅是一個經(jīng)濟范疇，更屬于政治范疇，國家政權(quán)的鞏固、社會秩序的穩(wěn)定等，幾乎所有國家治理事宜都與財政緊密關(guān)聯(lián)。在不同歷史階段，國家治理體系和治理模式會有所差異，并對財政制度提出不同的要求。換言之，國家治理模式的變化必然會影響到財政制度建設(shè)，財政制度的探索改革是適應(yīng)國家治理模式發(fā)展變化的結(jié)果，二者存在緊密的關(guān)聯(lián)。

1949年以來的60余年，我國經(jīng)歷了波瀾壯闊的大發(fā)展，國家治理手段和方式也發(fā)生了巨大變化，從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟，從政府全面包辦到市場起基礎(chǔ)性作用、決定性作用，從政府扮演絕對主角到多主體治理模式的開啟，治理理念也從最初的管理到當(dāng)前的治理。在這樣的宏觀政治背景和經(jīng)濟社會發(fā)展大政方針下，我國的決策層及財政部門對社會主義財政制度的建立健全做出了不斷的探索。政府間財政關(guān)系包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、財權(quán)劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度等基本要素，在某種程度上反映著國家權(quán)力縱向配置的狀況，其實質(zhì)是財政分配中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題，是財政體制的核心內(nèi)容。伴隨著國家治理模式的變化，我國政府間財政關(guān)系也相應(yīng)有所演變。

（一）從1949年新中國成立到1978年改革開放

這一時期，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與之相適應(yīng)，財稅體制以集權(quán)為最主要特征，財權(quán)高度集中于中央，盡管經(jīng)歷數(shù)次調(diào)整（從集中到較為分散又到集中），但財政統(tǒng)收統(tǒng)支的框架并沒有打破。在計劃經(jīng)濟時代，財政制度的基本特征是“高度統(tǒng)一”，財政管理體制的基本指導(dǎo)思想是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”。其中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是指由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)政策統(tǒng)一、計劃統(tǒng)一、制度統(tǒng)一。在確保中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，各地區(qū)、各部門、各單位也擁有一定的財權(quán)和自主權(quán)，以調(diào)動其積極性，促進地方經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展。此間政府間財政關(guān)系主要呈現(xiàn)出以下特征：全國財政統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府僅僅是中央政府的代理機構(gòu)，執(zhí)行中央下派的財政收入和支出任務(wù)，沒有任何財政自主權(quán)。地方政府負(fù)責(zé)征收關(guān)稅之外的絕大多數(shù)財政收入，這些收入被分為上解和留用兩個部分，但兩者之間的比例并無任何法律上的規(guī)定。當(dāng)時收入劃分并非事前規(guī)定好的，而是年年商談決定，并根據(jù)中央下派地方的支出任務(wù)的變動而調(diào)整。因此，在轉(zhuǎn)移支付和收入劃分之間的界限是移動的，嚴(yán)格地說，所有的地方政府支出都是用中央的轉(zhuǎn)移支付開支的（黃佩華）。

高度集中的財政管理體制，從根本上講，是由傳統(tǒng)體制下社會資源配置方式?jīng)Q定的，在傳統(tǒng)指令性計劃處于中心支配地位的經(jīng)濟體制下，財稅制度不過是計劃經(jīng)濟資源配置方式的反映。高度集中的計劃經(jīng)濟管理模式，必然會產(chǎn)生集中統(tǒng)一的財政管理方式。計劃經(jīng)濟是通過行政命令、計劃指標(biāo)配置社會資源的，而財政作為國家籌集運用資金，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的主要工具，其管理體制和運行機制，自然要服從、服務(wù)于這種資源配置方式，深深地打上計劃經(jīng)濟體制的烙印。

（二）從1978年改革開放到1992年黨的十四大前夕

黨的十一屆三中全會重新確立了馬克思主義實事求是的指導(dǎo)方針，開始了經(jīng)濟建設(shè)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。從1978年到1984年，實行“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”；1984年到1988年，確立了社會主義商品經(jīng)濟，1989年到1992年是向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡時期。在這個階段，計劃經(jīng)濟仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，財政管理體制也配合其發(fā)揮作用。

黨的十一屆三中全會指出，我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理體制的嚴(yán)重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該大膽下放，讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)。在這一思想指導(dǎo)下，財政領(lǐng)域開始了放權(quán)讓利的改革，主要是把原來集中于中央的權(quán)力下放給地方政府，將應(yīng)該給國有企業(yè)的一部分權(quán)力交給企業(yè)，同時提高農(nóng)民收入。

在中央和地方的關(guān)系方面，財政放權(quán)讓利的主要形式是實行各種包干。自1980年起，實行了“劃分收支，分級包干”的財政體制，也稱之為“分灶吃飯”的財政體制。1985年起，又實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制。1988年開始，實行地方包干，主要是在原定財政體制的基礎(chǔ)上，實行收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增、定額遞增、定額補助等不同形式的包干辦法。包干制財政體制給了地方比以往更大的自主權(quán)，地方能從財政收入的增長部分中得到較多的好處，這樣在一定程度上解決了原有體制“鞭打快?！钡膯栴}，有利于提高地方政府組織財政收入的積極性，從而調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。地方政府由此可以因地制宜地安排本地各項支出，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有計劃有步驟地發(fā)展地方社會經(jīng)濟和各項事業(yè)。

在計劃經(jīng)濟體制下，政府是資源配置的主體，財政職能范疇帶有事無巨細(xì)、包攬一切的特征，這種財政亦即通常所說的“生產(chǎn)建設(shè)型財政”。與這種財政制度相適應(yīng)，當(dāng)時的主流財政理論是國家分配論。這一理論強調(diào)國家是財政分配的主體，要通過以國家為主體的財政分配來調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，使生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)，促進生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，以國家為主體的財政職能，一是要通過財政調(diào)控手段，調(diào)整好生產(chǎn)關(guān)系；二是要利用財政政策，調(diào)節(jié)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，以促進社會再生產(chǎn)的順利進行。改革開放后，隨著市場機制作用的逐漸發(fā)揮，國家分配論也強調(diào)通過分配和再分配環(huán)節(jié)來制導(dǎo)生產(chǎn)、消費和交換，使社會再生產(chǎn)得以順利、有序、高效地運行，使市場配置資源的作用得以實現(xiàn)。

（三）1992年黨的十四大召開到2013年黨的十八屆三中全會前夕

黨的十四大第一次把社會主義市場經(jīng)濟確立為中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)模式，提出“要逐步實行稅利分流和分稅制”，同年中央選擇天津等9個地區(qū)進行分稅制試點。這標(biāo)志著改革開放進入了一個新的發(fā)展階段。

1994年的分稅制財稅體制改革，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，朝著建立社會主義公共財政方向邁出的重要一步。分稅制財政體制改革突破了“讓利、放權(quán)”的傳統(tǒng)改革思路，向構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的財政運行機制邁出了關(guān)鍵的一步，也是我國建國以來政府間財政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新，在新中國財政史上具有里程碑意義。分稅制改革實施后，按照稅種劃分收入，打破了長期以來實行的“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系，增強了中央宏觀調(diào)控能力，調(diào)動了地方的積極性，促進了全國統(tǒng)一大市場的形成，為社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展提供了有力的財政體制支撐。建立公共財政的基本思路是：按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)政府滿足社會公共需要的職能范圍和方向，強化財政宏觀調(diào)控職能，建立起較為規(guī)范的政府公共預(yù)算管理體系，促進社會經(jīng)濟健康穩(wěn)定地發(fā)展。以此為指導(dǎo)，有關(guān)部門從調(diào)整政府公共支出范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，改進公共預(yù)算編制方法、強化預(yù)算約束力，加強公共支出管理、推行政府采購制度等幾個方面展開了公共財政制度建設(shè)。

1998年的全國財政工作會議，明確提出了建立公共財政基本框架的目標(biāo)。所謂公共財政，是以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運行模式，在理論上被稱為“公共財政”。公共財政框架體系的基本特征是：著眼于滿足社會公共需要，立足于非盈利性，收支行為規(guī)范化。

2002年11月黨的十六大報告提出全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。自此，中國的改革和發(fā)展進入了一個新的歷史時期，財政改革與發(fā)展也邁入了新階段。按照中央的有關(guān)決策部署，公共財政體系得到不斷的健全和完善，取得了明顯成效，已初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體系的基本框架。除建立和鞏固了財政收入穩(wěn)定增長機制、財政支出進一步調(diào)整優(yōu)化外，公共財政體系的建設(shè)成果還集中體現(xiàn)在財稅體制改革不斷深化、財政管理水平顯著提高、財政宏觀調(diào)控能力明顯增強等方面。

（四）黨的十八屆三中全會召開至今

從1978年改革開放至十八屆三中全會召開前，已有的財政改革舉措大多著眼于經(jīng)濟層面和技術(shù)層面，在改革對象主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域的時期，這是一件順理成章的事。但是當(dāng)中國經(jīng)濟進入新常態(tài)、社會發(fā)展進入新階段之后，深化改革面對的任務(wù)是實施經(jīng)濟、政治、社會、文化以及生態(tài)領(lǐng)域聯(lián)動的改革。只有啟動這種價值高度的系列改革才能促進社會主義和諧社會的發(fā)展，實現(xiàn)社會的長治久安。2013年黨的十八屆三中全會《決定》將財政的地位和作用概括為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。這明白無誤地表明，財稅體制改革是未來很長一段時期內(nèi)全面深化改革的重點內(nèi)容，它是撬動全面改革的支點，是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的一個內(nèi)生的引擎。

黨的十八屆三中全會的重要論斷，是我國在如何認(rèn)識政府和市場關(guān)系領(lǐng)域的一次重大突破，也是對財政本質(zhì)職能的重要回歸。新一輪財稅體制改革的目標(biāo)是建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度，而合理的政府間財政關(guān)系是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。因此，新形勢下政府間財政關(guān)系的調(diào)整既是一種必然，也是一種必需。新時期的財稅改革，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代財政制度，即統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財政制度。

二、集權(quán)還是分權(quán)：糾結(jié)的選擇

作為在某種程度上反映國家權(quán)力縱向配置狀況的政府間財政關(guān)系，其實質(zhì)上反映著一國政治體制中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。從1949年以來政府間財政關(guān)系的變化可以看出，這一時期我國政治體制經(jīng)歷了“高度集權(quán)→部分放權(quán)→部分收權(quán)”的過程，伴隨著經(jīng)濟體制和政治體制的不斷改革，政府間財政關(guān)系也在相應(yīng)做出調(diào)整。其原因在于，作為直接反映中央和地方間財政分配關(guān)系的制度安排，政府間財政關(guān)系需要在理清政府和市場、政府和社會、中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)上進行，而政府和市場關(guān)系、政府和社會關(guān)系的處理、中央與地方關(guān)系的處理恰恰分別是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的主要內(nèi)容，因此每一次經(jīng)濟體制改革和政治體制改革必然導(dǎo)致政府間財政關(guān)系的相應(yīng)改變。

在20世紀(jì)50年代，我國步入高度集中的發(fā)展道路，既是人們在飽經(jīng)地方分裂之苦和戰(zhàn)亂之傷后的自然選擇，也是在較短時間內(nèi)建立社會主義政治經(jīng)濟制度和比較完備的國民經(jīng)濟體系，早日縮小與發(fā)達國家差距的現(xiàn)實需要。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其抑制地方、部門和企事業(yè)單位積極性、創(chuàng)造性的弊端也不斷顯現(xiàn)。由此，我們于1980年開始走上部分放權(quán)的道路，以打破中央高度集中的僵化體制，更多地釋放地方和企業(yè)的積極性。但與此同時，由于多種體制并存以及“一對一”談判機制和條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制，國家財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重下滑，中央財政收入占全國財政收入的比重明顯偏低，政府行政能力和中央政府調(diào)控能力下降，形成了“弱中央”狀態(tài)。到了80年代末，甚至出現(xiàn)了中央財政通過各種名目向富裕的地方財政借錢度日的窘境。1994年實行的分稅制改革通過部分收權(quán)，有效地改變了這一狀況，極大了增強了中央政府財力和宏觀調(diào)控的能力，但也出現(xiàn)了“跑部錢進”、基層財力不足等弊端。時至今日，我們?nèi)栽趯ふ乙粭l適合我國發(fā)展?fàn)顩r的集權(quán)與分權(quán)、放權(quán)與收權(quán)之路。

其實，1949年以來，中國共產(chǎn)黨就一直在思考集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出，“處理好中央和地方的關(guān)系，對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。”中央與地方關(guān)系是一個充滿辯證法的矛盾，“解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的自主性，讓地方辦更多的事情?！备母镩_放之后，鄧小平在多個場合指出，調(diào)整中央與地方關(guān)系的總原則，就是既能保證國家的政令統(tǒng)一，中央能夠?qū)嵭杏行У暮暧^調(diào)控，又要真正把權(quán)力下放，能保證地方因地制宜、獨立自主地解決地方性的問題，發(fā)揮中央與地方的兩個積極性。1995年黨的十四屆五中全會提出：“賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強整個經(jīng)濟的生機和活力。”2007年黨的十七大報告提出“必須堅持統(tǒng)籌兼顧”，強調(diào)要“統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，充分調(diào)動各方面積極性”。2013年黨的十八屆三中全會更是把財政提升到前所未有的高度，明確了新一輪財稅體制改革的路徑。在政府間財政關(guān)系問題上，三中全會旗幟鮮明地提出完善中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分，建立現(xiàn)代財政制度。

總體來看，1949年以來，我們黨一直主張的是在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上，適度向地方分權(quán)，既維護國家統(tǒng)一，又充分調(diào)動地方積極性。這既與我國歷史傳承相關(guān)，也與世界趨勢相合。從我國歷史發(fā)展的脈絡(luò)來看，中央政府如果失去對地方財權(quán)的支配，就不可能有效地行使宏觀調(diào)控職能，進而影響到經(jīng)濟正常運行和政治秩序的穩(wěn)定。地方財權(quán)過分膨脹，往往會偏重地方利益而忽視國家整體利益，使中央政府的號令在地方得不到切實貫徹，極易導(dǎo)致政治上的分裂。從國際上看，即使在法治較為完備的社會，中央或者聯(lián)邦政府也都在政府間初次分配時確立對地方的財力優(yōu)勢，并結(jié)合實行普遍補助制度，對地方政府施政行為進行必要的控制、引導(dǎo)與干預(yù)。

對于我們這樣一個大國而言，要正確處理好中央和地方的財政關(guān)系，就必須始終保持中央財權(quán)具有一定權(quán)威。最佳路徑是：在初次分配中，中央通過控制主要稅種及共享稅得到大部分稅收，而在再次分配中，中央通過轉(zhuǎn)移支付方式加強中央權(quán)威，平衡區(qū)域差異，從而消除財政上“諸侯割據(jù)”的潛在危險。同時，我國的治理架構(gòu)非常獨特，是長期歷史演變形成的，其特征很難用“集中”或“分散”這樣的詞語來描述?！爸醒霙Q策，地方執(zhí)行”，這是我國治理架構(gòu)的基本特征。從決策來看，似乎是高度集中的，地方聽令于中央；從執(zhí)行來看，又是高度分權(quán)的，中央依賴于地方。在這個框架下，我國的事權(quán)劃分與西方市場經(jīng)濟國家不同，主要是按照事權(quán)要素來劃分和界定的，即把決策、執(zhí)行、支出責(zé)任和監(jiān)督在不同層級政府間進行劃分和界定。除了國防和外交是按照事權(quán)項目劃分和界定之外，其他的事權(quán)都是按照事權(quán)要素來劃分的。這種不同于西方市場經(jīng)濟國家的事權(quán)劃分方式，決定了我國事權(quán)劃分改革的路徑不是比照西方，而是在現(xiàn)有國家治理架構(gòu)內(nèi)進行。在這樣的框架下，如何在集權(quán)與分權(quán)、放權(quán)與收權(quán)之間尋求一個適宜的尺度，打破“一收就死，一放就亂”的怪圈，既需要理論的思考，更需要實踐的探索。

三、當(dāng)前政府間財政關(guān)系與國家治理的不適性

與國家治理體系現(xiàn)代化相適應(yīng)，作為在處理好政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系基礎(chǔ)上的，對中央與地方之間財政關(guān)系的劃分，政府間財政關(guān)系必須是現(xiàn)代化的，即應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范、透明、高效、法治化等特征。但1994年實行的分稅制改革雖然完善和規(guī)范了我國央地分配關(guān)系，為我國社會主義事業(yè)的發(fā)展提供了充足的財政支持，卻因為受到一些客觀條件制約，有些改革并沒有到位。同時我國政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系也并未理順，這必然導(dǎo)致政府間財政關(guān)系的不足。隨著經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的發(fā)展，當(dāng)前政府間財政關(guān)系與國家治理的不適性日益顯現(xiàn)。

一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明。作為理清政府間財政關(guān)系的邏輯起點，只有明晰政府間事權(quán)劃分，才能以此為基礎(chǔ)界定各級政府間支出責(zé)任，這是提高國家治理能力與效率的基本前提，也是實現(xiàn)財力與事權(quán)合理匹配的根本依據(jù)。但分稅制改革時，未觸動政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。當(dāng)前我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了1993年前的格局，存在不清晰、不合理和不規(guī)范等問題。一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多。同時，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實來看，中央政府在很多方面并沒有負(fù)擔(dān)起其應(yīng)該承擔(dān)的管理責(zé)任，如在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和維護全國統(tǒng)一市場方面就做得不夠。

二是政府間收入劃分不盡合理。現(xiàn)代、高效的財政制度要求將稅基流動性強、地區(qū)間分布不均衡、年度間波動較大以及稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁、涉及收入分配等的稅種，如增值稅、所得稅等，劃分為中央政府收入；將稅基較為地域化，信息能由地方政府較好掌握的稅種收入，劃歸地方收入。但我國地方增值稅分享比例過高，不利于遏制地方追求數(shù)量型經(jīng)濟增長的沖動；將個人所得稅累進部分的收入列入分享范圍，不利于調(diào)解收入再分配和穩(wěn)定地方收入。另外，地方稅主體稅種并未建立。最后，從當(dāng)前世界各國的情況看，出于中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟、協(xié)調(diào)地區(qū)間均衡發(fā)展、保障國家公共安全等因素，在政府間財力劃分方面逐漸形成一個共同的發(fā)展新趨勢，即中央政府財力占國家總財力的比重不斷提高。與之相適應(yīng)，我國也應(yīng)著眼宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，適度集中中央政府財力，同時加大中央財政支出比重，建立以中央財政為全部財政收支活動的中心，增強中央政府的主導(dǎo)權(quán)和調(diào)控權(quán)，以適應(yīng)國內(nèi)外形勢的復(fù)雜多變。

三是轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。一般性轉(zhuǎn)移支付旨在均衡地區(qū)間財力差距，推動基本公共服務(wù)均等化，專項轉(zhuǎn)移支付則側(cè)重解決外部性問題，實施中央特定政策目標(biāo)。兩者具體政策目標(biāo)和準(zhǔn)入門檻的制定都應(yīng)在政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上進行，但由于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，我國轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱。很多轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)定往往是為了推進政策目標(biāo)的實現(xiàn)，存在部分一般性轉(zhuǎn)移支付項目專項化、專項轉(zhuǎn)移支付一般化的特征。同時，我國轉(zhuǎn)移支付還面臨一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、專項轉(zhuǎn)移支付過多的問題。盡管最近幾年我國對專項轉(zhuǎn)移支付進行了整合，但也僅僅是小類歸大類，是物理整合而不是化學(xué)整合，原有的資金規(guī)模和用途基本沒有打破。

四是政府間財政關(guān)系法制建設(shè)滯后。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關(guān)的具體職權(quán)劃分。在這種情形下，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的具體內(nèi)容主要散見于國務(wù)院有關(guān)文件或部門規(guī)章中。由于沒有明確的法律規(guī)范，各級政府往往以本級財政利益為中心，并利用政權(quán)架構(gòu)中的優(yōu)勢，從上截留財力，向下集中財權(quán)，同時下放事權(quán)，從而形成了政府間事權(quán)與財權(quán)的“兩個移動”，即：政府間的事權(quán)重心層層向下移動；政府間的財權(quán)重心層層向上移動。在財權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移的共同作用下，往往越到基層財力和事權(quán)越不匹配。盡管設(shè)定了政府間轉(zhuǎn)移支付制度，同時實行了縣級基本財力保障機制建設(shè)，但在地方層面并未建立其對轄區(qū)本級以下的各級財政負(fù)責(zé)的機制，財力與事權(quán)相匹配仍缺乏確定性。

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