●王金秀 梅 霞

預(yù)算績效監(jiān)管存在的現(xiàn)實問題及對策

●王金秀 梅 霞

以改進(jìn)預(yù)算績效為導(dǎo)向加強預(yù)算監(jiān)管是我國當(dāng)前推進(jìn) “放管服”改革的現(xiàn)實要求。近年來，我國預(yù)算績效監(jiān)管工作的改革與探索取得了一定成效，但也遇到了諸多難題，本文建議以績效評價指標(biāo)、方法和標(biāo)準(zhǔn)為重點，改進(jìn)預(yù)算監(jiān)管模式、提升第三方評價機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平，多措并舉推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)管。

預(yù)算績效監(jiān)管 支出績效評價 績效基礎(chǔ)資料

近年來，我國以績效評價為抓手開展預(yù)算績效監(jiān)管工作的改革與探索取得了一定的成效，隨著預(yù)算全面改革的深入推進(jìn)，預(yù)算績效評價及其監(jiān)管在現(xiàn)實中也遇到了諸多難題，本文擬對此開展分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。

一、預(yù)算績效監(jiān)管存在的現(xiàn)實問題

預(yù)算績效評價作為預(yù)算監(jiān)管的重要手段，經(jīng)過十多年預(yù)算績效評價工作的探索，目前雖然在制度建設(shè)、評價范圍擴展、管理體系和質(zhì)量控制等方面取得了明顯的成效，但是由于預(yù)算監(jiān)管是一項綜合性強、涉及面廣的工作，在現(xiàn)實中受財政支出投入領(lǐng)域廣泛、監(jiān)管中需要多方主體的配合、政府監(jiān)管監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變需要磨合等多重因素影響，以績效為重心的預(yù)算監(jiān)管也遇到了一些困難，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）績效監(jiān)管工作信息資料取證困難

預(yù)算績效監(jiān)督工作需要完整、正確的信息資料。實施績效監(jiān)督工作，同其他檢查工作的流程一樣，首先必須收集被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)活動的基礎(chǔ)資料，以及被監(jiān)督單位為完成工作目標(biāo)采用的各種工作方法、績效目標(biāo)完成情況與項目立項績效目標(biāo)對比情況的相關(guān)數(shù)據(jù)；在項目執(zhí)行過程中被監(jiān)督單位采取了何種管理方式和控制措施來保證目標(biāo)的完成等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，建立在數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上的績效分析評價工作才具有說服力。這些資料包括，部門的預(yù)決算、項目申請立項資料、持續(xù)性項目往年資料、單位部門職能職責(zé)等；項目結(jié)束時目標(biāo)完成程度及為完成目標(biāo)采用的方式方法資料；為切實完成目標(biāo)被監(jiān)督單位采取的管理措施和工作程序等。除這些正常工作流程外，在資料審查和現(xiàn)場調(diào)查中監(jiān)督工作人員必須收集圖片及數(shù)據(jù)資料來佐證未來績效監(jiān)督中客觀的關(guān)于效果差、資源利用效率低的評價結(jié)論。

在績效監(jiān)督實踐中，盡管我國開展政務(wù)信息公開多年，但還是存在信息公開不充分的情況。預(yù)算監(jiān)督部門，包括財政、政協(xié)、紀(jì)委、審計等，現(xiàn)實中，由于信息的不對稱，監(jiān)督對象往往只公開對自己有利的資料，這種信息的不對稱性給監(jiān)督工作制造了很大的屏障，監(jiān)督部門需要花費很大的精力和時間深扎預(yù)算部門，來獲取績效監(jiān)督的基礎(chǔ)資料。目前，我國績效評價工作中概括起來大致存在以下幾個方面的問題。

1、部分被評價單位基礎(chǔ)臺賬不夠健全?？冃ПO(jiān)督以客觀事實為依據(jù)，因此對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求較高。首先，由于一些預(yù)算單位，特別是基層單位會計人員秉承只要資金沒有進(jìn)入私人口袋就是不違法的觀念，在管理偏粗放、財務(wù)管理水平較低、會計制度不健全的情況下，造成的結(jié)果是單位資金使用情況沒有及時入賬，項目支出最終收支核算不平衡，也使得績效監(jiān)督證據(jù)難以被充分、準(zhǔn)確地收集。其次，目前財政系統(tǒng)和預(yù)算部門的資金使用、項目管理都沒有建立起實時、動態(tài)的監(jiān)控系統(tǒng)，因此缺乏有力的證據(jù)來檢驗預(yù)算單位會計信息的真實性，致使績效監(jiān)督檢查結(jié)果被社會質(zhì)疑的可能性較大，監(jiān)督執(zhí)行單位的檢查風(fēng)險也相當(dāng)大。從獲取基礎(chǔ)資料的情況看，被監(jiān)督單位提供信息資料存在主觀選擇性、不完整性、不連貫、不充分、不可比等問題，這會在很大程度上影響績效監(jiān)督工作的順利開展和監(jiān)督結(jié)論的可靠性。

2、預(yù)算績效評價工作缺乏足夠的權(quán)威性。在預(yù)算部門職責(zé)履行層面，預(yù)算績效監(jiān)督由財政部門為主推進(jìn)，從級別上來說，財政部門與各部門預(yù)算單位是一樣的，這就造成了工作推進(jìn)的難度，受評單位或所屬部門不予配合。項目所在部門對績效評價工作認(rèn)識不足，以不知道評價小組需要何種資料為借口，拖延甚至拒絕提供預(yù)算績效監(jiān)督所需的相關(guān)數(shù)據(jù)、材料和信息。在組織座談后，項目績效評價自始至終均以會盡快提供項目評價所需的數(shù)據(jù)為由推遲提供資料。在項目評價小組給出材料清單，包括部門的年終總結(jié)、工作報告、發(fā)展規(guī)劃后仍遲遲未收到反饋資料，一再要求之下，在提交報告的前一段時間才收到了部分被要求保密和歸還的不完備的資料。在時間緊任務(wù)重的情況下，需要對所提交的資料進(jìn)行對比分析，進(jìn)行績效測算，出具績效評價報告。由于沒有得到評價項目全面的數(shù)據(jù)資料，評價結(jié)果未能達(dá)到財政部門的預(yù)期。顯然，數(shù)據(jù)信息資料的披露對于預(yù)算績效監(jiān)督極為重要，也是我國日后要加強財政透明度建設(shè)的一個重點領(lǐng)域。

（二）預(yù)算績效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性

財政部發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）規(guī)定績效評價采取指標(biāo)考核制，因此績效監(jiān)督工作的起點是預(yù)算績效指標(biāo)的編制。政府投資的公共產(chǎn)品和服務(wù)由于更多的是考慮公共效益，例如社會效益、可持續(xù)發(fā)展效益以及生態(tài)效益等，而不是私人投資看重的經(jīng)濟效益，因此在績效指標(biāo)編制時，特別是在產(chǎn)出和效果評價中設(shè)計難度較大。為保證績效監(jiān)督工作的有效開展，財政部2013年頒布 《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，該框架成為實踐中推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)管的重要手段，對預(yù)算績效評價工作發(fā)揮了極大的推動作用，但是隨著績效評價的深入和對績效評價指標(biāo)研究的深入，也逐漸暴露出來一些問題。

1、績效目標(biāo)虛化?？冃е笜?biāo)是開展績效評價最為核心的要素，它既是績效目標(biāo)的具體化，也是績效評價方法（特別是指標(biāo)打分法）的載體，但我國績效指標(biāo)不清晰，影響績效評價結(jié)果的客觀性。績效指標(biāo)不清晰的成因如下：一是績效目標(biāo)不清，績效評價依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不明。新《預(yù)算法》第三十二條要求部門（單位）在申請預(yù)算時必須同時申報績效目標(biāo)，但實踐中許多預(yù)算單位的項目申報書提交的績效目標(biāo)設(shè)定與項目確立本身的政策要求相差甚遠(yuǎn)。在預(yù)算申報環(huán)節(jié)，預(yù)算單位的項目申報書對預(yù)算績效目標(biāo)的填寫審核不嚴(yán)格，存在無目標(biāo)、目標(biāo)不具體或者目標(biāo)不合理等問題，在后評價的模式下，受委托的第三方績效評價機構(gòu)往往需要耗費大量時間梳理基礎(chǔ)資料，座談了解項目實施單位的項目績效目標(biāo)。因此，在項目申報前期必須嚴(yán)格審核績效目標(biāo)，使其具體化。二是績效指標(biāo)設(shè)計與績效目標(biāo)、政策目標(biāo)相脫離。以常年持續(xù)性的財政支出重點項目為例，預(yù)算單位在編制年度績效指標(biāo)時，過度以項目日常工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依托，將預(yù)算活動堆砌為績效指標(biāo)，與績效目標(biāo)脫節(jié)，更缺少與年度績效指標(biāo)和長期績效指標(biāo)的對比呼應(yīng)。其中長期績效指標(biāo)是長期績效目標(biāo)，即政府政策導(dǎo)向的反映。在長期績效目標(biāo)規(guī)劃下，績效指標(biāo)設(shè)計缺少長期績效指標(biāo)在績效監(jiān)督執(zhí)行年份進(jìn)展程度的說明，即在上一年度績效目標(biāo)達(dá)成基礎(chǔ)上，本年度同一績效指標(biāo)按長期績效指標(biāo)規(guī)劃應(yīng)該達(dá)到的程度。

2、指標(biāo)設(shè)計科學(xué)性和準(zhǔn)確性存疑。首先，共性指標(biāo)設(shè)計的不足。例如合規(guī)性指標(biāo)“資金到位率”，含義不準(zhǔn)確，是指財政資金到位率還是配套資金到位率。再如“完成率”指標(biāo)，被評價單位為了達(dá)到百分之百的完成率在績效目標(biāo)申報時，可人為壓低預(yù)先設(shè)定的績效目標(biāo)計劃值。因此，在共性指標(biāo)設(shè)計時既需要做到準(zhǔn)確科學(xué)，也需要對績效目標(biāo)的審核進(jìn)行有效監(jiān)督。其次，個性指標(biāo)設(shè)計的問題性更加突出。財政部沒有對不同部門、不同行業(yè)、不同層級的個性指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計和規(guī)定，主要是因為實務(wù)中財政支出投向領(lǐng)域廣泛，即使是投向同一領(lǐng)域的財政資金，其具體使用也不同，要為每一長期的具體項目設(shè)立起相應(yīng)的評價指標(biāo)，顯然不是一朝一夕之功。于是各地在績效評價實踐中摸著石頭過河，努力挖掘和設(shè)計了一些個性績效指標(biāo)，也因此個性指標(biāo)百花齊放，需要經(jīng)過論證后再分類建立個性指標(biāo)庫。

3、根據(jù)評價指標(biāo)形成的結(jié)論缺乏可比性。不同第三方評價機構(gòu)采用指標(biāo)、評價方法和評價工作流程等各不相同，同一項目在不同年度、不同地區(qū)由不同的評價機構(gòu)實施的結(jié)果差異比較明顯，影響績效評價的權(quán)威性和社會認(rèn)可度。各個地區(qū)同類項目各自探索建立指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法等存在資源浪費，重復(fù)工作投入。同時也造成不同地區(qū)同類項目的績效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，使不同層級單位整體預(yù)算、部門預(yù)算以及項目預(yù)算和同一部門、同一項目不同年度的績效評價結(jié)果無法進(jìn)行比較，缺乏可比性。

（三）評價方法“重審查、輕績效”

財政支出績效評價采取單位自評和財政重點績效評價相結(jié)合的分級分類的績效評價模式。財政重點績效評價選取的是圍繞財政資金重點投入的、社會輿論關(guān)注度高的、重大民生方面的項目，評價的重點是項目、政策等的實施在多大程度上改善了民生，因此績效或者說實施的效果是評價的關(guān)注點。各地參與績效評價的第三方中介機構(gòu)大多是會計師事務(wù)所，在績效評價中往往沒有抓住要點，現(xiàn)場評價，過多的從審計的角度，核查順查、逆查等方法檢查賬簿、報表、憑證的真實性、合規(guī)性，偏離了評價的重點;在評價方法上基本形成指標(biāo)評價法為主、其他方法為輔的格局。在分析效率性時，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法是定量分析常用的方法，但是由于缺少縱向的歷史數(shù)據(jù)、橫向的全國數(shù)據(jù)對比分析，作為績效分析的工具作用也不大。另外在分析效益性時績效監(jiān)督常采用，如公眾問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、座談會、現(xiàn)場訪談、專家論證等社會研究方法，對財政支出效果進(jìn)行評判，評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，具有民主性，但是評價結(jié)果也具有一定的模糊性。目前績效評價所采用的評價方法的選擇確實存在績效評判不足，但合適的、恰當(dāng)?shù)目冃гu價方法的選擇是績效評價分析，特別是定量分析中的一個難點，還需要不斷研究。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用機制不完善

績效評價結(jié)果是改進(jìn)、完善預(yù)算績效管理的著力點。目前各地對預(yù)算績效評價結(jié)果的運用程度差異大，一些預(yù)算績效管理成熟地區(qū)，建立了財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法，將預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用納入了預(yù)算績效管理的實質(zhì)性工作部署中，但實踐中對績效評價結(jié)果的應(yīng)用效果如何還有待進(jìn)一步觀察。一些還處于預(yù)算績效管理探索階段的地區(qū)，對預(yù)算績效評價結(jié)果利用率不高?？傮w而言，績效評價結(jié)果運用的情況可以概括為如下四點。

1、績效評價結(jié)果反饋及整改機制不夠健全。預(yù)算績效評價的目的在于改進(jìn)，因此，績效評價報告不僅僅要致力于提高績效評價本身的科學(xué)性，形成客觀、可信的績效評價結(jié)論，還需要分析績效管理中所發(fā)現(xiàn)的問題，揭示問題的成因，并相應(yīng)提出有針對性的、具有指導(dǎo)價值的改進(jìn)建議，為了有效利用績效評價結(jié)果實現(xiàn)改進(jìn)的意圖，有必要及時將績效評價專家評審結(jié)果反饋給被評價單位，指出其在資金使用、項目管理和業(yè)務(wù)工作中存在的問題，要求其及時整改、提出整改措施和報告整改效果。但現(xiàn)實的績效評價工作中，普遍存在為了評價而評價的狀況，缺乏有效的績效整改機制，其結(jié)果不僅沒有起到績效改進(jìn)的作用，還在一定程度上加大了政府運行成本，造成浪費。

2、評價結(jié)果的公開性和透明性不足。雖然各級政府相關(guān)政策文件都要求將績效評價結(jié)果進(jìn)行公開。事實上目前我國許多政府部門的財政支出績效評價結(jié)果及報告，在財政部門的信息公開網(wǎng)上均找不到痕跡，公開的范圍僅限于政府部門內(nèi)部，或者更具體一些是只在財政部門的績效管理處和被評價單位歸口的財政部門主管業(yè)務(wù)處，才可查到評價的結(jié)論和報告，財政部門內(nèi)部的其他業(yè)務(wù)部門都無法獲得其他職能部門的績效評價報告，更不用說普通的社會大眾，這不僅導(dǎo)致我國預(yù)決算公開的信息不完整，也使得績效評價對社會公開成為了一句空話，公眾參與預(yù)算績效監(jiān)督也就無從監(jiān)督起。

3、結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算安排結(jié)合正向激勵不足。我國預(yù)算編制長期以來采用的是 “基數(shù)加增長”的增量預(yù)算模式，預(yù)算支出的安排大多并未與績效評價的結(jié)果掛鉤，這種模式使得預(yù)算支出部門通過提高績效節(jié)省財政支出的行為并不會受到獎勵，反而會導(dǎo)致其下一年度預(yù)算額度的削減，影響了預(yù)算部門采用評價結(jié)果節(jié)支增績的積極性。

4、評價結(jié)果質(zhì)量不高，影響結(jié)果應(yīng)用?？冃гu價發(fā)展的現(xiàn)階段存在指標(biāo)體系的研發(fā)不足、評價標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、數(shù)據(jù)采集缺乏有效的檢查，評價方法還在不斷探索中等問題，導(dǎo)致評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性、權(quán)威性、公正性不夠，也會影響預(yù)算單位對評價結(jié)果的認(rèn)同和采納。

二、提升預(yù)算績效監(jiān)管質(zhì)量的對策

為解決預(yù)算績效監(jiān)管實踐中遇到的問題，提升預(yù)算績效監(jiān)管客觀性、權(quán)威性，有效發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)管的作用，必須完善評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化績效評價方法、加強評價結(jié)果運用，狠抓評價報告質(zhì)量，做好預(yù)算監(jiān)管配套制度建設(shè)，為預(yù)算績效監(jiān)管提供基本條件保障。

（一）建立統(tǒng)一與分類相結(jié)合、科學(xué)的評價指標(biāo)體系

建立科學(xué)分類為基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)相對統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系框架。評價指標(biāo)體系是以財政部制定的共性指標(biāo)體系為框架，在績效評價實踐中根據(jù)評價對象和評價范圍的不同，不斷探索、實驗總結(jié)出來的。在統(tǒng)一與分類相結(jié)合的原則下，財政部應(yīng)盡快按照政府收支分類改革一般預(yù)算支出科目要求，建立分類的評價指標(biāo)體系，按照一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科技、文化與體育傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水等財政支出為主要內(nèi)容，建立個性的分類定性與定量的指標(biāo)，這就要求監(jiān)督人員不僅要完成個別項目的績效監(jiān)督工作，還要在連續(xù)性、可比性的項目中提煉出統(tǒng)一的績效指標(biāo)，然后利用這些指標(biāo)反過來對不同類型的項目進(jìn)行評價或排序，形成科學(xué)的績效評價結(jié)果。

個性指標(biāo)體系的建設(shè)，財政部門預(yù)算績效管理處可以在各部門開展自評工作中，要求各預(yù)算部門（單位）必須上報財政支出項目個性指標(biāo)，并專門設(shè)計個性指標(biāo)匯總表，在對各預(yù)算單位的自評材料進(jìn)行收集、分類和整理后，將個性指標(biāo)匯總表發(fā)至各單位征求意見，經(jīng)過上下反復(fù)溝通與調(diào)整，形成指標(biāo)庫。在財政部門與預(yù)算部門溝通過程中，使財政預(yù)算績效管理處能理解預(yù)算單位的需求和難處，同時預(yù)算單位也能提升對績效指標(biāo)的含義和用處的理解。作為獎勵，預(yù)算績效管理處對自覺使用開發(fā)的個性指標(biāo)進(jìn)行績效評價的部門給予照顧，預(yù)算單位也會逐漸重視個性指標(biāo)的選擇與開發(fā)運用，在評價實踐中不斷優(yōu)化個性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)。為盡早實現(xiàn)全國統(tǒng)一的分行業(yè)、分部門的統(tǒng)一性與靈活性的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)，便于進(jìn)行不同地區(qū)的同行業(yè)、同部門、類似項目的績效管理效果進(jìn)行橫向排序，各地績效評價管理處可以組織分類別、分部門的預(yù)算績效管理調(diào)研，吸收財政部、省財政廳及其他省市的指標(biāo)庫內(nèi)容，不斷擴展豐富指標(biāo)庫。指標(biāo)庫建設(shè)重在積累，每完成一個項目，及時入庫經(jīng)過專家論證的指標(biāo)體系，通過一段時間，完成評價指標(biāo)庫的基本建設(shè)。

除了績效指標(biāo)庫的積累，指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)值數(shù)據(jù)庫的建立也是一項重要工作。有計劃、有目的地收集行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、樣本，從數(shù)據(jù)樣本分析中提煉預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)或者修正標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動預(yù)算部門建立或修正、細(xì)化已有支出標(biāo)準(zhǔn)定額以完善預(yù)算績效監(jiān)督中的標(biāo)桿值，建立基本公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)。制定出財政分類支出指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)、規(guī)范的評價體系，使績效評價更具操作性。

預(yù)算績效評價工作開展幾年來，無論是通過課題研究還是績效評價實踐總結(jié)等多種方式，財政部門與預(yù)算部門共同努力整理了一些行業(yè)的、項目的指標(biāo)和標(biāo)桿值，積極推進(jìn)績效評價指標(biāo)體系建設(shè)，但進(jìn)展情況還不是很令人滿意，仍然沒有形成一個完整的模板。另外，體系的建設(shè)也需要一個檢驗的周期，在實踐中指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的建立操作難度更大，也與一定的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系。這些在很大程度上制約了績效目標(biāo)管理和績效監(jiān)督工作的科學(xué)化管理。

（二）優(yōu)化預(yù)算績效評價方法

目前，針對績效評價中因績效評價方法選用導(dǎo)致的“績效”評判不足、評價結(jié)論質(zhì)量不高問題，預(yù)算支出績效評價應(yīng)該采用指標(biāo)評價法為主、其他方法為輔的模式，通過二者相互結(jié)合來優(yōu)化評價方法，由此通過提升預(yù)算績效評價質(zhì)量本身來提高預(yù)算績效監(jiān)督管理水平，具體工作可從以下兩個方面開展。

第一，優(yōu)化指標(biāo)評價法。科學(xué)的指標(biāo)體系是定量績效評價方法運用的基本前提。在逐步建立了統(tǒng)一與分類相結(jié)合的指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫后，指標(biāo)評價法應(yīng)從以下兩個方面優(yōu)化。首先，客觀地、科學(xué)地確定指標(biāo)體系權(quán)重。指標(biāo)體系的權(quán)重確定常用的有兩種方法，層次分析法和結(jié)構(gòu)方程模型。當(dāng)所確定的指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間不存在關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)度很低時，采用層次分析法能將人的主觀判斷與思維過程量化，相對于績效評價工作中常見的主觀直接賦值，增強了指標(biāo)權(quán)重賦值的客觀性；當(dāng)指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間存在一定的關(guān)聯(lián)時，采用結(jié)構(gòu)方程模型。結(jié)構(gòu)方程模型應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)方法，利用數(shù)據(jù)本身的信息來確定指標(biāo)權(quán)重。這種方法避免了主觀因素對指標(biāo)權(quán)重的干擾，不僅能算出各指標(biāo)的權(quán)重，還能測量各個指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度，在后期建模中可有針對性地進(jìn)行觀測變量的調(diào)整及修正，及時優(yōu)化指標(biāo)內(nèi)容，最終能得出更科學(xué)合理的指標(biāo)體系。其次，盡可能將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)?；谡冃гu價中過多采用定性指標(biāo)造成所形成評價結(jié)論的描述具有模糊性的事實，可探索具有可操作性的定量分析方法，如對定性指標(biāo)進(jìn)行恰當(dāng)分解，盡量增加其精確性，減少模糊度。可利用在原來采用的模糊綜合評價法的基礎(chǔ)上通過增設(shè)一個加權(quán)算子，經(jīng)過模糊關(guān)系轉(zhuǎn)變后，得出評價對象中各影響因子的具體分值并判斷各影響因子間的差異的方法，使定性的評價科學(xué)合理地轉(zhuǎn)化為可量化的結(jié)果，從而為整體評價系統(tǒng)的科學(xué)決策提供合理依據(jù)。

第二，優(yōu)化預(yù)算績效評價定量分析方法。定量評價方法的優(yōu)化有兩種途徑。一是，基于方法集成優(yōu)化績效評價方法。由于財政支出績效評價的復(fù)雜性，可能會出現(xiàn)多種評價方法形成結(jié)論的非一致性，這是因為各種評價方法都有其缺陷性，很難找到一種所謂的最好的評價方法。在此情形下，可以根據(jù)評價指標(biāo)特點和評價信息條件，發(fā)掘利用各種評價方法的優(yōu)勢，將其有機集成到復(fù)雜的財政支出績效評價中。例如，運用層次分析法，雖然能將人的主觀判斷與思維過程量化，但是在構(gòu)造比較判斷矩陣時沒有考慮到人為判斷的模糊性及其主觀判斷、偏好對決策的影響，可將層次分析法擴展到模糊環(huán)境中，構(gòu)建多人模糊層次分析模型，形成的評價結(jié)論才更趨于合理。二是，基于綜合評價法的優(yōu)化績效評價。綜合評價就是對客觀事物以不同的側(cè)面所得的數(shù)據(jù)作出總的評價，其研究對象可以是同類事物（橫向比較），例如從某個角度進(jìn)行對比的多個城市，或同一事物在不同時期的表現(xiàn)（縱向比較），即可集評價對象的“過去”、“現(xiàn)在”和“未來”三個狀態(tài)于一體采用動態(tài)決策的方法，該方法集成了主客觀信息，能使評價結(jié)論更具有可信度。

（三）改進(jìn)預(yù)算績效評價結(jié)果的運用

對績效評價結(jié)果的應(yīng)用必須要堅持正確的價值導(dǎo)向。預(yù)算績效評價的價值導(dǎo)向是指績效評價過程中秉承的基本理念，確定采用何種觀念來評價財政支出，直接決定評價指標(biāo)的選擇與指標(biāo)體系的確立，并影響評價結(jié)果的形成及應(yīng)用。例如，英國在20世紀(jì)70年代奉行的是以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向的績效評價，在這一時期相關(guān)的改革措施和評價方案都是圍繞節(jié)約政府開支，提高行政效率進(jìn)行的。

我國績效評價堅持效果為導(dǎo)向的績效評價理念，因此對評價結(jié)果的應(yīng)用方向是通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，激勵與約束公共部門為人民群眾提供更加滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

首先，適當(dāng)建立績效評價結(jié)果與預(yù)算聯(lián)動機制。對常年性和延續(xù)性項目支出、部門或單位整體支出績效評價結(jié)果為優(yōu)良的，下一年度優(yōu)先保障；績效評價結(jié)果為中等的，下一年度嚴(yán)格控制新增資金預(yù)算；績效評價結(jié)果為差的常年性延續(xù)性項目，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)或方向，以適當(dāng)減少資金預(yù)算或取消該項目的方式進(jìn)行結(jié)果運用；績效評價結(jié)果為差的一次性項目，下一年度原則性上不安排同類項目資金；對于政策類的績效評價結(jié)果，作為政策延續(xù)、調(diào)整、撤銷等的重要依據(jù)。在資金撥付上的總體思想是，不以績效好為削減資金的依據(jù)，反之，應(yīng)對其進(jìn)行資金獎勵，激勵其為社會公眾提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和更高水平的公共服務(wù)，切實提高我國公共產(chǎn)品和服務(wù)的公民滿意度。

需要注意的是，在開展績效評價、運用績效評價結(jié)果時要特別注意不能將績效評價結(jié)果簡單地與預(yù)算資金分配掛鉤聯(lián)動，一定要準(zhǔn)確分析形成績效評價結(jié)果的原因，避免出現(xiàn)本末倒置的“逆向選擇”。

其次，注重建立績效評價結(jié)果反饋及整改機制。各地應(yīng)盡快制定績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法，待結(jié)果應(yīng)用體系成熟后，建立全國績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法。通過結(jié)果應(yīng)用制度，規(guī)范和要求各預(yù)算績效評價相關(guān)方落實評價結(jié)果。一是財政部門和省直預(yù)算部門須將評價結(jié)果在規(guī)定期限內(nèi)，以正式文件或函件形式將結(jié)果和整改要求反饋給被評價部門或單位。二是被評價方須在規(guī)定日期內(nèi)，根據(jù)評價結(jié)論和整改要求，制定整改措施和設(shè)置整改期限，報送財政部門和預(yù)算部門。三是財政部門和預(yù)算部門建立整改監(jiān)督跟蹤機制，監(jiān)督整改的效率和效果。

再次，逐步提高績效評價結(jié)果和報告的信息公開程度。評價結(jié)果是政府部門決策的依據(jù)，評價結(jié)果采納的決定權(quán)還在政府決策主體。通過預(yù)算績效評價公開，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，提高預(yù)算決策的科學(xué)性、預(yù)算配置的合理性和預(yù)算監(jiān)管的有效性。預(yù)算績效公開可以通過如下三個公開實現(xiàn)：一是預(yù)算績效目標(biāo)公開；二是績效評價結(jié)果的公開；三是評價結(jié)果應(yīng)用情況公開。預(yù)算績效公開的范圍要求不局限于部分政府部門的績效信息在政府系統(tǒng)內(nèi)部公開，還應(yīng)逐步將預(yù)算績效公開的責(zé)任主體范圍進(jìn)一步從部分政府部門擴大覆蓋全部的政府部門，從部分重點項目擴大到全部重點項目、甚至全部項目，從項目支出擴大到基本支出，預(yù)算績效公開應(yīng)該以政府系統(tǒng)內(nèi)部公開擴大到向人大常委以及人大代表，并進(jìn)一步擴大到社會公眾，預(yù)算績效公開可以采取新聞、報刊、公眾網(wǎng)等形式傳達(dá)至公眾，接受公眾的監(jiān)督?！?/p>

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）

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[4]張龍.湖北省深化預(yù)算績效管理改革的問題及建議[J].財政科學(xué)，2016，(10).

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）