蘇京春

研究探索

對(duì)財(cái)政管理實(shí)質(zhì)的再探討
——宏觀視角下的風(fēng)險(xiǎn)管理與公共責(zé)任

蘇京春

本文認(rèn)為，財(cái)政管理應(yīng)當(dāng)從微觀和宏觀兩個(gè)視角進(jìn)行認(rèn)識(shí)，而基于宏觀視角對(duì)財(cái)政管理的認(rèn)識(shí)更是為財(cái)政管理聯(lián)通國(guó)家治理打開(kāi)空間，那就是宏觀層面的財(cái)政管理實(shí)質(zhì)應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)管理。這里所強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，并不是簡(jiǎn)單指?jìng)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)—財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)—公共風(fēng)險(xiǎn)”的一個(gè)邏輯鏈接，其源頭是落在“公共風(fēng)險(xiǎn)”層面。

財(cái)政管理 風(fēng)險(xiǎn)管理 公共風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政管理活動(dòng)與決策層對(duì)財(cái)政的定位密不可分，從公共財(cái)政框架下所強(qiáng)調(diào)的公共財(cái)政管理，到“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”框架下所強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代財(cái)政管理，對(duì)財(cái)政管理內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)已經(jīng)產(chǎn)生變化。本文認(rèn)為，財(cái)政管理應(yīng)當(dāng)從微觀和宏觀兩個(gè)視角進(jìn)行認(rèn)識(shí)，而基于宏觀視角對(duì)財(cái)政管理的認(rèn)識(shí)更是為財(cái)政管理聯(lián)通國(guó)家治理打開(kāi)空間，那就是宏觀層面的財(cái)政管理實(shí)質(zhì)應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)管理。這里所強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，并不是簡(jiǎn)單指?jìng)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)—財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)—公共風(fēng)險(xiǎn)”的一個(gè)邏輯鏈接，其源頭是落在“公共風(fēng)險(xiǎn)”層面。從整體視角來(lái)看，公共風(fēng)險(xiǎn)是呈現(xiàn)“波浪”特征的，其包括多種類型，并且具有很強(qiáng)的不確定性。在原有的制度主義框架內(nèi)，相關(guān)管理活動(dòng)更多帶有機(jī)械性特征，對(duì)于頗具不確定性的風(fēng)險(xiǎn)管理而言是很難達(dá)成應(yīng)有效果的，所以本文特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)更多從制度主義思考框架轉(zhuǎn)向行為主義思考框架。鑒于宏觀財(cái)政管理的實(shí)質(zhì)就是風(fēng)險(xiǎn)管理，而風(fēng)險(xiǎn)管理的源頭是公共風(fēng)險(xiǎn)，所以可以將財(cái)政管理活動(dòng)認(rèn)定為：財(cái)政管理主體通過(guò)利用可利用的公共資源進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程。在這一過(guò)程中，財(cái)政管理實(shí)際上一直在致力于尋求風(fēng)險(xiǎn)邏輯鏈接中“一枚硬幣的兩面”在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的平衡，財(cái)政管理活動(dòng)實(shí)際上表現(xiàn)為承擔(dān)公共責(zé)任活動(dòng)，而在“公共責(zé)任不變”和“公共責(zé)任可變”兩個(gè)加權(quán)維度下，公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的財(cái)政管理的表現(xiàn)也不同。

一、財(cái)政管理應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面進(jìn)行認(rèn)識(shí)

我們對(duì)財(cái)政管理的相關(guān)認(rèn)識(shí)通常是不區(qū)分層次的，而本文認(rèn)為，與國(guó)家治理相聯(lián)通的現(xiàn)代財(cái)政管理，如果僅僅關(guān)注行政管理工作的微觀層面顯然不夠，還應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注宏觀層面，即應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面對(duì)財(cái)政管理進(jìn)行再思考。其中，微觀層面更為注重的是個(gè)體，而宏觀層面更為注重的是整體。特別值得注意的是，財(cái)政管理的微觀層面與宏觀層面都至關(guān)重要，但宏觀層面對(duì)于轉(zhuǎn)軌階段的中國(guó)而言顯然更為重要。

（一）原來(lái)的財(cái)政管理不分層次

在傳統(tǒng)視角下，對(duì)財(cái)政管理的相關(guān)認(rèn)識(shí)是不分層次的，由于財(cái)政管理是作為整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)在行政管理過(guò)程中的一項(xiàng)重要工作開(kāi)展的，所以學(xué)界對(duì)其也更多強(qiáng)調(diào)微觀層面。財(cái)政管理的微觀層面具體是以政府為主體的，表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，目標(biāo)是為了構(gòu)建良性循環(huán)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制、建立有效保障財(cái)政收入合理增長(zhǎng)的機(jī)制、構(gòu)造本級(jí)預(yù)算支出的有效監(jiān)控機(jī)制及確保財(cái)政收支平衡等。從我國(guó)財(cái)政管理運(yùn)行的現(xiàn)狀來(lái)看，財(cái)政管理工作的主體內(nèi)容仍然是財(cái)政收支層面，囊括了財(cái)政收入和財(cái)政支出的一系列相關(guān)事項(xiàng)，而其最終的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，實(shí)際上是資金的流動(dòng)，這種流動(dòng)是在與財(cái)政相關(guān)的不同主體之間進(jìn)行和完成的。比如：就稅收而言，它是財(cái)政收入的主要組成部分，財(cái)政管理落實(shí)在稅收層面，實(shí)際上表現(xiàn)為對(duì)稅種和稅率等的確定、稅收征管的系列事項(xiàng)、稅收收入劃分等，這一財(cái)政管理活動(dòng)的表現(xiàn)是稅收收入表現(xiàn)為資金形式的流動(dòng)，這一流動(dòng)是在與稅收相關(guān)的不同主體——包括不同的納稅主體、稅務(wù)征管部門、地方財(cái)政部門和中央財(cái)政部門等——之間流動(dòng)的。因此，原來(lái)所說(shuō)的財(cái)政管理，其產(chǎn)生的效應(yīng)雖然是與宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的，但是其本身的進(jìn)行更多是基于微觀層面的。立足于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌三十多年的新的歷史發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速已從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)，在對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重視下，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，實(shí)際上明確了財(cái)政與國(guó)家治理的邏輯聯(lián)通。由此而思，與國(guó)家治理相聯(lián)通的現(xiàn)代財(cái)政管理，如果僅僅關(guān)注行政管理工作的微觀層面顯然是不夠的，還應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注宏觀層面，即應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面對(duì)財(cái)政管理進(jìn)行再思考。

（二）財(cái)政管理應(yīng)分為微觀層面和宏觀層面

如上所述，財(cái)政管理僅關(guān)注微觀層面顯然是不夠的，還應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注宏觀層面，這樣才能更加有助于達(dá)成相關(guān)職能目標(biāo)。特別有必要說(shuō)明的是，本文認(rèn)為的現(xiàn)代財(cái)政管理中所囊括的微觀層面與宏觀層面的劃分，并不是“大”與“小”這一層次的劃分，而是“個(gè)體”與“整體”這一層次的劃分，即兩個(gè)層面所強(qiáng)調(diào)的是視角上的不同，微觀層面更加側(cè)重于個(gè)體視角，宏觀層面則更加側(cè)重于整體視角。

1.財(cái)政管理活動(dòng)的微觀層面是基于個(gè)體視角

財(cái)政管理的微觀層面是基于個(gè)體視角，這一判斷可分別從財(cái)政管理的主體和財(cái)政管理的客體進(jìn)行觀察。

首先，從財(cái)政管理的主體來(lái)看，財(cái)政管理的微觀層面實(shí)際上更多地將政府部門作為與企業(yè)部門、居民部門一樣的經(jīng)濟(jì)主體來(lái)看待，將政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)全過(guò)程所進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，與企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過(guò)程所進(jìn)行的決策、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等認(rèn)定為相類似的活動(dòng)，將政府部門與其他部門共同認(rèn)定為符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。此時(shí)，政府的身份地位與企業(yè)在性質(zhì)上并無(wú)不同，政府也有屬于自己的人員和財(cái)產(chǎn)，也有屬于自己的責(zé)任范疇，也要受到法律的約束與調(diào)節(jié)，等等。政府部門與其他部門一樣，簽訂合同時(shí)要遵循法律制度，侵害其他經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)益時(shí)也要作出賠償。這是基于把政府作為經(jīng)濟(jì)主體來(lái)看待的微觀層面的基礎(chǔ)上所形成的認(rèn)識(shí)，是基于一種將各個(gè)部門分開(kāi)的、作為不同獨(dú)立方的個(gè)體視角，且基于這種個(gè)體視角，更容易理解宏觀經(jīng)濟(jì)所強(qiáng)調(diào)的政府部門、居民部門、企業(yè)部門等相關(guān)劃分，政府部門作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)參與方，或者可抽象看為一個(gè)參與個(gè)體，其所進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)與其他部門相比在微觀視角下并沒(méi)有本質(zhì)上的不同。從這一點(diǎn)出發(fā)，也有利于更好地理解在世界范圍內(nèi)頗具影響力的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在政府部門作為抽象個(gè)體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的視角下，政府部門財(cái)政管理相關(guān)活動(dòng)的效率與企業(yè)部門相比可能效率更低，那么政府部門與企業(yè)部門同樣作為抽象個(gè)體，當(dāng)然可從企業(yè)部門借鑒更好的管理方式以提升自身效率，與企業(yè)部門相同，政府部門自身效率的提升也同樣有利于降低自身成本，從而獲得更大效力。

其次，從財(cái)政管理的客體來(lái)看，財(cái)政管理的微觀層面實(shí)際上反映的是資金在不同個(gè)體之間的流動(dòng)。盡管從主體來(lái)看，政府部門作為抽象個(gè)體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與其他部門并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但是財(cái)政管理的客體非常特殊，無(wú)論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出，財(cái)政管理活動(dòng)都是以財(cái)政資金為客體的。在宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，基于個(gè)體視角，將政府部門、企業(yè)部門、居民部門等都作為參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的抽象個(gè)體，財(cái)政管理活動(dòng)的微觀層面實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政資金在不同部門之間的流動(dòng)。

總結(jié)看來(lái)，財(cái)政管理的微觀層面，其相關(guān)認(rèn)識(shí)都是基于個(gè)體視角基礎(chǔ)上的認(rèn)識(shí)，一方面從財(cái)政管理的主體來(lái)看，政府部門作為財(cái)政管理的主體與其他部門都具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，另一方面從財(cái)政管理的客體來(lái)看，財(cái)政管理活動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政資金在可抽象為個(gè)體的不同宏觀經(jīng)濟(jì)部門之間的流動(dòng)。由此觀之，財(cái)政管理活動(dòng)的微觀層面顯然不能突顯財(cái)政管理活動(dòng)所具備的更多內(nèi)涵，單從個(gè)體視角來(lái)看待財(cái)政管理活動(dòng)，也很難與國(guó)家治理層面達(dá)成聯(lián)通。因此，本文認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)特別注重財(cái)政管理的宏觀層面。

2.財(cái)政管理活動(dòng)的宏觀層面是基于整體視角

財(cái)政管理的宏觀層面是基于整體視角，這一點(diǎn)也可從財(cái)政管理的主體和客體兩個(gè)視角進(jìn)行觀察。

首先，從財(cái)政管理的主體來(lái)看，基于整體視角的宏觀層面來(lái)看，作為財(cái)政管理活動(dòng)主體的政府部門與企業(yè)部門、居民部門身份就完全不同，除了微觀層面的經(jīng)濟(jì)主體身份以外，政府部門從整體視角來(lái)看顯然要從經(jīng)濟(jì)主體的身份上升為公共主體的身份。與經(jīng)濟(jì)主體只進(jìn)行自己個(gè)體范圍內(nèi)的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動(dòng)不同，作為公共主體的政府部門，不僅僅要在微觀層面決定個(gè)體視角下自身的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動(dòng)，還要決定“干什么”范疇內(nèi)的相關(guān)活動(dòng)，這些活動(dòng)的作用范圍不僅僅是政府部門自身，而且還會(huì)直接作用于其他部門，比如：政府部門要決定是否向企業(yè)和居民部門發(fā)行公債、是否向企業(yè)部門提供擔(dān)保、是否對(duì)居民部門提升福利，等等。也就是說(shuō)，基于整體視角看來(lái)，財(cái)政管理在宏觀層面可以看作是由政府部門作為公共主體來(lái)承擔(dān)相關(guān)公共責(zé)任的活動(dòng)。

其次，從財(cái)政管理的客體來(lái)看，基于整體視角看財(cái)政管理的宏觀層面，絕非僅限于不同個(gè)體之間的資金流動(dòng)，也并非僅包括法律限定的部分，而是政府基于公共主體身份要承擔(dān)的支出責(zé)任與義務(wù)相關(guān)的財(cái)政管理活動(dòng)。與微觀層面的個(gè)體視角不同，基于整體視角看財(cái)政管理的宏觀層面，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理的客體實(shí)際上是一種完成與其相關(guān)的公共責(zé)任的活動(dòng)。這種相關(guān)的公共責(zé)任要通過(guò)財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政體制的設(shè)計(jì)等操作來(lái)完成，操作的范疇與公共責(zé)任的界定邊界直接相關(guān)，操作的空間與政府部門所掌握的、可利用的公共資源的多少直接相關(guān)，本文認(rèn)為這其中更為重要的，是對(duì)公共責(zé)任來(lái)源的探索，公共責(zé)任應(yīng)是政府作為宏觀層面的公共主體而承擔(dān)的，這種公共責(zé)任不是空穴來(lái)風(fēng)，而是與宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中方方面面的風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)，客觀而言，有多少風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)中就有多少公共責(zé)任，這種公共責(zé)任一旦與政府部門作為公共主體的財(cái)政支出、財(cái)政收入或財(cái)政體制設(shè)計(jì)等相關(guān)，那么就進(jìn)入了宏觀層面財(cái)政管理的范疇。

對(duì)于錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，本文將在下文中繼續(xù)深入分析，抽絲剝繭地闡述為何將財(cái)政管理活動(dòng)，尤其是基于整體視角的宏觀層面的財(cái)政管理活動(dòng)認(rèn)定為是公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下的活動(dòng)。

（三）微觀層面重要，宏觀層面更重要

如上所述，財(cái)政管理活動(dòng)總是同時(shí)包括兩個(gè)層面的，分別是基于個(gè)體視角的微觀層面和基于整體視角的宏觀層面。其中，微觀層面是傳統(tǒng)視角下更為關(guān)注的層面，財(cái)政管理活動(dòng)落實(shí)在行政管理實(shí)踐層面的活動(dòng)也多隸屬于這一層面，但是由于基于個(gè)體視角看待財(cái)政管理活動(dòng)微觀層面實(shí)際上更多看到的是政府部門作為財(cái)政管理主體與企業(yè)部門的共性而不是個(gè)性，所以本文認(rèn)為，對(duì)財(cái)政管理活動(dòng)的深層認(rèn)識(shí)，或可說(shuō)特性的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)更多擺脫囿于微觀層面的認(rèn)識(shí)，更多上升為宏觀層面進(jìn)行考慮。換言之，本文認(rèn)為，盡管財(cái)政管理活動(dòng)可以從微觀和宏觀兩個(gè)層面進(jìn)行認(rèn)識(shí)，但是對(duì)其宏觀層面的認(rèn)識(shí)顯然更為重要。

然而，特別值得注意的是，微觀層面的財(cái)政管理活動(dòng)實(shí)際上更容易為大家所理解，因其囊括的財(cái)政管理活動(dòng)更多表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)，許多工作是看得見(jiàn)、摸得到的，大多數(shù)活動(dòng)都遵循既有的財(cái)政體制，或更為廣泛地說(shuō)，更多是隸屬于制度運(yùn)行的層面，大多數(shù)活動(dòng)更多是確定的，調(diào)整也是在一定范疇內(nèi)的調(diào)整，是在制度框架內(nèi)進(jìn)行的活動(dòng)。而宏觀層面的財(cái)政管理活動(dòng)，對(duì)其實(shí)質(zhì)的相關(guān)認(rèn)識(shí)更加深入和復(fù)雜。雖然有了如上所述的重要認(rèn)識(shí)的相關(guān)判斷，即基于整體視角下的財(cái)政管理的宏觀層面實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)管理，這種風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)際上是通過(guò)財(cái)政管理的主體即政府部門履行公共責(zé)任來(lái)完成的，這種公共責(zé)任的履行受到可利用的公共資源多少的制約，也與公共責(zé)任邊界的界定相關(guān)，但是我們?nèi)匀恍枰M(jìn)一步認(rèn)識(shí)財(cái)政管理宏觀層面上的風(fēng)險(xiǎn)管理所面臨的客體，即相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)究竟是怎樣的層次，究竟哪一個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)是源頭性的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上再對(duì)財(cái)政管理的內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)分析，就有了更為廣闊的視角和堅(jiān)實(shí)并豐富的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

二、基于宏觀層面進(jìn)一步認(rèn)識(shí)財(cái)政管理的實(shí)質(zhì)

基于整體視角從宏觀層面看財(cái)政管理活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)就是一種風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，在這一活動(dòng)過(guò)程中，財(cái)政管理活動(dòng)所管理的風(fēng)險(xiǎn)是錯(cuò)綜復(fù)雜的。本文認(rèn)為，按照邏輯層次，這一風(fēng)險(xiǎn)至少包括三個(gè)方面：公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，若從邏輯上進(jìn)行梳理，那么這三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上要從“一枚硬幣的兩面”來(lái)進(jìn)行相對(duì)認(rèn)識(shí)，由此才能對(duì)財(cái)政管理作為風(fēng)險(xiǎn)管理的活動(dòng)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

（一）第一層“一枚硬幣的兩面”：公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在某一經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都是客觀存在的，對(duì)于財(cái)政管理活動(dòng)而言，如果不考慮對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，只就財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而論風(fēng)險(xiǎn)，是難以真正控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的，如：不基于公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策是空的，不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樗艿焦诧L(fēng)險(xiǎn)層面的制約。

看待公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為“一枚硬幣的兩面”，其中有一條重要邏輯特別需要提出，那就是基于整體視角下從宏觀層面看待財(cái)政管理活動(dòng)作為風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)，其對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的同時(shí)，勢(shì)必是要通過(guò)財(cái)政管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，無(wú)論是通過(guò)財(cái)政收入、財(cái)政支出還是財(cái)政管理體制的設(shè)計(jì)，對(duì)于財(cái)政管理活動(dòng)而言都是擴(kuò)大政府部門作用的相關(guān)活動(dòng)，是一種積極的管理活動(dòng)，相關(guān)財(cái)政政策的出臺(tái)和落實(shí)，實(shí)際上都是要通過(guò)財(cái)政手段擁有更大作用空間來(lái)獲得更大調(diào)節(jié)作用的，這就意味著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在這一過(guò)程中勢(shì)必是不斷擴(kuò)大的。換言之，如果財(cái)政管理活動(dòng)更多傾向于解決公共風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；如果財(cái)政管理活動(dòng)更多傾向于控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要放棄許多應(yīng)對(duì)于公共風(fēng)險(xiǎn)的措施。這就是公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間作為“一枚硬幣的兩面”的客觀邏輯關(guān)系。本文認(rèn)為這一邏輯可作為基于財(cái)政管理實(shí)質(zhì)為風(fēng)險(xiǎn)管理這一判斷需要把握的第一個(gè)層面。

（二）第二層“一枚硬幣的兩面”：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

與上述邏輯相似，在某一經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政管理活動(dòng)中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是客觀存在的，如果不考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是管理不住的，不基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)政策也是空的，不能實(shí)現(xiàn)，受到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層面的制約。

看待公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為“一枚硬幣的兩面”，其中也有一條重要的、與公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間關(guān)系相似的邏輯需要提出，那就是基于整體視角下從宏觀層面看待財(cái)政管理活動(dòng)作為風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)，其對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的同時(shí)，勢(shì)必是要通過(guò)公共債務(wù)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，無(wú)論是想要擴(kuò)大財(cái)政政策調(diào)控的空間，還是縮小財(cái)政政策調(diào)控的空間，對(duì)于財(cái)政管理活動(dòng)而言，都是要在財(cái)政收入的基礎(chǔ)上擴(kuò)大或縮小政府部門公共債務(wù)的相關(guān)活動(dòng)，同樣是一種積極的管理活動(dòng)，相關(guān)財(cái)政政策是否能夠出臺(tái)和落實(shí)，實(shí)際上都是要在財(cái)政收入的基礎(chǔ)上通過(guò)財(cái)政赤字即公共債務(wù)擁有更大作用空間來(lái)獲得更大調(diào)節(jié)作用的，這就意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在這一過(guò)程中勢(shì)必是不斷擴(kuò)大的。換言之，如果財(cái)政管理活動(dòng)更多傾向于控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；如果財(cái)政管理活動(dòng)更多傾向于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要放棄許多應(yīng)對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的措施。這就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間作為“一枚硬幣的兩面”的客觀邏輯關(guān)系。本文認(rèn)為這一邏輯可作為基于財(cái)政管理實(shí)質(zhì)為風(fēng)險(xiǎn)管理這一判斷需要把握的第二個(gè)層面。

（三）基于財(cái)政管理以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的重要總結(jié)

如上所述，基于整體視角，從宏觀層面來(lái)看財(cái)政管理活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)就是風(fēng)險(xiǎn)管理，這里面所指的與財(cái)政管理活動(dòng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，且這三個(gè)方面之間的邏輯是：如果政府部門在財(cái)政管理活動(dòng)中更加注重防范公共風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而如果其在財(cái)政管理活動(dòng)中更加注重控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要放棄某些針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的措施；如果政府部門在財(cái)政管理活動(dòng)中更加注重防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么勢(shì)必要通過(guò)擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而如果財(cái)政管理活動(dòng)中更加注重控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，那么同樣地，也勢(shì)必要放棄某些針對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的措施。造成這三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容總是呈現(xiàn)出“一枚硬幣的兩面”這樣的邏輯關(guān)系的原因，實(shí)際上是與政府部門進(jìn)行財(cái)政管理活動(dòng)可利用的公共資源的總量不足與結(jié)構(gòu)性不足直接相關(guān)，公共資源的總量總是相對(duì)不足形成財(cái)政管理活動(dòng)作為風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的可操作空間的約束線，而公共資源的結(jié)構(gòu)性不足則在此基礎(chǔ)上繼續(xù)在某種程度上收窄了可操作的空間，這是本文認(rèn)為的認(rèn)識(shí)財(cái)政管理以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)所需要把握的第三個(gè)重要層面。

三、以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理應(yīng)抓住公共風(fēng)險(xiǎn)的源頭

如上所述，雖然公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為與財(cái)政管理活動(dòng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的三個(gè)方面，但是其相關(guān)的邏輯關(guān)系為“一枚硬幣的兩面”，而且加上財(cái)政管理活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程中還要受到可利用公共資源總量上和結(jié)構(gòu)上的制約，所以決定著以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理活動(dòng)必須在實(shí)踐中作出抉擇，本文認(rèn)為，這種抉擇的作出應(yīng)當(dāng)基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源頭的抓住。基于以上分析，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府部門在財(cái)政管理活動(dòng)中為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生和決定的，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府部門在財(cái)政管理活動(dòng)中為了控制公共風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生和決定的，這就意味著基于以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理，其源頭正是基于整體視角在宏觀層面看待政府部門作為公共主體所特別需要承擔(dān)的相關(guān)公共責(zé)任所直接相關(guān)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

（一）基于整體視角下的公共風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)“波浪型”特征

從財(cái)政管理活動(dòng)的宏觀層面來(lái)看，公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)基于整體視角來(lái)進(jìn)行認(rèn)識(shí)，無(wú)論這一整體所指是社會(huì)共同體、區(qū)域共同體、某一個(gè)國(guó)家還是某一個(gè)特定區(qū)域，實(shí)際上都是基于整體視角對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，而不是基于微觀層面的個(gè)體視角進(jìn)行認(rèn)定的。從全人類到某幾個(gè)經(jīng)濟(jì)體組成的全區(qū)域，再到某一個(gè)經(jīng)濟(jì)體范圍內(nèi)的全社會(huì)，再到某一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的某一個(gè)特定區(qū)域，從地域范圍上來(lái)講雖然是從大到小的，但都是存在公共風(fēng)險(xiǎn)的，這樣的公共風(fēng)險(xiǎn)是基于將無(wú)論大型或者小型的地理范圍看作一個(gè)整體而不是割裂成個(gè)體來(lái)看待的。

基于整體視角下的公共風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)“波浪型”特征。雖然公共風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必需要立足于宏觀層面基于整體視角而進(jìn)行總體認(rèn)識(shí)，但是公共風(fēng)險(xiǎn)總是表現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，其所表現(xiàn)的程度往往是從低到高，且這些表現(xiàn)是可以不斷積累的，某一種類型的公共風(fēng)險(xiǎn)可能在初期是從極少數(shù)人、極少數(shù)地區(qū)開(kāi)始，而后逐漸形成一股合力，而在多重因素的掩蓋下，公共風(fēng)險(xiǎn)往往總是在形成合力的時(shí)候才能夠在宏觀層面表現(xiàn)出來(lái)。這就意味著，基于宏觀層面整體視角下進(jìn)行觀察，公共風(fēng)險(xiǎn)總是呈現(xiàn)出“波浪型”特征，有一波一波的態(tài)勢(shì)，有時(shí)在宏觀層面有突出表現(xiàn)，有時(shí)在微觀層面進(jìn)行積累，慢慢形成合力，最后在宏觀層面進(jìn)行表現(xiàn)。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)階段中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中的表現(xiàn)

就中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，公共風(fēng)險(xiǎn)正在“浪頭”上進(jìn)行表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的許多攻堅(jiān)克難問(wèn)題所形成的風(fēng)險(xiǎn)逐步形成合力，經(jīng)濟(jì)增速?gòu)母咚俎D(zhuǎn)為中高速，在應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，政府部門在財(cái)政管理活動(dòng)中的選擇是更多應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，積極的財(cái)政政策實(shí)際上正在導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。

1.中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)的背景：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”

縱觀近10年來(lái)我國(guó)的GDP增速，2004年10.5%、2005年10.8%、2006年13.3%、2007年14.6%、2008年10.1%、2009年8.3%、2010年10.2%、2011年8.7%、2012年8.1%、2013年7.4%、2014年上半年7.4%，已在經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長(zhǎng)期后顯著呈現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的回落，尤其是2012年、2013年和2014年上半年三個(gè)數(shù)據(jù)，表現(xiàn)尤為明顯。2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)指出：“經(jīng)濟(jì)增速恐怕回不去了！我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”、“進(jìn)一步增強(qiáng)信心，適應(yīng)新常態(tài)，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。宏觀經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”已然成為中國(guó)改革元年各項(xiàng)措施推進(jìn)落實(shí)的最重要背景，也是中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)的背景。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”的背景下，對(duì)中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)的背景進(jìn)一步分析，就是“三期疊加”的發(fā)展特征。2014年兩會(huì)召開(kāi)前夕，《站在復(fù)興大業(yè)更高起點(diǎn)——十八大以來(lái)習(xí)近平同志關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重要論述》一文出現(xiàn)在2月22日《瞭望》雜志和新華社通稿列表中，以習(xí)近平為總書記的黨中央作出“三期疊加”的重要判斷：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期。所謂增長(zhǎng)速度換擋期，就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)已處于從高速換擋到中高速的發(fā)展時(shí)期；所謂結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，就是說(shuō)結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩，不調(diào)就不能實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展；所謂前期刺激政策消化期，主要是指在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)初期，我們實(shí)施了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，現(xiàn)在這些政策還處于消化期。2014年6月，李克強(qiáng)在倫敦對(duì)英國(guó)兩大智庫(kù)發(fā)表演講時(shí)指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，不采取強(qiáng)刺激措施，而是進(jìn)一步創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，實(shí)行區(qū)間調(diào)控和定向調(diào)控相結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)調(diào)微調(diào)。確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不突破保就業(yè)的下限，CPI不突破防通脹的上限，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行始終處于合理區(qū)間。

基于此，2014年12月9日至11日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間，把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放到更加重要的位置，更是對(duì)“準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”作出九大方面詳細(xì)解讀：第一，模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流；第二，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和一些新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機(jī)會(huì)大量涌現(xiàn)；第三，我國(guó)低成本比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，高水平引進(jìn)來(lái)、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生；第四，新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)作用更凸顯，生產(chǎn)小型化、智能化、專業(yè)化將成產(chǎn)業(yè)組織新特征；第五，人口老齡化日趨發(fā)展，農(nóng)業(yè)富余人口減少，要素規(guī)模驅(qū)動(dòng)力減弱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步；第六，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量型、差異化為主的競(jìng)爭(zhēng)；第七，環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，必須推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式；第八，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)一段時(shí)間；第九，既要全面化解產(chǎn)能過(guò)剩，也要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用探索未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。會(huì)議還要求，要堅(jiān)持發(fā)展、主動(dòng)作為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，沒(méi)有改變我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的判斷，改變的是重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件；沒(méi)有改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體向好的基本面，改變的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并提出了八個(gè)“更加注重”：要更加注重滿足人民群眾需要，更加注重市場(chǎng)和消費(fèi)心理分析，更加注重引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，更加注重加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，更加注重發(fā)揮企業(yè)家才能，更加注重加強(qiáng)教育和提升人力資本素質(zhì)，更加注重建設(shè)生態(tài)文明，更加注重科技進(jìn)步和全面創(chuàng)新。

2.中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化：以去杠桿為財(cái)政管理措施

鑒于以上背景，中國(guó)決策層所做出的抉擇顯然是傾向于更多控制公共風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合本文已經(jīng)闡述的公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間“一枚硬幣的兩面”的邏輯關(guān)系，更多應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必要以擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為路徑，這就意味著中國(guó)的公共風(fēng)險(xiǎn)正在也會(huì)在未來(lái)進(jìn)一步向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

以中國(guó)決策層所提出的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”戰(zhàn)略措施為例，現(xiàn)階段實(shí)踐措施中所強(qiáng)調(diào)的“去杠桿”正是中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的典型案例。就中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段發(fā)展中企業(yè)部門的現(xiàn)狀來(lái)看，以國(guó)有企業(yè)為代表的企業(yè)部門實(shí)際上普遍面臨著居高不下的“高杠桿”，中國(guó)決策層已經(jīng)下決心要落實(shí)的“去杠桿”主要是通過(guò)財(cái)政政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)要通過(guò)財(cái)政管理活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這一實(shí)現(xiàn)過(guò)程的路徑表現(xiàn)實(shí)際上是通過(guò)增加政府部門的杠桿來(lái)去掉企業(yè)部門的杠桿，也就是說(shuō)中國(guó)政府部門是通過(guò)增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的公共風(fēng)險(xiǎn)。

（三）公共風(fēng)險(xiǎn)的類型

為了更好地認(rèn)識(shí)公共風(fēng)險(xiǎn)，本文認(rèn)為可從動(dòng)態(tài)視角描述性地將公共風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)類別：一是可轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的公共風(fēng)險(xiǎn)；二是可部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是同時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為其他類型的公共風(fēng)險(xiǎn)；三是可全部或部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)會(huì)反過(guò)來(lái)再加劇自身的公共風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，這三種類別并不是可以涵蓋所有公共風(fēng)險(xiǎn)類型、最終可以形成韋氏圖合集的那種分類，而是在目前全球財(cái)政管理實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的類型。

1.可轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的公共風(fēng)險(xiǎn)

可轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的公共風(fēng)險(xiǎn)更多存在于發(fā)展中國(guó)家，尤其是正處于經(jīng)濟(jì)趕超進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家，這一類型的公共風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)得更為充分。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善、城市化進(jìn)程往往滯后甚至嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、各種要素價(jià)格往往存在扭曲甚至嚴(yán)重扭曲、收入分配隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越拉越大、民粹主義情愫萌生甚至是爆發(fā)等等多重原因，正處于經(jīng)濟(jì)趕超進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家客觀而言面臨著更大的公共風(fēng)險(xiǎn)，而且面對(duì)這些公共風(fēng)險(xiǎn)，政府部門往往在做抉擇時(shí)都會(huì)選擇盡所能有針對(duì)性地進(jìn)行解決，以確保為經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略服務(wù)，如上所述的公共風(fēng)險(xiǎn)如果政府部門想要有針對(duì)性的解決，必定要通過(guò)財(cái)政政策發(fā)揮更大的作用，那么財(cái)政管理活動(dòng)就需要更大的作用空間，即將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?？赊D(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的公共風(fēng)險(xiǎn)在全球經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的另一個(gè)典型案例，就是宏觀經(jīng)濟(jì)的逆風(fēng)向調(diào)節(jié)，通過(guò)擴(kuò)張性的財(cái)政政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程，其實(shí)就是將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力作為公共風(fēng)險(xiǎn)的存在轉(zhuǎn)化為以財(cái)政赤字?jǐn)U大為特征的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的存在。

2.可部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為其他類型的公共風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中，并非所有公共風(fēng)險(xiǎn)都可以全部轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而是可部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，與此同時(shí)也會(huì)轉(zhuǎn)化為其他類型的公共風(fēng)險(xiǎn)。以通過(guò)財(cái)政管理活動(dòng)提升福利水平為例，這一活動(dòng)可以有針對(duì)性地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中收入差距過(guò)大導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定等相關(guān)公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這一財(cái)政管理活動(dòng)要求政府部門更大的財(cái)政開(kāi)支，也就意味著政府部門需擴(kuò)大財(cái)政赤字來(lái)提升福利水平，從這個(gè)邏輯來(lái)講，這種公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是從全球視角來(lái)看，除了北歐地區(qū)的高福利國(guó)家以外，實(shí)際上全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體基本都存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不同人群所享受的福利水平有差異的問(wèn)題，這就意味著這種公共風(fēng)險(xiǎn)在部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還可能轉(zhuǎn)化為其他社會(huì)矛盾，即轉(zhuǎn)化為其他類型的公共風(fēng)險(xiǎn)。

3.可全部或部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)會(huì)反過(guò)來(lái)再加劇自身的公共風(fēng)險(xiǎn)

繼續(xù)沿此邏輯進(jìn)行思考，公共風(fēng)險(xiǎn)的另外一種類型是可全部或部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是同時(shí)還會(huì)反過(guò)來(lái)再加劇自身。本文認(rèn)為，這是政府部門在有針對(duì)性地解決公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)過(guò)大力度地使用財(cái)政管理手段造成的，在這種情況下，公共風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多、過(guò)大地轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致政府部門壓力過(guò)大，從而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為更大的公共風(fēng)險(xiǎn)。就全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來(lái)看，歐盟地區(qū)對(duì)歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的處理就是這種公共風(fēng)險(xiǎn)的典型代表。由于貨幣政策在歐元區(qū)相統(tǒng)一，而財(cái)政政策在歐元區(qū)不相統(tǒng)一，所以在針對(duì)歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)這一公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟雖然采用了將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的措施，但是由于高福利已經(jīng)導(dǎo)致過(guò)大財(cái)政支出的制約，這種過(guò)量將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的做法實(shí)際上成為政府部門的沉重負(fù)擔(dān)，許多國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，不僅沒(méi)有解決原來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，相反以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)了該經(jīng)濟(jì)體更為嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

基于以上分析，本文認(rèn)為，公共風(fēng)險(xiǎn)最為突出的特征就是不確定性，在這種情況下，財(cái)政管理活動(dòng)針對(duì)這種不確定性，顯然應(yīng)當(dāng)選取更加注重公共風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、反饋、再發(fā)生、再反饋，即行為主義的視角，而不是微觀層面更為注重已經(jīng)成型的、系統(tǒng)性的、難以改變的、變遷需要更多時(shí)間的制度主義的視角。

四、以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理以履行公共責(zé)任為內(nèi)容

如上所述，與微觀層面的個(gè)體視角不同，基于整體視角看財(cái)政管理的宏觀層面，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理的客體實(shí)際上是一種完成與其相關(guān)的公共責(zé)任的活動(dòng)。這種相關(guān)的公共責(zé)任要通過(guò)財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政體制的設(shè)計(jì)等操作來(lái)完成，操作的范疇與公共責(zé)任的界定邊界直接相關(guān)，操作的空間與政府部門所掌握的、可利用的公共資源的多少直接相關(guān)，財(cái)政管理活動(dòng)實(shí)際上表現(xiàn)為承擔(dān)公共責(zé)任活動(dòng)，而在“公共責(zé)任不變”和“公共責(zé)任可變”兩個(gè)加權(quán)維度下，公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的財(cái)政管理的表現(xiàn)也不同。

（一）政府部門公共責(zé)任有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)

首先，經(jīng)濟(jì)層面的公共責(zé)任不斷擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)層面的公共責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是政府與個(gè)人之間的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共責(zé)任的范疇是不斷擴(kuò)大的。主要原因是：第一，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共責(zé)任的承擔(dān)水平不斷提高。第二，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，彼此之間的依賴度越來(lái)越高，公共風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的公共責(zé)任也勢(shì)必不斷擴(kuò)大。第三，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)都在不斷擴(kuò)大。一方面，公共消費(fèi)的占比越來(lái)越高，例如：在自行車時(shí)代，鄉(xiāng)間小路這樣的公用設(shè)施就可以滿足公共需求，而進(jìn)入汽車時(shí)代，寬闊馬路這樣的公用設(shè)施才能夠滿足公共需求，這是隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、時(shí)代發(fā)展而帶來(lái)的公共消費(fèi)水平的提升；另一方面，個(gè)人消費(fèi)水平也在不斷提高，而個(gè)人消費(fèi)水平的提高除了絕大部分由個(gè)人自己承擔(dān)的個(gè)體責(zé)任以外，也對(duì)公共消費(fèi)的托底水平提出了更高的要求。

其次，社會(huì)層面的公共責(zé)任不斷擴(kuò)大。社會(huì)層面的公共責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)之間的關(guān)系。從社會(huì)層面來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高，公共責(zé)任的范疇也是不斷擴(kuò)大的。主要原因是：第一，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工業(yè)化水平不斷提高，但是城鎮(zhèn)化水平總是相對(duì)于工業(yè)化水平更加落后，需要政府部門來(lái)彌合城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的缺口。第二，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，居民生活水平也不斷提高，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容較過(guò)去更為豐富，基本覆蓋面要求繼續(xù)擴(kuò)大，服務(wù)水平要求繼續(xù)提升，服務(wù)種類要求繼續(xù)增加，種種因素錯(cuò)綜在一起，勢(shì)必造成社會(huì)層面的公共責(zé)任不斷擴(kuò)大。

再次，環(huán)境層面的公共責(zé)任不斷擴(kuò)大。環(huán)境層面的公共責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是政府與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。從環(huán)境層面來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活水平的提高、生產(chǎn)生活所需資源的數(shù)量和結(jié)構(gòu)的提升，公共責(zé)任的范疇也是不斷擴(kuò)大的。主要原因是：第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體都是從粗放型發(fā)展方式起步的，在發(fā)展過(guò)程中一方面消耗掉很多自然資源和能源，另一方面帶來(lái)很大程度上的環(huán)境污染。第二，隨著生產(chǎn)生活水平的提高，宏觀經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門對(duì)能源資源總量和結(jié)構(gòu)的需求都在不斷上升，環(huán)境水平在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷降低而與此同時(shí)居民部門對(duì)環(huán)境水平的要求卻在提升，緩解這種矛盾的公共責(zé)任在不斷擴(kuò)大。

（二）公共責(zé)任范圍的變化會(huì)導(dǎo)致以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理政策可選工具發(fā)生變化

如上所述，以風(fēng)險(xiǎn)管理為實(shí)質(zhì)的財(cái)政管理內(nèi)容具體表現(xiàn)為利用財(cái)政政策工具來(lái)權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、利用債務(wù)政策工具來(lái)權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別值得注意的是，公共責(zé)任的范圍可視為短期內(nèi)不變、長(zhǎng)期內(nèi)可變，那么權(quán)衡以上兩對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的政策工具選擇的范圍在短期內(nèi)和長(zhǎng)期內(nèi)也會(huì)發(fā)生變化。這一層并不難理解，因?yàn)樨?cái)政政策的作用范疇、作用機(jī)制、作用手段等以及債務(wù)政策的作用路徑、作用主體、作用空間等都會(huì)隨著政府部門公共責(zé)任范圍的擴(kuò)大而發(fā)生變化。

［1］劉尚希.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2003（05）.

［2］劉尚希.財(cái)政新常態(tài)：公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡［N］.光明日?qǐng)?bào)，2015年3月18日.

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

A Further Discussion on the Essence of Fiscal M anagement

Su Jingchun

This paper discusses that fiscalmanagemen t should be analyzed from both micro and macro perspective.Especially,themacro one can help to connect fiscalmanagementwith nation governance based on the essence that fiscalmanagementinmacro perspective is riskmanagement.The risk emphasized here isnotsimply a debt risk,buta logical link among"debt risk-fiscal risk-public risk"and the ultimate source is public risk.

FiscalManagement;Risk Management;Public Risk;FiscalRisk

F812

A

2096-1391（2017）02-0045-10