蘇苗罕

一、引言

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，“使市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮決定性作用”。2014年開始，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部委開始密集推出了多項(xiàng)文件，強(qiáng)力推廣政府和社會(huì)資本合作模式。如今，政府和社會(huì)合作模式的推廣工作被提到了空前的高度，被視為“適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求、適應(yīng)市場(chǎng)起決定性作用要求、適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能要求、適應(yīng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求和適應(yīng)推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一項(xiàng)重大改革舉措”。

一般來(lái)說(shuō)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“瓦格納法則”，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)將會(huì)發(fā)揮更大的作用。政府和社會(huì)合作模式的引入，可以在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)滿足民眾的需求。它改變了公共服務(wù)提供的模式，政府從公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的采購(gòu)者和規(guī)制者。在PPP模式下，政府盡管不再負(fù)責(zé)公共服務(wù)的提供，但是仍然承擔(dān)著確保公共服務(wù)提供的擔(dān)保責(zé)任。政府需要如何規(guī)制PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)機(jī)制，以吸引社會(huì)資本主體的投資？政府又應(yīng)如何合理利用規(guī)制工具，確保公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量，以維護(hù)公共服務(wù)的消費(fèi)者利益？這些都是行政法學(xué)者需要重新審視的課題。

二、PPP模式的雙重面向

(一)PPP模式的概念

政府和社會(huì)資本合作這一概念本屬舶來(lái)品，對(duì)應(yīng)的英文是Public-Private Partnership(以下簡(jiǎn)稱PPP)。[注]PPP中文譯法頗為多樣，如“公私合作制”、“公私協(xié)力”和“公私合作伙伴”。為了行文便利起見，本文主要使用PPP進(jìn)行論述。但是，PPP一詞具有多義性。從廣義上看，PPP一詞，“僅以公部門與私部門之密切合作為已足，舉凡所有公私合作行為，不論有無(wú)契約基礎(chǔ)，抑不論是否長(zhǎng)期性，幾皆可納入公私伙伴關(guān)系之內(nèi)”[注]劉淑范：“公私伙伴關(guān)系(PPP)于歐盟法制下發(fā)展之初探：兼論德國(guó)公私合營(yíng)事業(yè)(組織型之公私伙伴關(guān)系)適用政府采購(gòu)法之爭(zhēng)議”，《臺(tái)大法學(xué)論叢》2011年第2期，第515頁(yè)。。例如奧巴馬總統(tǒng)將美國(guó)行政會(huì)議(Administrative Conference of the United States)這一由政府官員與學(xué)者、律師共同組成，為行政程序改革建言獻(xiàn)策的咨詢委員會(huì)也稱為PPP。[注]奧巴馬總統(tǒng)對(duì)該機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)是：“美國(guó)行政會(huì)議旨在推動(dòng)政府完善的公私合作關(guān)系?！眳⒁娡蹯o：“美國(guó)行政會(huì)議是學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)溝通合作的獨(dú)特平臺(tái)”，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年1月7日、2015年1月28日；蘇苗罕：“行政程序改革的頂層機(jī)構(gòu)研究：以美國(guó)行政會(huì)議為例”，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。就這一意義而言，該詞常常被稱為“公私治理”(public-private governance)。

按照狹義的理解，PPP則常被用于指代由公共部門和私人部門之間圍繞公共項(xiàng)目或者公共服務(wù)的提供而進(jìn)行的安排。[注]See European Commission,Green Paper on PublicPrivate Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, COM(2004) 327 final.這也正是我國(guó)政府目前所力推的“政府和社會(huì)資本合作模式”，按照財(cái)政部的文件定義，“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由私人部門承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”[注]《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》[財(cái)金(2014)76號(hào)]。。

這種狹義的PPP概念，盡管自1990年代以來(lái)才開始風(fēng)行各國(guó)，但是類似的實(shí)踐卻最早可以追溯至古羅馬帝國(guó)時(shí)期使用私人進(jìn)行征稅和公路收費(fèi)。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，大陸會(huì)議也曾經(jīng)授權(quán)武裝民船襲擊英國(guó)海軍，而后來(lái)的西部大開發(fā)，包括大陸鐵路，也是通過各種PPP的安排完成的。[注]See David Howard Bain, Empire Express: Building the First Transcontinental Railroad (1999).而現(xiàn)代意義上的PPP得到真正發(fā)展，則是始于1992年英國(guó)保守黨政府以私人主動(dòng)融資(Private Financial Initiative，簡(jiǎn)稱PFI)的名義引入私人資本投資公共設(shè)施。[注]See H.M.Treasury, Public Private Partnerships: The Government’s Approach (2000), p.10.

(二)作為公共采購(gòu)的PPP模式

PPP模式被視為公共服務(wù)提供方式的一種制度性革命，它包含了政府選擇合適的社會(huì)資本主體，并與之合作共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益的公共服務(wù)的全過程。在這個(gè)意義上，PPP被視為屬于公共采購(gòu)法的范疇，或者說(shuō)是傳統(tǒng)政府采購(gòu)的延伸。

PPP項(xiàng)目按付費(fèi)方式可以主要分為政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)兩大類型。政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，其本質(zhì)正是我國(guó)《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的政府購(gòu)買服務(wù)。[注]《政府采購(gòu)法》第2條。而使用者付費(fèi)項(xiàng)目，即所謂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(concession)項(xiàng)目，則由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，也被各國(guó)普遍納入公共采購(gòu)法調(diào)整的范圍。例如，歐盟就在2014年2月制定的《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予指令》對(duì)其政府采購(gòu)系列指令重新修訂時(shí)，特別針對(duì)選擇特許經(jīng)營(yíng)承辦企業(yè)的原則、方式、程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、合同變更、履約監(jiān)管等內(nèi)容，按照歐盟公共采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)則和要求做了規(guī)范和完善。[注]See Directive 2014/23/EU on the Award of Concession Contracts.

我國(guó)財(cái)政部制定的PPP文件規(guī)定將PPP 模式納入政府采購(gòu)管理，要求PPP項(xiàng)目根據(jù)《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定選擇項(xiàng)目合作伙伴。[注]參見 《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》[財(cái)金(2014)76號(hào)]。而發(fā)改委制定的PPP文件并未將PPP 項(xiàng)目選擇社會(huì)資本合作伙伴統(tǒng)一定性為政府采購(gòu)服務(wù)。按照發(fā)改委的文件，“實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴”[注]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[發(fā)改投資(2014)2724 號(hào)]第五(三)條。。

之所以財(cái)政部和發(fā)改委的文件對(duì)PPP模式的定性有所不同，其根本原因或許在于我國(guó)并無(wú)統(tǒng)一的公共采購(gòu)法，而是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》并存。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目定性的差別，也直接體現(xiàn)了兩法規(guī)定的監(jiān)管權(quán)分立的局面，即財(cái)政部門負(fù)責(zé)貨物服務(wù)采購(gòu)的監(jiān)管和發(fā)展計(jì)劃部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的監(jiān)管。[注]參見曹富國(guó)：“公共采購(gòu)法視野下‘兩法’關(guān)系之協(xié)調(diào)與區(qū)別立法”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。

但是，PPP采購(gòu)與傳統(tǒng)采購(gòu)相比，具有一定的特殊性。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)所形成的是相對(duì)簡(jiǎn)單的交易合同(transaction contract)，一般是政府付出現(xiàn)金，即刻提貨。PPP項(xiàng)目采購(gòu)所形成的則是關(guān)系合同(relational contract)，不僅由政府描述產(chǎn)出要求，與社會(huì)資本主體簽訂長(zhǎng)期采購(gòu)合同，而后者則按合同提供產(chǎn)品(服務(wù))，承擔(dān)主要的財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，雙方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)等問題也需要結(jié)合個(gè)案情況進(jìn)行更合理的設(shè)計(jì)。

(三)作為行業(yè)規(guī)制對(duì)象的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

PPP模式如今已經(jīng)被作為傳統(tǒng)采購(gòu)的替代方式，廣泛用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。各國(guó)實(shí)施PPP的領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)及交通、醫(yī)療、教育、水務(wù)，甚至監(jiān)獄等眾多部門。而在我國(guó)，推廣PPP模式的領(lǐng)域集中于基礎(chǔ)設(shè)施(infrastructure)和公共服務(wù)(public service)。[注]參見《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，“(一)項(xiàng)目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)”。

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共服務(wù)，也被稱為“涉及大眾利益的服務(wù)”(service of general interest)，是指由于具有高度重要性，而應(yīng)當(dāng)保障向所有人普遍提供的服務(wù)。但是，兩者的范圍都是隨著歷史推移而動(dòng)態(tài)演進(jìn)的。事實(shí)上，能源服務(wù)也是到了現(xiàn)代才隨著重要性日益突出而被納入普遍服務(wù)義務(wù)的范圍。[注]參見蘇苗罕：“能源普遍服務(wù)義務(wù)的法理與制度研究”，《法治研究》2007年第10期，第13頁(yè)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依賴公有制企業(yè)來(lái)提供。公有制在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)扮演了傳統(tǒng)規(guī)制形式的替代方式的作用。這一做法在一定程度上克服了基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特征被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，也被視為可以促進(jìn)公共服務(wù)的普遍供應(yīng)。但是，公有制企業(yè)的“所有者缺位”導(dǎo)致激勵(lì)不足的問題。PPP模式的推行，則是將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改為由社會(huì)資本主體提供，可以有效克服這一問題。但是，基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特征和公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”等問題依然存在，不能完全將其交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這就決定了政府需要將這些產(chǎn)業(yè)納入規(guī)制的范圍。

三、PPP項(xiàng)目的公共采購(gòu)法規(guī)制

PPP模式的推行，意味著政府角色需要從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)椴少?gòu)者和規(guī)制者。公共采購(gòu)法的適用，就是為了促進(jìn)作為采購(gòu)者的政府與作為供應(yīng)商的社會(huì)資本主體之間建立良性合作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的物有所值目標(biāo)。

(一)PPP模式下的政府角色

1.PPP中心

政府要成功推廣應(yīng)用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略，參與PPP項(xiàng)目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、實(shí)施監(jiān)督等全生命周期(這一過程長(zhǎng)達(dá)20～30年，甚至更長(zhǎng))的管理。這不僅需要相對(duì)穩(wěn)定的政策，還要求政府具備多方面的專業(yè)能力，例如談判、法律和融資等方面的技能。正如各國(guó)在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的規(guī)制改革過程中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)一樣，越來(lái)越多的國(guó)家在中央或者次中央政府開始設(shè)立PPP中心(PPP Units)，在推進(jìn)PPP模式的過程中發(fā)揮了類似的作用。[注]See European PPP Expertise Centre,Establishing and Reforming PPP Units: Analysis of EPEC Member PPP Units and Lessons Learnt (2014).

就各國(guó)橫向比較來(lái)看，PPP管理機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)哪些職能并無(wú)一定之規(guī)。但是，一般來(lái)說(shuō)，為了成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，PPP中心需要直接參與政策設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，對(duì)PPP備選項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量控制，為實(shí)施PPP的政府實(shí)體提供融資和技術(shù)援助，推進(jìn)PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化，以及發(fā)布PPP政策和需求信息等。[注]See Emilia Istrate and Robert Puentes,Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S.and International Experience with PPP Units(2011), pp.6～9.

2014年12月，中國(guó)財(cái)政部成立了政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心，由其承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。這可以被視為中國(guó)版的PPP促進(jìn)中心。但是，考慮到國(guó)家發(fā)改委也在推進(jìn)PPP模式的過程中扮演著重要作用，PPP中心與國(guó)家發(fā)改委相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分仍有待進(jìn)一步明確。不僅如此，該中心還是以在清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)中心上加掛牌子的形式成立的，在人員配備上也需要充實(shí)。在完善該機(jī)構(gòu)建設(shè)的過程中，各國(guó)PPP促進(jìn)中心的經(jīng)驗(yàn)可以提供有益的借鑒。

2.PPP議事協(xié)調(diào)機(jī)制

財(cái)政部和地方財(cái)政部門在力推PPP模式的過程中迅速成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。但是，事實(shí)上，我國(guó)PPP模式推廣的工作更多涉及發(fā)改委、住建部、交通部、水利部等諸多部門，而實(shí)踐中如果PPP項(xiàng)目不涉及財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政融資的話，財(cái)政部門實(shí)際上也無(wú)權(quán)管轄。PPP項(xiàng)目決策也常常需要以部門“聯(lián)審機(jī)制”的審查結(jié)果作為重要依據(jù)。因此，如果要協(xié)調(diào)各部門在PPP領(lǐng)域的政策，恐怕還需要建立專門的部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者“領(lǐng)導(dǎo)小組”，有助于加強(qiáng)職能部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，避免機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門和協(xié)調(diào)困難的問題。[注]參見賴靜萍、劉暉：“制度化與有效性的平衡：領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究”，《中國(guó)行政管理》2011年第8期，第25頁(yè)。如果再考慮到前述《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法有關(guān)監(jiān)管權(quán)分立的局面，或許設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性就顯得更為突出了。

3.PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作一般不由政府直接操作，而是由政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，所以明確實(shí)施機(jī)構(gòu)成為一個(gè)PPP 項(xiàng)目招商籌備階段必須解決的法律實(shí)務(wù)問題。

關(guān)于哪些主體可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，財(cái)政部規(guī)定政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，而發(fā)改委的規(guī)定范圍則更廣，即除了相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位之外，還包括行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)是在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。[注]參見《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》[財(cái)金(2014)113 號(hào)]和《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[發(fā)改投資(2014)2724 號(hào)]。當(dāng)然，考慮到上述職責(zé)的廣泛性，而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)常常缺乏足夠的專業(yè)能力，實(shí)踐中還需要借助第三方主體——評(píng)審專家和PPP代理機(jī)構(gòu)——提供智力支持。

4.PPP監(jiān)督機(jī)構(gòu)

PPP模式的成功，還需要依賴于完善的監(jiān)督機(jī)制。在PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理部門為同一主體之時(shí)，外部監(jiān)督的必要性就更為明顯了。按照我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中只有政府投資和以政府投資為主的，其預(yù)算執(zhí)行情況和決算才屬于審計(jì)對(duì)象。有的PPP項(xiàng)目從投資主體和資金性質(zhì)來(lái)看并不屬于審計(jì)事項(xiàng)。不過，國(guó)務(wù)院已經(jīng)通過《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，將收費(fèi)公路和城鎮(zhèn)排水和污水處理設(shè)施也納入審計(jì)事項(xiàng)。而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》盡管也做了類似規(guī)定，將特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入審計(jì)事項(xiàng)，但是其性質(zhì)屬于部門規(guī)章，能否作為審計(jì)的法定授權(quán)仍是可以存疑的。[注]《審計(jì)法》第26條對(duì)審計(jì)事項(xiàng)規(guī)定了兜底條款，即其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)，也可以屬于審計(jì)事項(xiàng)。PPP項(xiàng)目即使沒有直接使用公共資金，也往往涉及公共資源和公共權(quán)利，有必要通過立法將其納入審計(jì)事項(xiàng)以“實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。

(二)物有所值評(píng)估

所謂物有所值(value for money)，就是指對(duì)資源進(jìn)行最優(yōu)化利用，以便實(shí)現(xiàn)希望的結(jié)果。對(duì)于PPP模式下的公共利益保障來(lái)說(shuō)，物有所值評(píng)估是最首要的工具之一，旨在確保政府的每筆支出或者公眾支付的每筆用戶收費(fèi)都能實(shí)現(xiàn)最大的價(jià)值。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第1條提出的“提高政府采購(gòu)資金的使用效益”，就是這一原則的體現(xiàn)。類似地，對(duì)于用戶收費(fèi)型(經(jīng)營(yíng)性)的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，采用物有所值評(píng)估可以促進(jìn)社會(huì)資本主體和普通大眾之間的金錢利益的平衡。對(duì)于政府付費(fèi)型(非經(jīng)營(yíng)性)的PPP項(xiàng)目，各國(guó)政府則往往采用一種物有所值評(píng)估的變型，即公共部門參照值(public sector comparator)評(píng)估法，即對(duì)采取PPP模式和采取傳統(tǒng)的采購(gòu)方法這兩種情形下的項(xiàng)目全生命周期成本進(jìn)行比較。[注]See GAO,Highway Public-Private Partnerships: More Rigorous Up-front Analysis Could Better Secure Potential Benefits and Protect the Public Interest, GAO-08-44, p.54.

(三)強(qiáng)制信息披露

在非金錢性質(zhì)的公共利益中，透明度或許是最為重要的因素。首先，透明度可以增進(jìn)公私合作雙方的相互了解，從而降低交易風(fēng)險(xiǎn)。其次，透明度是公眾監(jiān)督的前提，在一定程度上避免項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在不同社會(huì)資本主體之間進(jìn)行歧視性待遇。最后，透明度可以幫助公眾理解PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作，理解合同的日常實(shí)施決定是如何做出的，以及用戶的利益是如何得到考慮的。

為了提高PPP模式運(yùn)作的透明度，需要建立強(qiáng)制披露制度。PPP項(xiàng)目公私合作方應(yīng)當(dāng)確保公眾得到通知，并且充分了解擬議項(xiàng)目的范圍、時(shí)間跨度(time frame)和性質(zhì)。根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，項(xiàng)目資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、中標(biāo)、成交結(jié)果公告以及PPP項(xiàng)目合同在省級(jí)以上政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告。

不過，需要指出的是，按照現(xiàn)有規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息需要發(fā)布在各省級(jí)以上財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。一方面，享有發(fā)布媒體制定權(quán)的主體眾多，包括各省財(cái)政部門和財(cái)政部。另一方面，僅財(cái)政部一家就已指定了中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》、《政府采購(gòu)信息報(bào)》、《中國(guó)政府采購(gòu)》和《中國(guó)財(cái)政》等網(wǎng)站和報(bào)刊作為發(fā)布媒體。[注]參見《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》[財(cái)庫(kù)(2015)135號(hào)]。由此可見，PPP項(xiàng)目信息的發(fā)布媒體過于分散，增加了信息搜尋成本，也不利于信息的傳播，使得提高透明度的效果大打折扣，有必要實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)公報(bào)和門戶網(wǎng)站制度。

(四)締約程序

1.資格預(yù)審

參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主體應(yīng)當(dāng)符合財(cái)務(wù)實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)水平高、管理能力突出等要求，這是成功推進(jìn)PPP項(xiàng)目的必要條件。因此，與一般的政府采購(gòu)不同，資格預(yù)審是PPP項(xiàng)目采購(gòu)的必經(jīng)前置程序。一方面，很多企業(yè)擁有的資源并不適合參與PPP項(xiàng)目，讓政府對(duì)它們提交的方案進(jìn)行評(píng)估，也需要消耗不少成本。在競(jìng)爭(zhēng)“過?！钡那闆r下，設(shè)置準(zhǔn)入壁壘也是有必要的。另一方面，競(jìng)爭(zhēng)的增強(qiáng)有助于降低特定數(shù)量和質(zhì)量條件下的貨物或者服務(wù)的價(jià)格，而資格預(yù)審可能會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度。此外，資格預(yù)審也需要遵守非歧視性原則，不能以所有制、地域、行業(yè)等因素作為資格標(biāo)準(zhǔn)。

2.PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式

PPP項(xiàng)目采購(gòu)，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過程。

與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)不同，PPP項(xiàng)目采購(gòu)并不只是要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做一個(gè)“聰明的買家”。PPP項(xiàng)目的合同期限相對(duì)較長(zhǎng)，而社會(huì)資本合作者一旦選定則不容易更換。因此，可以說(shuō)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的選擇及其程序設(shè)計(jì)，是PPP模式監(jiān)管的重點(diǎn)。通常而言，合作社會(huì)資本的選擇需要通過競(jìng)爭(zhēng)程序進(jìn)行。事實(shí)上，公共部門提供服務(wù)的成本高而質(zhì)量低，其問題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)或者私營(yíng)，而在于壟斷或者競(jìng)爭(zhēng)。[注]參見〔美〕E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第161頁(yè)。競(jìng)爭(zhēng)有助于消除政府的信息劣勢(shì)，也可以使社會(huì)資本合作者最大限度地降低成本。[注]不過，PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性只能表現(xiàn)為節(jié)點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)，即私人合作方的選擇階段和PPP項(xiàng)目合同的再談判階段這些短暫的節(jié)點(diǎn)存在競(jìng)爭(zhēng)，而在PPP項(xiàng)目履約期則屬于自然壟斷經(jīng)營(yíng)或壟斷競(jìng)爭(zhēng)的階段。

PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇私人合作方時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。[注]參見《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》[財(cái)庫(kù)(2014)215號(hào)]第4條?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第3條也規(guī)定，政府需要采用“競(jìng)爭(zhēng)方式”選擇特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

但是，考慮到PPP項(xiàng)目具有高度復(fù)雜和技術(shù)性，PPP項(xiàng)目合同的談判往往會(huì)曠日持久，而合同的實(shí)施更是可能會(huì)出現(xiàn)時(shí)間超期和預(yù)算超支的問題。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)中所采用的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式有時(shí)也不敷所需。針對(duì)PPP項(xiàng)目的這一特點(diǎn)，2014年我國(guó)財(cái)政部借鑒了歐盟《公共部門采購(gòu)指令》所規(guī)定的“競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話”(competitive dialogue)，[注]See Art.1(11)(c) of Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the co-ordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts.規(guī)定了一種新的采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商，允許采用“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。這一規(guī)定為PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式提供了一種新的選擇。

(五)PPP項(xiàng)目合同

合同是PPP的載體和紐帶。在實(shí)施PPP模式之后，國(guó)家親自提供公共服務(wù)改為由私人履行公共服務(wù)職能，而國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，雙方的責(zé)任分擔(dān)通過PPP項(xiàng)目合同而得以具體化。PPP項(xiàng)目合同中的各項(xiàng)條款，尤其是與價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量有關(guān)的條款，會(huì)像其他任何性質(zhì)的合同一樣，支配著獲選的社會(huì)資本合作者。不僅如此，在“擔(dān)保國(guó)家”下公共任務(wù)的達(dá)成，并不是僅僅依靠PPP項(xiàng)目合同，還要依靠其他主體之間的“合同群”來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，例如融資合同、買賣合同等。總之，推行PPP模式之后，由于更多采用的是自我規(guī)制原則，所以合同將成為最主要的規(guī)制手段。[注]參見于立深：“多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制”，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期，第14頁(yè)。

1.標(biāo)準(zhǔn)條款

為了充分發(fā)揮合同的規(guī)制功能，各國(guó)往往通過制定標(biāo)準(zhǔn)條款(standard clauses)促進(jìn)PPP項(xiàng)目合同的標(biāo)準(zhǔn)化。在政府合同法領(lǐng)域，格式條款更具有信息透明化和正當(dāng)化的功能。[注]參見前注〔2〕，第523頁(yè)。格式條款如果足夠具體化，可以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化程序的目的，減少合同談判的時(shí)間和成本，也可以為履約管理提供便利。英國(guó)政府曾經(jīng)先后制定《PFI合同標(biāo)準(zhǔn)化》(the Standardization of PFI Contracts)和《PF2合同標(biāo)準(zhǔn)化》(the Standardization of PF2 Contracts)，就被視為英國(guó)PPP模式成功的重要經(jīng)驗(yàn)。[注]參見王強(qiáng)：“PF2：英國(guó)PPP/PFI的新模式”，載《東方早報(bào)》2014年12月2日。

國(guó)家發(fā)改委也制定了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，明確了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容。但是，遺憾的是其效力是供政府和社會(huì)資本在合同談判時(shí)作為參考，沒有明確哪些條款屬于具有規(guī)制功能的標(biāo)準(zhǔn)條款。

2.項(xiàng)目運(yùn)作方式

PPP是一個(gè)傘型概念，特別是契約型PPP，更是在契約安排上表現(xiàn)為多種運(yùn)作方式。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式設(shè)計(jì)是以“量身定制”和創(chuàng)新為核心，它具有難以窮盡的特征。按照“公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度”的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)財(cái)政部將PPP的運(yùn)作方式分為委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、租賃—運(yùn)營(yíng)—移交(LOT)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)。[注]參見《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》[財(cái)金(2014)113號(hào)]第十一(三)條。

國(guó)家發(fā)改委則是按照收入來(lái)源的標(biāo)準(zhǔn)，將PPP的操作模式選擇分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類，規(guī)定經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等操作模式，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購(gòu)買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。[注]參見《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[發(fā)改投資(2014)2724號(hào)]第三(二)條。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇，其實(shí)質(zhì)是雙方權(quán)利義務(wù)的分配，它主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定，也屬于物有所值評(píng)估的重點(diǎn)對(duì)象。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目往往涉及各種不同的風(fēng)險(xiǎn)。[注]See Ahmed M.Abdel Aziz, Successful Delivery of Public-Private Partnerships for Infrastructure Development, J.Constr.Eng’g & Mgmt.133 (2007), p.918.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，并且根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力在合作雙方之間進(jìn)行優(yōu)化分配，這是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。在決定風(fēng)險(xiǎn)分配過程中，需要先分析公私合作方中誰(shuí)具有相關(guān)管理和控制風(fēng)險(xiǎn)的資源、專業(yè)能力和知識(shí)的情況。第一，包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，通常由公私合作方共同承擔(dān)，但私人部門承擔(dān)主體部分。這是因?yàn)樗饺瞬块T在項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中更具風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避能力，并且這樣分配市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能夠有效隔離公共部門政策取向?qū)?xiàng)目實(shí)施的不當(dāng)扭曲。第二，利率、運(yùn)營(yíng)收入不足、建設(shè)成本超支、建設(shè)拖期、運(yùn)營(yíng)成本超支等一般風(fēng)險(xiǎn)，通常由私人部門完全承擔(dān)。這不但是公共部門實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的有效手段，同時(shí)也是約束私人部門項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)行為的重要方式。[注]參見王春成：“PPP模式法律文本體系、核心條款及公共利益”，《中國(guó)財(cái)政》2014年第9期，第30頁(yè)。但是，并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都是屬于可控的。如果是均不屬于公私合作方在具體項(xiàng)目中可獨(dú)立控制的風(fēng)險(xiǎn)因素，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)及政策變化風(fēng)險(xiǎn)，一般應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。

財(cái)政部和發(fā)改委制定的PPP文件都明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則，即按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。兩者表述稍有差異，但基本精神一致。一方面，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，這有助于消除社會(huì)資本對(duì)政府政策繁文縟節(jié)和朝令夕改的憂慮。另一方面，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，明確政府不得對(duì)PPP項(xiàng)目承諾固定投資回報(bào)，這也避免了因?yàn)檎^度承諾、承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)而使私人部門提高效率的激勵(lì)失去作用的問題。[注]國(guó)務(wù)院曾于2002年下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，要求對(duì)各地政府外商投資固定回報(bào)項(xiàng)目予以清理。

4.投資回報(bào)機(jī)制

要吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，前提是讓其有利可圖。[注]參見吳英明：“公共管理的3P原則——以BOT為例”，載黃榮獲主編：《公共管理》，商鼎文化出版社2000年版，第585～632頁(yè)。PPP項(xiàng)目的收益回報(bào)機(jī)制是通過付費(fèi)機(jī)制來(lái)約定的，這也是PPP項(xiàng)目合同最核心的要素之一。實(shí)踐中，需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項(xiàng)目所涉及的行業(yè)、運(yùn)作方式等實(shí)際情況，因地制宜地設(shè)置合理的付費(fèi)機(jī)制。如前所述，PPP項(xiàng)目常見的付費(fèi)機(jī)制可以分為政府付費(fèi)(非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)、用戶付費(fèi)(經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)和政府提供可行性缺口補(bǔ)助(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)三類。為了穩(wěn)定社會(huì)資本的投資回報(bào)，國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)意見中給予三點(diǎn)政策支持：涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目，定價(jià)權(quán)限適當(dāng)向地方政府下放；建立投資成本、財(cái)政補(bǔ)貼與收費(fèi)價(jià)格的協(xié)同機(jī)制；地方政府為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源。

對(duì)于PPP項(xiàng)目合同中的投資回報(bào)機(jī)制，一方面需要因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況選擇相應(yīng)的付費(fèi)機(jī)制，以明確排他性約定等方法穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期，保護(hù)社會(huì)資本主體的利益；另一方面，也要加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，防止不合理讓利或者利益輸送，損害公共財(cái)政或者普通消費(fèi)者的利益。[注]參見《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[發(fā)改投資(2014)2724號(hào)]第二(二)條。

四、PPP項(xiàng)目的行業(yè)規(guī)制

推行PPP模式之后，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)職能部分或全部地轉(zhuǎn)移于社會(huì)資本主體，但是這不應(yīng)被理解為單純的“國(guó)家從公共事業(yè)的撤退”，而應(yīng)該是“國(guó)家承擔(dān)了更為復(fù)雜的功能和責(zé)任”。[注]參見杜儀方：“公私協(xié)作中國(guó)家責(zé)任理論的新發(fā)展：以日本判決為中心的考察”，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第3期，第40頁(yè)。易言之，社會(huì)資本主體負(fù)責(zé)承擔(dān)“執(zhí)行責(zé)任”，而政府則仍然承擔(dān)著“擔(dān)保責(zé)任”。政府對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)施規(guī)制，就是這種擔(dān)保責(zé)任的重要體現(xiàn)。

(一)準(zhǔn)入規(guī)制

從政府規(guī)制理論來(lái)看，PPP項(xiàng)目涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)往往會(huì)受到市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制。而作為準(zhǔn)入規(guī)制之理由的“公共利益”主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，可以發(fā)揮自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，避免重復(fù)建設(shè)；二是對(duì)于公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，可以保護(hù)消費(fèi)者獲得高品質(zhì)的服務(wù)。

準(zhǔn)入規(guī)制通常采取的形式是向相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)業(yè)務(wù)許可并獲得批準(zhǔn)。從現(xiàn)有的立法來(lái)看，在PPP模式之下，社會(huì)資本主體要獲得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要經(jīng)過資格預(yù)審后，并在競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)程序中成功中標(biāo)。當(dāng)然，中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)又可以分為“最低價(jià)標(biāo)”和“綜合優(yōu)勢(shì)標(biāo)”兩種。前者是將特許權(quán)授予對(duì)消費(fèi)者提供的服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格最低，或者為了獲取特許權(quán)而準(zhǔn)備向公共財(cái)政支付最多資金的企業(yè)，而后者則是要求中標(biāo)企業(yè)能夠最好地服務(wù)于一系列公共利益目標(biāo)，包括服務(wù)范圍和質(zhì)量、企業(yè)的財(cái)政穩(wěn)定性等。可見，PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序，就起到了替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制的功能。

(二)項(xiàng)目履約階段的規(guī)制

在PPP項(xiàng)目履約階段，政府所承擔(dān)的維護(hù)公共利益的職能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平和質(zhì)量；二是制定提供服務(wù)的價(jià)格；三是監(jiān)督執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)違反的情況進(jìn)行裁決和處罰?？紤]到公共服務(wù)的水平和質(zhì)量、價(jià)格等都屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制的內(nèi)容，如今既已被納入PPP項(xiàng)目合同之中，則履約管理(contract administration)的過程實(shí)際上也是在行使產(chǎn)業(yè)規(guī)制的功能。當(dāng)然，傳統(tǒng)的公共采購(gòu)法所關(guān)注的是采購(gòu)程序。例如歐盟公共采購(gòu)法就只調(diào)整合同授予程序，而沒有對(duì)履約管理提供指導(dǎo)。

1.強(qiáng)制信息披露

PPP項(xiàng)目涉及與民眾利益密切相關(guān)的行業(yè)，往往存在普遍的信息赤字問題。在項(xiàng)目采購(gòu)階段，按照公共采購(gòu)法的規(guī)則強(qiáng)制披露相關(guān)采購(gòu)信息，主要是為了通過競(jìng)爭(zhēng)程序選擇最佳的社會(huì)資本合作主體，那么在PPP項(xiàng)目的履約階段，強(qiáng)制信息披露則是主要幫助消費(fèi)者做出理性選擇。近年來(lái)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位的主管部門先后制定相關(guān)辦法，強(qiáng)制要求公共企事業(yè)單位披露其在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息。當(dāng)然，公共企事業(yè)負(fù)有公開義務(wù)的信息應(yīng)當(dāng)限于“與人民群眾利益密切相關(guān)的”、涉及“提供社會(huì)公共服務(wù)”的信息。[注]參見朱芒：“公共企事業(yè)單位應(yīng)如何信息公開”，《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期，第148～149頁(yè)。

2.價(jià)格規(guī)制

價(jià)格規(guī)制是一種常見的政府規(guī)制工具。在采取特許經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人因?yàn)槿〉昧藝?guó)家認(rèn)可的壟斷性經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用價(jià)格規(guī)制工具，可以防止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人濫用其市場(chǎng)支配地位進(jìn)行壟斷定價(jià)。而在某些公共服務(wù)的PPP項(xiàng)目中，出于分配正義目的的考慮，為了讓低收入者能夠負(fù)擔(dān)得起特定的商品或者服務(wù)(如醫(yī)療服務(wù))，政府也需要將其價(jià)格納入規(guī)制范圍。[注]參見〔英〕安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，蘇苗罕校，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第300頁(yè)。

為了防止獲得壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)尋求超額的壟斷利潤(rùn)，我國(guó)的價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)選擇了傳統(tǒng)的合理回報(bào)率方式，使用成本加成的公式確定產(chǎn)品價(jià)格。但是，采用這一規(guī)制方法時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)常常需要面對(duì)信息赤字的問題，甚至計(jì)算價(jià)格時(shí)所使用的數(shù)據(jù)都是由公用事業(yè)企業(yè)自己提供的。為了克服這一問題，規(guī)制機(jī)構(gòu)可以建立科學(xué)的成本監(jiān)審(調(diào)查)機(jī)制，或者采用標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法(yardstick competition)以確定企業(yè)的成本。不僅如此，以成本加成法作為價(jià)格規(guī)制方法，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人也沒有足夠的激勵(lì)去節(jié)約成本和提高采購(gòu)效率。為此，有必要借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，將公用事業(yè)采購(gòu)納入公共采購(gòu)法的范疇。[注]See Council Directive 90/531/EEC of 17 September 1990 on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors.該指令最新修訂的文本是Directive 2014/25/EU。此外，規(guī)制機(jī)構(gòu)也可以考慮采用價(jià)格上限方式等強(qiáng)激勵(lì)的規(guī)制方式。[注]參見何壽奎、孫立東：“公共項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制研究：基于PPP模式的分析”，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2010年第2期，第72頁(yè)。

3.標(biāo)準(zhǔn)制定

為了糾正某些市場(chǎng)失靈，特別是信息不對(duì)稱和外部性的問題，規(guī)制機(jī)構(gòu)還會(huì)制定專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)制性標(biāo)準(zhǔn)可以用于保護(hù)各種不同的利益，包括職業(yè)健康和安全、消費(fèi)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全以及生態(tài)環(huán)境等。以電力行業(yè)為例，規(guī)制機(jī)構(gòu)制定的《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》就對(duì)供電業(yè)務(wù)的客戶服務(wù)質(zhì)量、電壓質(zhì)量和供電連續(xù)性等做了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)制性標(biāo)準(zhǔn)除了直接作為規(guī)制的依據(jù)之外，也可以通過引致條款納入PPP項(xiàng)目合同。PPP項(xiàng)目在建設(shè)和提供服務(wù)階段都需要遵守國(guó)家、地方及行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。

4.普遍服務(wù)規(guī)制

現(xiàn)代國(guó)家出于生存權(quán)保障的考慮，往往需要對(duì)必要的社會(huì)服務(wù)制定普遍服務(wù)政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價(jià)格，獲得可靠、持續(xù)的基本公共服務(wù)。在PPP模式之下，取得在特定營(yíng)業(yè)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的受規(guī)制企業(yè)，負(fù)有法定的普遍服務(wù)的義務(wù)，這被認(rèn)為是企業(yè)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的代價(jià)。在城市(集中)供水、集中供暖和管道燃?xì)夤?yīng)等行業(yè)的PPP項(xiàng)目合同中，往往會(huì)有普遍服務(wù)承諾作為附件。當(dāng)然，中國(guó)要促進(jìn)普遍服務(wù)政策的實(shí)施，一方面需要通過PPP模式吸引社會(huì)資本投資，解決基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”的問題；另一方面也要通過區(qū)別定價(jià)等規(guī)制工具確保價(jià)格處于用戶承受能力范圍之內(nèi)。

(三)退出規(guī)制

為了確保公共服務(wù)的穩(wěn)定性，同時(shí)也賦予社會(huì)資本主體以更強(qiáng)的參與激勵(lì)，PPP項(xiàng)目合同往往會(huì)規(guī)定較長(zhǎng)的合作期限。在PPP項(xiàng)目的履約過程中如果出現(xiàn)社會(huì)資本主體違約的情形，只適用傳統(tǒng)合同法上的損害救濟(jì)是不夠的，因?yàn)橥ǔＴ馐軗p失的主要是消費(fèi)者而非項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。因此，政府推行PPP模式的目的是促進(jìn)全民福利，所以在社會(huì)資本投資過程中或者營(yíng)運(yùn)過程中出現(xiàn)嚴(yán)重問題，如工程質(zhì)量問題、經(jīng)營(yíng)不善等事由時(shí)，政府作為公共利益的代表，可以行使行政特權(quán)，做出撤銷或者中止合同，甚至強(qiáng)制接管的決定。[注]參見朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào))》2002年第2期，第21頁(yè)。我國(guó)目前各地制定的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法大多規(guī)定政府可以在一定的情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。但是，如果這一條款被個(gè)別地方政府濫用，則可能從根本上影響PPP項(xiàng)目的推廣。

此外，在較長(zhǎng)的合作期限內(nèi)，也不能排除出現(xiàn)政府違約的情況，或者政府對(duì)相關(guān)行業(yè)的規(guī)制政策實(shí)施必要的改革。例如美國(guó)電力行業(yè)規(guī)制改革過程中就遇到了類似的問題。國(guó)會(huì)通過了《1978年公用事業(yè)規(guī)制政策法》(the 1978 Public Utility Regulatory Policy Act)，這部法律取消了電力公司過去所享有的壟斷地位，放開了發(fā)電端的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，允許獨(dú)立發(fā)電商向已有的輸電網(wǎng)售電。這一改革使得電力公司無(wú)法收回在發(fā)電領(lǐng)域所做的巨額投資，即“沉淀成本”(stranded cost)。規(guī)制機(jī)構(gòu)與電力公司之間存在著規(guī)制契約(regulatory compact)關(guān)系，當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)引入鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入政策而導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法回收成本時(shí)，就構(gòu)成違約而需要對(duì)在位企業(yè)予以一定補(bǔ)償。[注]參見〔美〕J·格里高利·西達(dá)克、丹尼爾·F·史普博：《美國(guó)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型：放松管制與管制契約》，宋華琳等譯，上海人民出版社2012年版，第103頁(yè)。私人投資者之所以愿意參與政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目，很大程度上就是因?yàn)檎畷?huì)保證和規(guī)制收入流，從而降低了投資的風(fēng)險(xiǎn)。如果投資者預(yù)期政府不會(huì)通過政府定價(jià)或者賦予壟斷經(jīng)營(yíng)地位的形式保護(hù)他們的利益，他們就不會(huì)再投資PPP項(xiàng)目，政府也就不能為這些安排尋找到私人合作伙伴。[注]See Katharine Southard,U.S.Electric Utilities: The First Public-Private Partnerships?, Public Contract Law Journal 39 (2010), p.405.

如果是政府提出項(xiàng)目提前終止， 投資人有義務(wù)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)，而政府方則有義務(wù)支付相應(yīng)的補(bǔ)償金額。該補(bǔ)償金額往往涉及項(xiàng)目設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值，以及一定年限以內(nèi)的項(xiàng)目預(yù)期利潤(rùn)的補(bǔ)償金額。不過，這將給政府方造成巨大的資金壓力。為保證提前終止補(bǔ)償機(jī)制的可行性，除了將PPP項(xiàng)目里的政府支付義務(wù)納入預(yù)算管理之外，由政府方為PPP項(xiàng)目的付費(fèi)設(shè)立共管賬戶，由各地PPP促進(jìn)中心提起或引導(dǎo)設(shè)立專項(xiàng)基金，或要求就付費(fèi)義務(wù)強(qiáng)制投保，都是完善提前終止補(bǔ)償機(jī)制的備選方案。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的推廣促使政府成為采購(gòu)型政府(contracting state)，即政府作為公共服務(wù)的采購(gòu)者，負(fù)責(zé)確定采購(gòu)需求，授予合同和監(jiān)督合同履行。[注]See Jody Freeman, The Contracting State,Florida State University Law Review,28 (2000), p.155.而社會(huì)資本主體則作為公共服務(wù)的供應(yīng)商，負(fù)責(zé)服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)和交付。[注]參見曹富國(guó)：“公共服務(wù)中公私伙伴關(guān)系建設(shè)：一個(gè)采購(gòu)的視角”，載唐娟、陳文主編：《相互嵌入的政府、市場(chǎng)和社會(huì)：深圳市西鄉(xiāng)街區(qū)治理改革的探索與思考》，中國(guó)社會(huì)出版社2010年版，第104頁(yè)。與此同時(shí)，采購(gòu)型政府也仍然需要承擔(dān)“擔(dān)保”公共物品提供的最終責(zé)任。為了做到這一點(diǎn)，就需要同步完善規(guī)制型政府的建設(shè)，順應(yīng)PPP模式的特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)制模式的改革?？梢?，只有同時(shí)完善公共采購(gòu)法和行業(yè)規(guī)制法的制度規(guī)范，才能確保PPP模式的成功實(shí)施。

第一，制度與機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置。在傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)制法中，規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性歷來(lái)被視為重要的制度性保障。而在PPP模式下，政府角色出現(xiàn)分化，成立相對(duì)獨(dú)立和專業(yè)的PPP中心也成為確保PPP模式成功的關(guān)鍵。不僅如此，與規(guī)制機(jī)構(gòu)一樣，PPP中心也需要接受第三方主體的監(jiān)督，以保證其可問責(zé)性。

第二，政策分析方法的應(yīng)用。在規(guī)制機(jī)構(gòu)的工具箱中，往往有多種規(guī)制工具可供選擇，這就需要追求規(guī)制工具與目的相匹配，而決定選擇的關(guān)鍵是進(jìn)行成本效益的分析。同樣，在PPP模式下，政府面對(duì)直接提供公共服務(wù)、采用傳統(tǒng)采購(gòu)方式還是PPP模式的選擇時(shí)，也需要引入類似的政策分析方法，即物有所值評(píng)估來(lái)幫助做出最優(yōu)決策。這些政策分析方法的引用在提高資源使用效率的同時(shí)，有助于提高政府決策的“可視度”，便利民眾的監(jiān)督。

第三，私法自治與公法強(qiáng)制的互補(bǔ)。在PPP模式之下，合同在相當(dāng)程度上為PPP合作方提供了廣泛的私法自治空間，允許他們選擇最有利于實(shí)現(xiàn)資金效益的合同安排，也可以補(bǔ)足規(guī)制性規(guī)范的空白。與此同時(shí)，規(guī)制契約概念的引入，標(biāo)志著以契約精神對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行適度限制，以保護(hù)社會(huì)資本主體的預(yù)期利益。反過來(lái)，規(guī)制性規(guī)范則是為合作方設(shè)定了公共服務(wù)的質(zhì)量和安全等問題的最低要求，防止了合同自由的濫用，避免政府喪失對(duì)公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)控制力。

第四，控制與問責(zé)的兼顧。公平競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)程序可以幫助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇最佳的社會(huì)資本合作方，而規(guī)制機(jī)構(gòu)通過設(shè)計(jì)合理的價(jià)格規(guī)制方法，制定與服務(wù)質(zhì)量和安全等相關(guān)的規(guī)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保公共服務(wù)的品質(zhì)。因此，PPP模式之下，政府依然保持對(duì)公共服務(wù)的控制。同時(shí)，PPP模式的實(shí)質(zhì)是引入第三方主體參與行政，但是通過物有所值評(píng)估、強(qiáng)制信息披露等要求提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性和透明度，規(guī)制機(jī)構(gòu)仍在持續(xù)性地規(guī)制項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，民眾仍然可以對(duì)采購(gòu)型政府實(shí)施問責(zé)。