李中堅　趙大志　任天智

摘 要：非金融支付服務(wù)打破了傳統(tǒng)銀行業(yè)金融支付一統(tǒng)天下的局面，支付市場主體多元化，產(chǎn)品日趨豐富，方便了消費者選擇，活躍了支付市場，但支付服務(wù)市場無序涌入、案件頻發(fā)、監(jiān)管缺位等弊端也迅速顯現(xiàn)。在現(xiàn)有制度安排下，市縣兩級人民銀行履行支付市場監(jiān)管職責，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，探索用市場化監(jiān)管手段管理非銀行支付機構(gòu)和非金融支付市場。

關(guān)鍵詞：非金融支付；金融監(jiān)管

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（1）-0062-04

非金融支付服務(wù)自誕生之日起，經(jīng)歷了從地下到地上、線下到線上、固定到移動的演變，打破了傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機構(gòu)壟斷支付市場的局面，支付市場多元化發(fā)展，支付產(chǎn)品日趨豐富，既促進了支付市場快速發(fā)展，也增加了消費者選擇，但在包容性增長的背后，區(qū)域支付市場無序涌入、案件頻發(fā)、監(jiān)管缺位等弊端也逐步顯現(xiàn)。基層央行如何監(jiān)管高度市場化的支付市場，保護消費者權(quán)益，護佑支付市場的健康發(fā)展，防范區(qū)域性支付風險，成為現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。

一、市縣級區(qū)域非金融支付業(yè)務(wù)發(fā)展狀況

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案的通知》精神和甘肅省的統(tǒng)一部署，中國人民銀行武威市中心支行牽頭對轄內(nèi)支付市場進行了聯(lián)合清理整頓。清理中發(fā)現(xiàn)，由于市縣級區(qū)域非銀行支付市場的無審核準入，使監(jiān)管者很難掌握轄內(nèi)開展第三方支付業(yè)務(wù)的非銀行支付機構(gòu)情況。從市場調(diào)查和相關(guān)數(shù)據(jù)看，在武威轄區(qū)開展第三方支付業(yè)務(wù)的非銀行支付機構(gòu)共有19家。其中，銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付與當?shù)厝嗣胥y行有較為正常的監(jiān)管關(guān)系，其它17家支付機構(gòu)均以代理商形式開展支付業(yè)務(wù)，無工商登記，無展業(yè)報備，無聯(lián)系方式。截至2016年7月末，武威市非金融支付機構(gòu)發(fā)展特約商戶數(shù)量為5147家，較年初增長9.8%，占全市商戶總量的48.97%；布放POS機具總量為5536臺，較年初增長8.24%，占全市機具總量的49.98%；2016年1-7月累計交易銀行卡收單業(yè)務(wù)筆數(shù)714661萬筆，交易金額364691萬元，分別占全市銀行卡收單業(yè)務(wù)總量的31.89%和48.17%。據(jù)支付業(yè)務(wù)經(jīng)營者反映，由于支付業(yè)務(wù)申請門檻低、投資少、收益期長、操作簡單，越來越多的個體經(jīng)營者涌入代理人市場，有近兩倍于銀行機構(gòu)，占據(jù)一半收單市場的支付機構(gòu)基本處于無序迅猛發(fā)展狀態(tài)。

二、市縣級區(qū)域支付市場特征

（一）市場無序進入。隨著支付服務(wù)市場的快速發(fā)展，受新業(yè)態(tài)利潤增長快的誘惑，大量的電腦公司（門店）、手機店甚至房屋出租者，紛紛轉(zhuǎn)而開展第三方支付業(yè)務(wù)。截至2016年7月底，被調(diào)查的19家經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)均有固定的辦公場所，其中，9家有工商營業(yè)執(zhí)照（營業(yè)范圍無支付項目），10家無任何經(jīng)營證照，以自然人身份開展業(yè)務(wù)，17家機構(gòu)沒有與人民銀行頒發(fā)《支付業(yè)務(wù)許可證》的合法非銀行支付機構(gòu)簽訂代理協(xié)議，非法人進入市場現(xiàn)象比比皆是，無法追蹤其上線是幾級代理，開展業(yè)務(wù)所需的POS機、手刷設(shè)備等都是通過熟人兜售、市場人員推銷、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系購買，灌裝應(yīng)用軟件后銷售。

（二）業(yè)務(wù)層層轉(zhuǎn)包。依據(jù)清理結(jié)果，可以將支付業(yè)務(wù)經(jīng)營或代理的方式大致分類為：一是設(shè)立業(yè)務(wù)部，由支付機構(gòu)駐省分公司管理，如銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付等；二是“加盟店”式代理，即有意從事第三方支付業(yè)務(wù)的機構(gòu)與上家支付公司簽訂代理協(xié)議，并交2-5萬元代理保證金后，在一定范圍內(nèi)代理支付業(yè)務(wù)經(jīng)營；三是“入職申請表”式代理，以支付機構(gòu)名義發(fā)展下線，要求填寫入職申請表，收入與售出POS機具和業(yè)務(wù)量掛鉤，獲得利潤分成；四是直銷兜售，業(yè)務(wù)人員以支付機構(gòu)的名義來武威銷售POS機具，發(fā)展業(yè)務(wù)。無論哪種代理方式，在具體經(jīng)營過程中，都不同程度地存在轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包問題。由于下游承包公司（代理）普遍沒有資質(zhì)，在拓展商戶時重視利益，輕視甚至忽視風險管理，違規(guī)違法行為頻繁發(fā)生，社會影響較為惡劣。

（三）機具管理失控。一些支付代理機構(gòu)為迅速擴大市場，對特約商戶的拓展、回訪跟蹤和終端巡檢等不到位，未真正落實特約商戶實名制，特約商戶和機具管理形同虛設(shè)，沒有嚴格按照相關(guān)規(guī)定管理商戶，導致設(shè)備高費低套、商戶違規(guī)移機、私自轉(zhuǎn)讓、套現(xiàn)等風險隱患頻發(fā)。4月份，某支付機構(gòu)退出甘肅市場，人行武威中支對11戶特約商戶進行上門清理，其中有8戶由于層層轉(zhuǎn)包沒有找到商戶，其余3家客戶終端登記資料、工商注冊登記資料嚴重失實。

（四）支付案件多發(fā)。由于第三方支付市場準入方式五花八門，監(jiān)管者法律依據(jù)空白，管理手段缺失，導致支付結(jié)算領(lǐng)域風險事件頻發(fā)。部分非銀行支付機構(gòu)法制、合規(guī)意識淡薄，內(nèi)控制度落實不到位，違規(guī)跨區(qū)域安裝或兜售移動POS設(shè)備、以價格戰(zhàn)的方式惡性競爭、不及時清算甚至截留清算資金等問題十分突出。從武威市的情況看，非法支付機構(gòu)的設(shè)立、違規(guī)疑似套現(xiàn)、銀行卡詐騙、電信詐騙等案件時有發(fā)生，2016年以來，發(fā)生支付案件37起，涉案金額1209.8萬元，給社會公眾財產(chǎn)帶來損失的同時，擾亂了轄區(qū)正常的金融秩序，影響社會穩(wěn)定。

（五）市場監(jiān)管乏力。一是高度集中的非銀行支付機構(gòu)市場準入、退出管理與支付市場屬地監(jiān)管矛盾突出。人行市縣級支行在市場監(jiān)管或授權(quán)進行市場監(jiān)管時，往往對轄區(qū)市場經(jīng)營者及其經(jīng)營地點、產(chǎn)品、聯(lián)系方式等要素難以獲悉，有時候明知有些支付服務(wù)違規(guī)，甚至有消費者投訴欺詐，也缺乏明確的法律依據(jù)予以處置，只能通過聯(lián)合執(zhí)法形式，借助公安、工商力量予以取締。法律依據(jù)和監(jiān)管手段的缺失，致使基層央行無力履行屬地監(jiān)管職責。二是大部分非銀行支付機構(gòu)分公司管理缺位現(xiàn)象比較突出。與外包服務(wù)機構(gòu)合作時，對合作對象盡職調(diào)查不全面、不系統(tǒng)，看重合作者營銷能力和客戶群體，輕視相關(guān)資質(zhì)、專業(yè)能力和從業(yè)經(jīng)驗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，支付機構(gòu)除在機具安裝時對商戶進行必要的操作培訓外，基本沒有履行商戶檢查責任，對特約商戶經(jīng)營狀況、機具管理與使用、業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全性等心中無數(shù)，內(nèi)部管理薄弱，風險意識淡漠，業(yè)務(wù)開展不規(guī)范，展業(yè)和終止業(yè)務(wù)隨意?！盁o力監(jiān)管”和“無視監(jiān)管”，導致支付市場無序競爭，亂像叢生。

三、原因分析

制度缺陷、利益誘導、監(jiān)管缺失是市場混亂的主要原因。對非銀行支付機構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依據(jù)是中國人民銀行于2010年頒布的《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行[2010]2號令）及細則等規(guī)定，配套制度大多數(shù)是以辦法、實施細則等形式下發(fā)，法律約束效力層級較低，使基層行對非金融支付機構(gòu)缺少有力的抓手。支付市場廣闊的發(fā)展前景，使得支付機構(gòu)不惜損害產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展爭奪客戶資源。一些支付機構(gòu)放松對外包服務(wù)商審查，降低外包服務(wù)門檻，不嚴格審核代理機構(gòu)申請資料，有的代理商僅用2000元購買20臺POS機具就可以開業(yè)，有的把購買到的機具分包給親戚朋友幫助銷售。一些支付機構(gòu)開展銀行卡收單業(yè)務(wù)時鉆政策空子，隨意套用MCC碼，篡改交易信息，甚至縱容套現(xiàn)行為，給市場健康發(fā)展帶來風險隱患。一些機構(gòu)依法經(jīng)營意識淡薄，違反銀行卡收單業(yè)務(wù)管理基本要求，特約商戶準入管理不規(guī)范、商戶實名制落實不到位、未嚴格審核特約商戶營業(yè)執(zhí)照等證明文件，導致虛假商戶、套碼、移機情況多發(fā)。一些機構(gòu)為了搶占客戶資源，違規(guī)降低刷卡手續(xù)費標準，隨意布放移動POS機具，開展低價競爭，惡意排擠經(jīng)營規(guī)范的收單機構(gòu)，擾亂收單市場秩序。非銀行支付業(yè)務(wù)發(fā)展不斷電子化、網(wǎng)絡(luò)化，可以不在業(yè)務(wù)拓展地區(qū)開立清算賬戶和設(shè)立分支機構(gòu)，致使基層人民銀行難以及時掌握支付機構(gòu)的入市展業(yè)情況。

四、加強市縣級支付市場監(jiān)管的對策思路

支付業(yè)務(wù)在本質(zhì)上具有金融屬性，支付機構(gòu)也不同于一般的工商企業(yè)，屬于高風險行業(yè)，在業(yè)務(wù)發(fā)展的同時必須同步加強風險管理。在實踐中我們探索的監(jiān)管思路是：法律先行，系統(tǒng)支撐，自律與監(jiān)管相結(jié)合，以市場化手段規(guī)范和管理非金融支付服務(wù)市場。

（一）完善非金融支付服務(wù)法律體系。盡快完善法律監(jiān)管框架，使監(jiān)管內(nèi)容涵蓋支付機構(gòu)組織、支付服務(wù)和交易等方面，提高非金融支付機構(gòu)監(jiān)管工作的立法層次，將相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國國情的支付機構(gòu)監(jiān)管法律體系。

（二）建設(shè)非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)。建設(shè)非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享，實施全方位監(jiān)管。一是嚴把非銀行支付機構(gòu)準入、退出關(guān)。將該系統(tǒng)與公安部門公民身份驗證和工商部門登記注冊系統(tǒng)相聯(lián)，實現(xiàn)法人（非銀行支付業(yè)務(wù)經(jīng)營者）身份聯(lián)網(wǎng)核查。二是有《支付業(yè)務(wù)許可證》的合法非銀行支付機構(gòu)將簽約外包（代理）機構(gòu)（商）信息上傳到該系統(tǒng)中，便于基層人民銀行對代理機構(gòu)（商）資質(zhì)核實。三是銀聯(lián)及時將所有非銀行支付機構(gòu)分區(qū)域展業(yè)情況向系統(tǒng)推送，人民銀行基層分支行根據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)按屬地監(jiān)管原則對非銀行支付機構(gòu)展業(yè)情況進行跟蹤監(jiān)管。四是根據(jù)非銀行支付機構(gòu)展業(yè)情況，基層人民銀行向非銀行支付機構(gòu)總部（公司）發(fā)出監(jiān)管函，法人支付機構(gòu)應(yīng)予積極配合，上下聯(lián)動，聯(lián)合整治，共同規(guī)范第三方支付市場。

（三）探索適應(yīng)新形勢的市場化監(jiān)管手段。國務(wù)院2016年“放、管、服”改革工作要點指出，要繼續(xù)加大放權(quán)力度，加快構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，推進市縣兩級市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，強化基層監(jiān)管力量，落實監(jiān)管責任。按照國務(wù)院和人民銀行監(jiān)管改革思路，市縣兩級行履行支付市場監(jiān)管職責，就必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，探索市場化監(jiān)管手段。

1.建立支付市場進入信息收集機制。在淡化機構(gòu)監(jiān)管的前提下，加強支付機構(gòu)事中事后監(jiān)督，首要任務(wù)是如何解決監(jiān)管者與市場參與者信息不對稱的問題。

（1）設(shè)立信息收集管理平臺。利用互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎，通過微信、QQ等公眾網(wǎng)絡(luò)平臺尋找轄區(qū)開展支付業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)（商），訂閱地方平面媒體，定期搜集廣告，掌握進入本地市場的支付機構(gòu)信息。

（2）建立同業(yè)監(jiān)督制度。制定區(qū)域性同業(yè)監(jiān)督辦法，充分利用銀行業(yè)金融機構(gòu)、合規(guī)第三方支付機構(gòu)市場營銷人員貼近市場、了解市場的優(yōu)勢，要求其以一定的形式報告展業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)的、新進入市場的非金融支付機構(gòu)情況和動態(tài)。

（3）建立機構(gòu)信息查詢制度。人民銀行通過一定方式向社會公布正規(guī)非銀行支付機構(gòu)名錄，允許消費者向監(jiān)管機構(gòu)查詢支付機構(gòu)合法性信息，反饋支付機構(gòu)經(jīng)營中的問題，鼓勵社會公眾參與市場監(jiān)督，投訴違法行為。

2.建立非銀行支付機構(gòu)風險分類管理機制。隨著入市機構(gòu)數(shù)量增多，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)不適應(yīng)監(jiān)管要求，監(jiān)管部門應(yīng)引入大數(shù)據(jù)設(shè)定風險評估指標，定期對支付機構(gòu)進行風險評估分類，針對不同風險的機構(gòu)，采取不同形式的監(jiān)管，低風險機構(gòu)宜采取走訪、調(diào)查、詢問等方式，高風險機構(gòu)應(yīng)采取全面深入的現(xiàn)場檢查。

3、建立支付市場稽查機制。成立支付市場稽查大隊，根據(jù)支付信息管理員提供的支付機構(gòu)合法性審查信息，快速查處非法運營的支付機構(gòu)。支付管理部門根據(jù)工作需要和市場運行狀況，組織對支付機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營情況檢查。根據(jù)非銀行支付機構(gòu)的風險評估結(jié)果，分別采用部門內(nèi)聯(lián)動、跨部門聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動等監(jiān)管組織模式，對非法進入支付市場的機構(gòu)予以取締，必要時采取法律措施。

4、建立省市縣三級聯(lián)動機制。根據(jù)屬地備案原則，人民銀行副省級以上城市中心支行建立備案支付機構(gòu)信息通報制度和市縣市場進入告知制度，要求支付機構(gòu)省級分公司將進入市縣市場基本情況告知當?shù)厝嗣胥y行，便于當?shù)厝嗣胥y行根據(jù)經(jīng)營情況和市場反應(yīng)，實施市場監(jiān)管。人民銀行市縣支行也要及時向上級行報送當?shù)刂Ц稒C構(gòu)合規(guī)經(jīng)營情況，以利于上級行及時掌握，采取措施防范風險。

參考文獻

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Abstract：Non-financial payment services have broken the situation that the whole financial payment business is controlled by the traditional banking industry. The diversification of the payment market and increasingly rich payment products provide convenience for consumers to make a choice and make the payment market active. However， the disorder influxes of the payment service market， frequent occurrence of illegal cases and lack of regulation have been happening quickly. Under the existing institutional arrangement， in order to fulfill their regulatory duties of the payment market， it is necessary for municipal and county-level sub-branch of PBC to transfer regulation ideas， to be centered around ideas of “streamlining administration and delegating power， combination with delegating power and strengthening regulation， and optimizing service”， and to explore to apply the market regulation methods to manage non-bank payment institutions and non-financial payment market.

Keywords： non-financial payment； current situation of the development； regulation idea

責任編輯、校對：陳參軍