文鋒

地方財(cái)政

美國(guó)“合同官”制度對(duì)于推動(dòng)政府采購(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的啟示
——結(jié)合山東省泰安市政府采購(gòu)專管員制度實(shí)踐

文鋒

十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)政府采購(gòu)制度頂層設(shè)計(jì)發(fā)生了深刻變化，由“程序?qū)蛐汀毕颉敖Y(jié)果導(dǎo)向型”的重大變革成為今后一個(gè)時(shí)期政府采購(gòu)管理改革的主基調(diào)。財(cái)政部門要順應(yīng)改革要求，就必須及時(shí)調(diào)整監(jiān)管視角、提升監(jiān)管層次，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)從過(guò)程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)型。通過(guò)對(duì)美國(guó)“合同官”制度的研究，有助于各級(jí)財(cái)政部門解放思想、開(kāi)拓視野，為推動(dòng)政府采購(gòu)監(jiān)管有序轉(zhuǎn)型提供參考。

政府采購(gòu) 監(jiān)管 內(nèi)部控制 合同官

一、我國(guó)政府采購(gòu)管理現(xiàn)狀與面臨的問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)制度體系，把“節(jié)支防腐”放在了最為突出的位置，強(qiáng)調(diào)“完全公平競(jìng)爭(zhēng)”和程序規(guī)范合法，而對(duì)于需求、驗(yàn)收和績(jī)效的重視程度明顯不足。工作實(shí)踐中，這一制度設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致兩類問(wèn)題：

一方面，程序?qū)驅(qū)е铝吮O(jiān)管手段的微觀化?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)采購(gòu)程序作出了嚴(yán)格規(guī)制，作為監(jiān)管主體的財(cái)政部門為了確保政府采購(gòu)活動(dòng)依法規(guī)范進(jìn)行，往往會(huì)選擇全流程、無(wú)死角的監(jiān)管方式，對(duì)采購(gòu)當(dāng)事人和采購(gòu)過(guò)程力求管得多、管得全、管得細(xì)，力求對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)面面俱到。在這種“微觀化”管理理念指引下，不可避免地會(huì)對(duì)采購(gòu)過(guò)程介入過(guò)多，導(dǎo)致管理邊界不清晰、責(zé)任主體和主體責(zé)任不明確、監(jiān)管成本居高不下等問(wèn)題。財(cái)政部門雖然投入了大量的人員和精力，但卻管了許多“不該管”或“管不好”的事，監(jiān)管對(duì)象也缺乏自我管理、自我控制的壓力和主觀能動(dòng)性。

另一方面，專家評(píng)審制弱化了采購(gòu)人的主體責(zé)任。作為現(xiàn)行政府采購(gòu)核心制度之一的專家評(píng)審制，表面上將采購(gòu)主體的話語(yǔ)權(quán)限定在極小的范圍內(nèi)，但實(shí)質(zhì)上卻導(dǎo)致了采購(gòu)人主體責(zé)任不清的問(wèn)題，客觀上為其提供了脫責(zé)的空間。在這一制度框架下，專家屬于獨(dú)立的第三方，采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)績(jī)效與其并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但中標(biāo)（成交）結(jié)果卻受制于評(píng)審委員會(huì)推薦的中標(biāo)（成交）候選供應(yīng)商順序，采購(gòu)人的合理需求與不合規(guī)意圖都會(huì)通過(guò)專家來(lái)實(shí)現(xiàn)。在專家完全公平公正、能力完全勝任、對(duì)評(píng)標(biāo)因素的判斷完全準(zhǔn)確的前提下，這一模式有助于提升評(píng)審的專業(yè)性和公平性，但從政府采購(gòu)工作實(shí)踐來(lái)看，各地普遍遇到了專家“不?！?、道德水準(zhǔn)不高、傾向性評(píng)審、錯(cuò)誤性判斷等問(wèn)題，而我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律體系還難以解決專家違規(guī)成本低、糾錯(cuò)機(jī)制缺失的弊端，最終導(dǎo)致采購(gòu)主體責(zé)任不明確、追責(zé)處理難等問(wèn)題。

2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議以后，樹(shù)立結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)化績(jī)效管理已經(jīng)成為引領(lǐng)政府采購(gòu)改革的重要方向之一，政府采購(gòu)管理也進(jìn)入到從“過(guò)度監(jiān)管”向“提質(zhì)增效”過(guò)渡的關(guān)鍵期。財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)改革要求，確立采購(gòu)人主體地位，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，在監(jiān)管方式上從“管得多”向“管得準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變，在監(jiān)管機(jī)制上實(shí)現(xiàn)由“監(jiān)管推動(dòng)型”向“自我控制型”的轉(zhuǎn)變。

二、美國(guó)政府采購(gòu)“合同官”制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）美國(guó)政府采購(gòu)“合同官”制度概況

“合同官”制度（The system of contracting officers）是極具美國(guó)特色的一種政府采購(gòu)制度。根據(jù)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》（FAR）規(guī)定，“合同官”（Contracting Officers）是美國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍（公共雇員）中的一部分，由政府授權(quán)任命，實(shí)行注冊(cè)制管理。在該制度框架下，政府采購(gòu)行為均由“合同官”來(lái)完成，擁有合同的訂立、執(zhí)行和終止的權(quán)力，有權(quán)代表政府與承包商簽訂合同，并在評(píng)審、定標(biāo)和合同授予等關(guān)鍵環(huán)節(jié)享有自由裁量權(quán)。在一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目中，雖然所涉及的官員有很多，但最終只以合同官員“一個(gè)聲音說(shuō)話”。

擁有這支數(shù)量龐大、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專業(yè)化、職業(yè)化政府采購(gòu)官員隊(duì)伍，不僅有效保證了美國(guó)政府采購(gòu)體系和采購(gòu)秩序的穩(wěn)定，而且通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)系統(tǒng)的高效管理和監(jiān)督，確保了政府采購(gòu)法律法規(guī)的有效實(shí)施和政府采購(gòu)機(jī)制的統(tǒng)一高效有序運(yùn)行，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維護(hù)公眾利益和各方合法利益，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)。

（二）“合同官”制度的優(yōu)越性解析

1.管理理念上以“績(jī)效最優(yōu)”為導(dǎo)向

美國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的改進(jìn)過(guò)程。在上世紀(jì)60至70年代，美國(guó)人同樣對(duì)政府雇員的能力和忠誠(chéng)度持懷疑態(tài)度，為防止采購(gòu)官員徇私舞弊、濫用自由裁量權(quán)，制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)，形成了復(fù)雜冗長(zhǎng)的采購(gòu)程序。這種因“不放心”而導(dǎo)致的“過(guò)度監(jiān)管”帶來(lái)了效率低下、采購(gòu)質(zhì)量不高等諸多問(wèn)題。70年代末期開(kāi)始，“物有所值”（Value of money）的價(jià)值理念逐步盛行，取消“過(guò)度監(jiān)管”的呼聲開(kāi)始高漲，美國(guó)政府開(kāi)始持續(xù)簡(jiǎn)化程序、放松規(guī)制。這期間，美國(guó)頒布了《合同競(jìng)爭(zhēng)法》，從節(jié)約政府成本的角度提出了完全公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則，出臺(tái)了《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，全面系統(tǒng)地規(guī)范聯(lián)邦政府采購(gòu)行為，“合同官”制度正式誕生。到80年代后期和90年代初，隨著英國(guó)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，“簡(jiǎn)化采購(gòu)”成為采購(gòu)政策改革的新目標(biāo)，美國(guó)政府開(kāi)始推行“績(jī)效預(yù)算”，持續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化程序、放松規(guī)制、推行績(jī)效管理，賦予采購(gòu)官員更大的自由裁量權(quán)，逐步建立起“新公共管理”模式。

2.實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)調(diào)“合同官”的采購(gòu)自主權(quán)

在評(píng)審環(huán)節(jié)，評(píng)審人員的評(píng)審意見(jiàn)和推薦的候選供應(yīng)商只是為合同官提供參考，而不能作為合同授予的理由。合同官若對(duì)評(píng)審人員的推薦意見(jiàn)不滿意，可以根據(jù)自己的判斷確定中標(biāo)人。在小額采購(gòu)中，只要合同官認(rèn)為價(jià)格合理，就可以無(wú)須詢價(jià)或談判，直接授予合同。在法定方式之外，合同官還可以嘗試采用創(chuàng)新的采購(gòu)方法，或根據(jù)具體情況組合或者簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，等等。在整個(gè)評(píng)審、定標(biāo)以及合同締約中，合同官都擁有高度集中的采購(gòu)自主權(quán)。將這些采購(gòu)權(quán)力賦予特定的合同官員，一方面維護(hù)了采購(gòu)機(jī)關(guān)在整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程中的權(quán)威性，避免部門或行政人員之間的管理重復(fù)，可以有效節(jié)約采購(gòu)成本，大大提高合同管理效率；另一方面，由于合同官對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程全程負(fù)責(zé)，既有利于針對(duì)具體程序采取科學(xué)應(yīng)對(duì)措施，保證采購(gòu)活動(dòng)順利進(jìn)行，又保障了各個(gè)采購(gòu)程序環(huán)環(huán)相扣，維護(hù)了整個(gè)政府采購(gòu)體系的穩(wěn)定。

3.監(jiān)管方式上強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等統(tǒng)一

在享有這些權(quán)力的同時(shí)，合同官還必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)、行政命令處理政府采購(gòu)事務(wù)，并受到嚴(yán)格的監(jiān)督和約束。在內(nèi)部，《聯(lián)邦采購(gòu)條例》規(guī)定了合同官的遴選、任命和終止機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)首腦可以根據(jù)合同官的表現(xiàn)隨時(shí)終止對(duì)他們的任命；在外部，美國(guó)行政管理與預(yù)算局（OMB）下設(shè)的聯(lián)邦采購(gòu)政策辦公室（OFPP）、國(guó)會(huì)下屬的聯(lián)邦責(zé)任總署（GAO）等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都可以對(duì)合同官履職情況進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)；另外，在遇到供應(yīng)商投訴或?qū)徲?jì)人員提出異議時(shí)，合同官也必須有充分的理由證明自己所做結(jié)論的正確性，做出合理的解釋。最為關(guān)鍵的是，合同官的違法失信成本極高，不僅要對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)終身責(zé)任，其廉政情況及履職情況也關(guān)乎個(gè)人社會(huì)信譽(yù)、信貸等級(jí)、福利待遇等，稍有不慎，就將對(duì)個(gè)人信譽(yù)和福利待遇產(chǎn)生重大影響，并面臨被起訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）“合同官”制度對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)管理制度的啟示

可以看出，美國(guó)的“合同官”制度，是高度集中的權(quán)力、嚴(yán)格的監(jiān)督、高昂的違規(guī)成本和完善的社會(huì)信用體系相統(tǒng)一的結(jié)果。相較于我國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)管體制，“合同官”制度賴以建立的管理理念、權(quán)責(zé)配置等制度基礎(chǔ)更有利于政府采購(gòu)的透明、高效、合規(guī)和績(jī)效管理。我國(guó)在推進(jìn)政府采購(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)逐步樹(shù)立“績(jī)效最優(yōu)”的管理理念，按照抓大放小、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求有序推進(jìn)改革。

1.夯實(shí)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的制度基礎(chǔ)

“權(quán)責(zé)對(duì)等”是美國(guó)政府采購(gòu)“合同官”制度與執(zhí)行的基本原則。監(jiān)管部門出臺(tái)一切管理制度、行使一切管理職能，都應(yīng)當(dāng)遵從這一原則；采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)行使采購(gòu)執(zhí)行權(quán)，也必須遵循這一原則。從“合同官”制度的基本形態(tài)不難看出，采購(gòu)權(quán)力的高度集中有助于達(dá)成采購(gòu)目標(biāo)，同時(shí)責(zé)任主體和主體責(zé)任也更加明確、便于監(jiān)督，但濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，只有在放松規(guī)制、擴(kuò)大自由裁量權(quán)的同時(shí)，同步加大其責(zé)任，才有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力責(zé)任的對(duì)等和平衡。

2.擴(kuò)大采購(gòu)主體的采購(gòu)自主權(quán)

在“合同官”制度框架內(nèi)，評(píng)審委員會(huì)的主要職責(zé)是為了給采購(gòu)人提供咨詢服務(wù)，而不是替采購(gòu)人做決策。專家的評(píng)審作用應(yīng)當(dāng)逐步淡化，從“評(píng)審”向“陪審”轉(zhuǎn)變，著重發(fā)揮論證、鑒證、咨詢作用；而采購(gòu)人作為政府采購(gòu)的主體，理應(yīng)享有更多、更高的采購(gòu)自主權(quán)，尤其在決定買什么、怎么買等關(guān)鍵問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)采購(gòu)人發(fā)揮自身的商業(yè)判斷力，獲得更強(qiáng)的獨(dú)立性和更大的自由裁量權(quán)。

3.建立健全內(nèi)部控制制度機(jī)制

“合同官”制度下，政府采購(gòu)過(guò)程不論由多少人參與，最終都由“合同官”一人全權(quán)負(fù)責(zé)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)也集中在這個(gè)“點(diǎn)”上。由于責(zé)任重大，合同官員也會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)內(nèi)部控制，防控尋租風(fēng)險(xiǎn)，以避免被問(wèn)責(zé)或訴訟，有效防止了多頭重復(fù)監(jiān)管所帶來(lái)的推諉扯皮、責(zé)任不清、效率低下、成本高昂等問(wèn)題。這與我國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)管改革目標(biāo)是一致的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)從微觀化管理的“圈子”中跳出來(lái)，通過(guò)推動(dòng)建立權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行規(guī)范、科學(xué)有效的內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)過(guò)程的自我管控，在降成本、提效率的同時(shí)，更有助于達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。

三、山東省泰安市推行采購(gòu)專管員制度的成效與困難

推行政府采購(gòu)專管員制度，是泰安市在推進(jìn)“結(jié)果導(dǎo)向型”改革的大背景下，吸收借鑒美國(guó)“合同官”制度優(yōu)點(diǎn)，對(duì)構(gòu)建新型政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制的有益探索。

（一）泰安市推行采購(gòu)專管員制度取得的成效

采購(gòu)專管員制度的核心目標(biāo)是明確權(quán)責(zé)體系、促生內(nèi)在制約、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、提高采購(gòu)效益，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的內(nèi)部流程控制，從根源上解決管理微觀化、界限不清晰、責(zé)任不明確、采購(gòu)主體能動(dòng)性缺失等問(wèn)題，徹底厘清政府與市場(chǎng)、管理與執(zhí)行的關(guān)系。

1.基本情況

采購(gòu)專管員制度設(shè)計(jì)的核心，是按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，將屬于采購(gòu)人的采購(gòu)執(zhí)行權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任具體細(xì)化到崗位和人員，使采購(gòu)執(zhí)行責(zé)任主體更加明確，主體責(zé)任更加清晰。基于這一考慮，將采購(gòu)專管員定位為政府采購(gòu)活動(dòng)的“協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人”、“審核把關(guān)人”和“內(nèi)部監(jiān)督人”，賦予其七項(xiàng)基本職責(zé)，并按照“崗位分設(shè)、采驗(yàn)分離、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，建立了專管員與經(jīng)辦人員相互監(jiān)督、互為制約的工作機(jī)制。專管員對(duì)所經(jīng)辦的政府采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)總責(zé)，代表采購(gòu)人行使需求審查權(quán)、方式核準(zhǔn)權(quán)、文件終審權(quán)、結(jié)果確認(rèn)權(quán)、項(xiàng)目驗(yàn)收權(quán)、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)等采購(gòu)權(quán)力，并接受監(jiān)管部門和社會(huì)監(jiān)督。

為確保制度順利推行，泰安市財(cái)政局按照采購(gòu)專管員的職責(zé)定位，將其嵌入到采購(gòu)流程的各個(gè)重要環(huán)節(jié)。如：在政府采購(gòu)電子化監(jiān)管系統(tǒng)中，采購(gòu)專管員被設(shè)定為計(jì)劃備案的必備條件，不明確采購(gòu)專管員，將無(wú)法進(jìn)入采購(gòu)程序；在項(xiàng)目實(shí)施中，采購(gòu)專管員須對(duì)代理機(jī)構(gòu)上報(bào)的單一來(lái)源采購(gòu)說(shuō)明、采購(gòu)方式變更申請(qǐng)、采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品申請(qǐng)等進(jìn)行審核把關(guān)，否則財(cái)政部門將不予受理；對(duì)于采購(gòu)活動(dòng)中使用的采購(gòu)文件、信息公告、采購(gòu)合同、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等重要文本，均需采購(gòu)專管員簽字認(rèn)可方可生效，等等。這些措施，保障了采購(gòu)專管員制度的有效落地。

2.主要成效

從近兩年的實(shí)施情況看，采購(gòu)專管員制度主要實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：首先，在流程控制上，實(shí)現(xiàn)了由“監(jiān)管推動(dòng)型”向“自我控制型”的轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)采購(gòu)流程實(shí)施“再造”，解決了監(jiān)管轉(zhuǎn)型后對(duì)采購(gòu)程序的管理和控制問(wèn)題。財(cái)政部門制定好相關(guān)政策、文本和操作規(guī)程后，由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按規(guī)定組織項(xiàng)目實(shí)施，并進(jìn)行流程管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，誰(shuí)出問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)。既順利完成了職能和角色的轉(zhuǎn)換，又確保了改革進(jìn)程中程序不脫管、責(zé)任有人擔(dān)。其次，在監(jiān)管方式上，實(shí)現(xiàn)了由“精細(xì)管理”向“精準(zhǔn)管理”的轉(zhuǎn)變。采購(gòu)專管員制度實(shí)施后，財(cái)政部門對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管不再事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，而是以采購(gòu)專管員為監(jiān)管重點(diǎn)，充分利用制度約束、監(jiān)督檢查、信息公開(kāi)、考核評(píng)價(jià)等手段，抓住采購(gòu)執(zhí)行中的核心要素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力、科學(xué)引導(dǎo)，真正把采購(gòu)權(quán)力回歸采購(gòu)主體，把違規(guī)責(zé)任傳導(dǎo)到執(zhí)行鏈條最末端，做到目標(biāo)清晰、有的放矢。

制度實(shí)施兩年來(lái)，成效十分顯著。專管員在執(zhí)行政策法規(guī)、遵守操作規(guī)程、履行責(zé)任義務(wù)等方面發(fā)揮了很好的示范帶頭作用，責(zé)任意識(shí)、政策法規(guī)水平顯著提升，初步形成了自我控制、自我約束、自我完善的良性循環(huán)，不合理需求、傾向性評(píng)審、暗箱操作等違法違規(guī)現(xiàn)象也得到了有效抑制。

（二）采購(gòu)專管員制度實(shí)施中遇到的主要困難

1.現(xiàn)行法律法規(guī)支撐力不足

在依法治國(guó)大背景下，要確保采購(gòu)專管員依法履職，僅靠一項(xiàng)制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，僅明確了采購(gòu)人的主體責(zé)任，并未將其具體化，這種法律層面上授權(quán)的缺失，容易導(dǎo)致專管員在履職中權(quán)責(zé)失衡：一方面，專管員行使權(quán)力得不到有效保障，獨(dú)立性不強(qiáng)，容易受到人為干預(yù)，甚至導(dǎo)致“有權(quán)也不敢用”；另一方面，受制度層級(jí)所限，無(wú)法設(shè)定處理處罰條款，在對(duì)專管員的處理處罰方面也存在一定的障礙。

2.社會(huì)信用體系約束力不強(qiáng)

推行采購(gòu)專管員制度，目的同“合同官”制度類似，主要用來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的有效控制，而如上文所述，一個(gè)最有效率的內(nèi)控機(jī)制，必然要實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等”。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)剛剛起步，尤其對(duì)個(gè)人失信行為的懲戒力度還不夠大，違規(guī)成本相對(duì)較低，其“威懾力”還不足以支持采購(gòu)權(quán)力的過(guò)于集中，一定程度上限制了采購(gòu)專管員作用的發(fā)揮。

3.專業(yè)能力與履職要求不匹配

相對(duì)于職業(yè)化的“合同官”，我們的采購(gòu)專管員均為兼職，人員流動(dòng)性也比較大，對(duì)政策法規(guī)、專業(yè)知識(shí)的掌握上還難以做到專、精。具體工作中，仍有一些專管員對(duì)政府采購(gòu)政策和操作規(guī)程一知半解，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題、重點(diǎn)環(huán)節(jié)抓得不緊不實(shí)，對(duì)復(fù)雜、疑難問(wèn)題缺乏有效的解決辦法，等等。

4.內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全

雖然按照“不相容崗位相互分離”的要求，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)專管員與項(xiàng)目經(jīng)辦人員崗位分設(shè)，但由于內(nèi)部控制機(jī)制還不夠健全，制衡力強(qiáng)弱不均的問(wèn)題還比較普遍。一些專管員抱著多一事不如少一事的心態(tài)，對(duì)所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目不聞不問(wèn)，并未真正履行好內(nèi)部管理職責(zé)；還有一些專管員越俎代庖，管理與采購(gòu)一肩挑，也無(wú)法起到應(yīng)有的監(jiān)督制約作用。

四、改進(jìn)思路與建議

雖然我國(guó)尚處于政府采購(gòu)制度建設(shè)的初期，一些基礎(chǔ)性工作仍待夯實(shí)，并不適宜照搬國(guó)外制度，但我們?nèi)匀豢梢越Y(jié)合現(xiàn)階段實(shí)際，從中找到改進(jìn)的思路。

（一）健全內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化崗位制衡

按照財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，大力推動(dòng)采購(gòu)執(zhí)行內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，為采購(gòu)專管員履職盡責(zé)創(chuàng)造條件。注重與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)，按照“權(quán)責(zé)清晰、各有側(cè)重、分級(jí)控制、相互制衡”的原則，加強(qiáng)制度銜接，建立交互控制機(jī)制，形成內(nèi)控合力。試行“主動(dòng)報(bào)告免責(zé)”制度，形成有利于相互監(jiān)督的管理機(jī)制，防止采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)利益趨同導(dǎo)致控制失效的問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)控制效果。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理，構(gòu)建閉環(huán)管理新機(jī)制

一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化采購(gòu)專管員的履約驗(yàn)收職能，規(guī)范驗(yàn)收行為，確保驗(yàn)收結(jié)論客觀真實(shí)。另一方面，從側(cè)重于“監(jiān)督檢查”向“考核評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變，圍繞“物有所值”目標(biāo)，建立科學(xué)有效的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和反饋應(yīng)用機(jī)制，不僅注重結(jié)果的合法合規(guī)性，更注重其經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，形成有利于結(jié)果導(dǎo)向的閉環(huán)管理新機(jī)制。

（三）堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)

實(shí)踐來(lái)看，采購(gòu)人對(duì)于強(qiáng)化自我控制的意愿并不強(qiáng)烈，往往只想要“權(quán)”而不想要“責(zé)”。因此，在制度推行初期，應(yīng)當(dāng)將放松規(guī)制、擴(kuò)大采購(gòu)人采購(gòu)自主權(quán)與健全完善責(zé)任追究機(jī)制和信用約束機(jī)制逐步匹配，不可一蹴而就。監(jiān)管部門可以通過(guò)更加嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，盡可能保證權(quán)責(zé)對(duì)等原則的落實(shí)，逐步將專管員制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。

［1］李國(guó)強(qiáng)，袁東明等.中國(guó)政府采購(gòu)制度與運(yùn)行機(jī)制研究［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014年.

［2］黃斌.完善我國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)督考核機(jī)制［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014年.

［3］劉昆.深化改革創(chuàng)新制度努力開(kāi)創(chuàng)政府采購(gòu)工作新局面［J］.中國(guó)財(cái)政，2013（12）.

［4］汪佳麗.美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系［J］.中國(guó)行政管理，2012（7）.

［5］財(cái)政部條法司.美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)制度中的完全公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則和簡(jiǎn)化采購(gòu)原則［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/pub/tfs/ zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201301/t20130129_730703.html.

作者單位：山東省泰安市財(cái)政局

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Inspirations from U.S."Contract Officer"System to China Government Procurement Supervision Transformation-Based on the Procurement Administrator System Practice of Taian City

Wen Feng

Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist,the top-level design of China government procurement system have changed a lot,the past"procedure-guiding type"has changed to"outcome-guiding type",this will be the main stone of future government procurement management reform.To adopting the reform requirements,the fiscal department has to adjust its supervision perspective,improve monitoring level,transform from process control to outcome evaluation.By studying U.S."contracting officer"system,the essay helps to liberate the minds of fiscal divisions at different government levels,broaden their views,provide some guidance for government procurement supervision transformation.

Government Procurement;Supervision;Internal Control;Contract Officer

F812.45

A

2096-1391（2017）04-0121-06