現(xiàn)代大學(xué)制度下高校預(yù)算管理改革理念思考

周清明

目前，高校正在切實建立完善內(nèi)部管理體制機制，其中財務(wù)管理是中心，預(yù)算管理又是關(guān)鍵。隨著高校辦學(xué)逐步從發(fā)展規(guī)模、速度向質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，如何立足高校預(yù)算管理總體改革態(tài)勢，勇于創(chuàng)新預(yù)算管理理念，實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置與有效使用已成為高校不斷探索的重要課題。論文試圖從預(yù)算管理體制、目標(biāo)、辦法、原則、全面預(yù)算、方法、精細(xì)化、績效評價以及文化諸方面進(jìn)行探討。

現(xiàn)代大學(xué)制度高校預(yù)算管理理念創(chuàng)新

建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國高等教育體制改革的重要內(nèi)容，也是高校內(nèi)部體制改革的基本任務(wù)。高校在國家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，面向社會自主辦學(xué)，健全各項規(guī)章制度，加強內(nèi)部科學(xué)管控，建立自我發(fā)展、自我約束的運行機制，轉(zhuǎn)走內(nèi)涵發(fā)展為主的道路。因此，堅持戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向，力求發(fā)展規(guī)模適當(dāng)，注重質(zhì)量效益關(guān)系，講究成本費用核算，防范投融資風(fēng)險，優(yōu)化資產(chǎn)資本結(jié)構(gòu)，完善財務(wù)分析評價體系等等，已成為高校會計核算方法和財務(wù)管理體制改革的當(dāng)務(wù)之急。而高校經(jīng)費預(yù)算管理制度又是高校財務(wù)管理改革的重要一環(huán)，舉一發(fā)而動全身。如何實現(xiàn)高校由傳統(tǒng)預(yù)算管理向現(xiàn)代預(yù)算管理過渡，如何解決高校自身發(fā)展的內(nèi)在訴求與社會資源相對供應(yīng)不足的長期矛盾，如何在高校競爭中搶占制高點，這些都需要充分發(fā)揮預(yù)算控制系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，進(jìn)一步深化探索高校經(jīng)費預(yù)算管理理念創(chuàng)新是擺在高校當(dāng)前的迫切課題。

一、預(yù)算管理體制上的理念變革

目前，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，逐漸呈現(xiàn)兩種特征：一方面管理層次越來越多；另一方面資金流量迅速增加。傳統(tǒng)的集中管理模式由于決策集中應(yīng)變能力差，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代管理的訴求，校院二級管理體制應(yīng)運而生。它旨在調(diào)動與發(fā)揮各二級院系的積極性、主動性和創(chuàng)造性，夯實院系“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的經(jīng)濟責(zé)任制，構(gòu)建科學(xué)的目標(biāo)責(zé)任考核評價體系。再就是如何創(chuàng)新管理理念，實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用。基于此，要求高校在預(yù)算管理體制上要樹立統(tǒng)籌兼顧、全面安排、頂層設(shè)計的思想。第一，學(xué)校對二級院系的經(jīng)費使用實行預(yù)算總量控制和目標(biāo)管理，二級院系在不違背學(xué)校統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一部署下，自主安排使用學(xué)校下達(dá)的經(jīng)費預(yù)算和分配的教育資源；第二，學(xué)校必須相應(yīng)設(shè)立績效評價和考核機制，對二級院系預(yù)算管理的執(zhí)行情況，予以客觀科學(xué)認(rèn)定。從整體利益出發(fā)，有增有減，有獎有罰，形成有效的權(quán)力約束和資源公平配置保障機制。簡言之，即打造校院二級預(yù)算管理體制，把教育資源配置和工作目標(biāo)績效評價兩者納入財務(wù)管控。前者是年初按戰(zhàn)略計劃分配的辦學(xué)物資資源，供學(xué)院完成任務(wù)的資金保障。后者是年末依規(guī)對學(xué)院工作的績效考核和評價，是調(diào)整、修正和合理配置資源的依據(jù)。反之，校院二級預(yù)算管理體制可從根本上解決學(xué)科和專業(yè)關(guān)系不夠協(xié)調(diào)及對教育形勢不相適應(yīng)的問題，促使教育資源的優(yōu)化配置、學(xué)科的優(yōu)化重組、教學(xué)科研管理相結(jié)合，實現(xiàn)從過程管理向目標(biāo)管理的轉(zhuǎn)變，把校院二級管理規(guī)范到提高質(zhì)量和效益的軌道上來。另外，值得一提的是，為了配合政府預(yù)算改革，高?？山梃b政府集中采購制度和國庫集中支付制度，大力完善高校財務(wù)管理職能，設(shè)置獨立的“內(nèi)部銀行”機構(gòu)。學(xué)校明確界定各院（部）、處（辦）、公司的獨立核算單位，督查各獨立核算單位務(wù)必在“內(nèi)部銀行”開戶，只允許學(xué)校財務(wù)處在外部商業(yè)銀行開戶，做到一個窗口對外。學(xué)校內(nèi)部的一切經(jīng)費收支、資金往來都通過“內(nèi)部銀行”結(jié)算。這樣才能從根本上提高資金的使用效率與效益，減少成本與浪費，增強資金運行的透明度，便于精確分析、評價和全面監(jiān)督。綜合以上，高校預(yù)算管理體制的結(jié)論是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，本級財務(wù)預(yù)算集中管理與二級財務(wù)預(yù)算分級管理相結(jié)合”的框架結(jié)構(gòu)。其中，本級財務(wù)預(yù)算由學(xué)校行政管理部門編制，二級財務(wù)預(yù)算由二級院系編制，兩者結(jié)合的綜合預(yù)算由校財務(wù)處代行學(xué)校編制。

二、預(yù)算管理目標(biāo)上的理念變革

隨著我國教育體制改革的不斷深入，賦予了高校越來越多的面向社會辦學(xué)的自主權(quán)，同時，高校面臨的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了巨大改變。高校作為一種相對獨立的理財主體，在事業(yè)發(fā)展和社會服務(wù)中，理應(yīng)在財務(wù)管理上自覺考慮資產(chǎn)、收入、成本、費用、收益、負(fù)債、風(fēng)險諸概念，主動接受成本最小化、投資收益最大化、綜合價值與辦學(xué)實力最大化、高校整體價值最大化等觀點。預(yù)算管理是一項全方位的管理工作，有利于高校的規(guī)范運營和財務(wù)管理水平的提高，為此，也要確立以高校發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為指導(dǎo)的財務(wù)預(yù)算管理理念。沒有戰(zhàn)略做依據(jù)的預(yù)算是沒有方向的預(yù)算，財務(wù)預(yù)算的優(yōu)化定位，直接關(guān)系到財務(wù)預(yù)算管理的生命力。當(dāng)然，預(yù)算目標(biāo)還應(yīng)進(jìn)一步明晰戰(zhàn)略重點，有利于戰(zhàn)略具體化、數(shù)量化，具備針對性，使其能夠更好地在各部門、各層次貫徹實施，藉以提升高校的核心價值。具體來說，以高校戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向、為起點，制定總目標(biāo)，然后對預(yù)算總目標(biāo)按照高校主責(zé)“切塊”再細(xì)化為教學(xué)、科研、管理等分目標(biāo)，最終對分目標(biāo)繼續(xù)層層分解，逐級展開，原始單純，還須結(jié)合責(zé)任單位的職責(zé)范圍和工作任務(wù)設(shè)計績效預(yù)算考核的內(nèi)容和指標(biāo)，界定各項指標(biāo)數(shù)值的適用性、評價標(biāo)準(zhǔn)，通過上下協(xié)商，充分論證，落實到學(xué)校各部門、各單位直至每個教職工頭上。這種目標(biāo)上下貫通銜接、邏輯遞進(jìn)的預(yù)算編制過程，體現(xiàn)了相輔相成原理，從而形成相互促進(jìn)的責(zé)任預(yù)算指標(biāo)。尤其要注意，高校財務(wù)部門在編制下年預(yù)算中要搞好前瞻性、科學(xué)性的預(yù)測，防止環(huán)境變動出現(xiàn)僵化、虛報等現(xiàn)象，保持預(yù)算目標(biāo)的動態(tài)化。曾經(jīng)高校為了力求實現(xiàn)年度的收支平衡，幾乎不考慮學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，緣于對長短期目標(biāo)不能通盤兼顧，難以協(xié)調(diào)，招致不少長期發(fā)展目標(biāo)僅停留于戰(zhàn)略層面，不能在學(xué)校財務(wù)管理以及預(yù)算規(guī)劃上得到考核與監(jiān)督。

三、預(yù)算管理辦法上的理念變革

2009年，財政部修訂頒布了新的《高等學(xué)校會計制度》和新的《高等學(xué)校財務(wù)制度》，對照兩個“新制度”，它集中改變了高校財務(wù)工作原有的基本理念和管理方法。

首先，取消了主管部門原來的三種預(yù)算管理形式，統(tǒng)一確定為新的預(yù)算管理辦法，并規(guī)定了高校新的預(yù)算基礎(chǔ)、預(yù)算思想和預(yù)算管理原則。當(dāng)前，鑒于高校在高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的基本建設(shè)和學(xué)生擴招需要大幅度增加資金需求量的新情況，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算原則相悖，往往不可避免陷于諸如“貸款預(yù)算”或“赤字預(yù)算”等矛盾沖突。因此，“新制度”實施以后，如何成功解決以上現(xiàn)象，亟待高校財務(wù)預(yù)算的編制理念發(fā)生重大改變，切實做到預(yù)算管理要結(jié)合學(xué)校未來發(fā)展目標(biāo)，在資金上把控發(fā)展規(guī)模和速度，資金安排上分清輕重緩急，開源節(jié)流，挖掘潛力，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，將過去“大而全”的發(fā)展模式向“專且精”的方向轉(zhuǎn)變。

其次，“新制度”確立了收支統(tǒng)管的預(yù)算管理體制，即將原來預(yù)算內(nèi)外的收支全部作為預(yù)算管理的對象，納入事業(yè)單位收入預(yù)算和支出預(yù)算，實行統(tǒng)一核算管理。為此，高校在預(yù)算編制和管理上，要主動樹立“大收入”、“大支出”、“大口徑”、“大管理”的意識。第一，力爭預(yù)算外資金全部納入總收支預(yù)算，從源頭上封堵預(yù)算外資金“體外循環(huán)”的漏洞，有利于高校的資金管理和運營得到有效的監(jiān)管。第二，對原基本建設(shè)投資的單獨設(shè)賬，獨立核算，賬務(wù)處理依據(jù)《國有基本建設(shè)單位會計制度》執(zhí)行的歷史問題，高校要按照“新制度”的趨向，務(wù)必在全額收支預(yù)算編制中充分考量基本建設(shè)內(nèi)容，使之納入事業(yè)收支預(yù)算統(tǒng)一管理，這不但可以實現(xiàn)對基建項目實施全方位財務(wù)監(jiān)督，而且能夠把“貸款基建”或者“赤字基建”風(fēng)險事先防范在預(yù)算管理環(huán)節(jié)，同時，確保學(xué)校財務(wù)信息披露全面、完整和真實，這也為管理層制訂未來的發(fā)展規(guī)劃提供了相關(guān)可靠的依據(jù)。

最后，“新制度”明確了單位預(yù)算編制與審批程序為“兩上兩下”。為此，在預(yù)算編制中要始終貫穿科學(xué)發(fā)展、以人為本思想，堅持科學(xué)理財、民主理財這一主線；在預(yù)算審批上要增強學(xué)校預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。學(xué)校應(yīng)專門設(shè)立預(yù)算管理委員會，主要由學(xué)校財務(wù)、人事、教務(wù)、科研、基建、工會等部門組成，該委員會辦公室掛靠財務(wù)處，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，財務(wù)部門牽頭，并由財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理的日常工作。每年9月預(yù)算管理委員會決策下達(dá)下年度財務(wù)預(yù)算目標(biāo)；各預(yù)算執(zhí)行單位據(jù)此結(jié)合自身發(fā)展和條件，制定本單位財務(wù)預(yù)算方案，于10月上報財務(wù)處；財務(wù)處對上報的財務(wù)預(yù)算方案進(jìn)行審查、匯總，提出綜合平衡建議。對不符事項，由預(yù)算管理委員會反饋責(zé)成有關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位進(jìn)一步修正、調(diào)整；財務(wù)處在上述修正調(diào)整的基礎(chǔ)上，12月正式編制財務(wù)預(yù)算草案，呈報預(yù)算管理委員會論證、討論，再提交校務(wù)會審議批復(fù)。及此預(yù)算編制結(jié)束，并報送上級主管財政機關(guān)備案。

四、全面預(yù)算管理上的理念變革

現(xiàn)階段，我國高校預(yù)算管理工作還存在意識淡薄，編制不完整、欠規(guī)范，編制主體單一，編制方法不科學(xué)，重編制、輕執(zhí)行，分析、考核及監(jiān)督弱化等問題，形成新的制約高校財務(wù)管理工作的“瓶頸”，亟待解答。全面預(yù)算管理作為一種全面覆蓋、全程控制、全員參與的整合性管理控制系統(tǒng)，它把預(yù)算管理對象擴大到整個高校的財務(wù)收支，以貨幣或其他計量形式，統(tǒng)籌安排高校的業(yè)務(wù)活動、籌資活動，對高校財力、物力及人力資源合理分配，以實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的一種系統(tǒng)管理方法。為此，全面預(yù)算管理進(jìn)一步完善了綜合財務(wù)預(yù)算管理，是事業(yè)單位財務(wù)制度改革后的必然要求。聯(lián)系高校實際狀況，全面貫徹落實全面預(yù)算管理思想，積極構(gòu)建全面預(yù)算管理制度是十分必要的、重要的：

（一）提高認(rèn)識，強化組織保障

全面預(yù)算不等于財務(wù)預(yù)算，也不光是財會部門的事情。它是一種全方位的預(yù)算，需要動員全員參與。要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，建立有效的預(yù)算管理組織和預(yù)算執(zhí)行組織保障體系。

（二）推行戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理

在預(yù)算編制時，第一位是精準(zhǔn)確定預(yù)算目標(biāo)，并以預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)。在預(yù)算目標(biāo)的確定中，要實現(xiàn)與戰(zhàn)略目標(biāo)的無縫對接，使短期目標(biāo)與長期目標(biāo)相適應(yīng)，總目標(biāo)與具體目標(biāo)相一致，如此才能確保高校預(yù)算管控不致迷失方向，引導(dǎo)分解下達(dá)各部門的責(zé)任目標(biāo)的順利完成以取得學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

（三）循序漸進(jìn)構(gòu)筑“三全”管理

結(jié)合高校改革進(jìn)程和訴求，須有序推進(jìn)全面覆蓋、全程控制、全員參與管理模式。一是倒逼整個高校預(yù)算管理基礎(chǔ)工作（包括組織機構(gòu)、人員、制度、程序、定額、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)等）的總體提升；二是有助于整個高校資源的合理優(yōu)化整合，提高資源利用率；三是便于打造上下互動、左右協(xié)調(diào)的集中管控體系，達(dá)到規(guī)避和化解風(fēng)險的目的。

（四）強化預(yù)算績效考評與激勵機制。

預(yù)算目標(biāo)通過量化、固化后，要硬化預(yù)算執(zhí)行；對預(yù)算執(zhí)行好壞，要分析考核，進(jìn)而輔以評價激勵，從而保證預(yù)算執(zhí)行不折不扣，最終取得預(yù)期目標(biāo)，促使預(yù)算管理落到實處。全面預(yù)算不單單是預(yù)算編制、分解與下達(dá)就了事，還要繼續(xù)下大力氣搞好控制、考評一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（五）完善預(yù)算編制方法

根據(jù)新形勢、新情況、新原則、新要求，大膽采用一些行之有效的諸如零基預(yù)算、滾動預(yù)算、概率預(yù)算、責(zé)任預(yù)算等預(yù)算編制方法，淘汰放棄過去習(xí)慣于采用固定、增量和定期傳統(tǒng)預(yù)算編制的方法，這是提高預(yù)算管理科學(xué)性、合理性、客觀性、可靠性、相關(guān)性的前提。另外，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為預(yù)算管理帶來了契機，加強預(yù)算手段信息化，不但可提高預(yù)算管理工作效率，而且能實現(xiàn)預(yù)算管理的準(zhǔn)確性、完整性、及時性以及適時控制。

總之，全面預(yù)算管理是傳統(tǒng)預(yù)算的深入擴展，深化完善了高校現(xiàn)代管理體系，促使預(yù)算管理上臺階、上檔次，全面提升高校預(yù)算管理工作總體水平。

五、預(yù)算編制方法上的理念變革

正確選擇預(yù)算編制方法是保證預(yù)算科學(xué)性、可行性的前提。由于預(yù)算編制方法各有優(yōu)劣，需根據(jù)特點情況機動靈活運用。目前高校預(yù)算編制選擇零基預(yù)算和項目預(yù)算相結(jié)合的方法可能較為合適。日常經(jīng)費一般采用零基預(yù)算方法，有力地克服了原來增量預(yù)算法在資源配置方面的缺陷，以零為出發(fā)點，重新權(quán)衡實際需要與可能，剔除不應(yīng)該項目經(jīng)費，再造需要的項目經(jīng)費；專項經(jīng)費采用項目預(yù)算管理方法，例如基建投資。在預(yù)算編制伊始，根據(jù)高校財力，搞好項目前期評估，優(yōu)先支持重點發(fā)展項目，并圍繞項目立項、審批、執(zhí)行到完成，調(diào)動學(xué)校相關(guān)部門資源，加強通力配合與緊密協(xié)調(diào)，完成項目預(yù)算經(jīng)費的落實情況和執(zhí)行進(jìn)度以及成本效益分析，逐步實現(xiàn)對預(yù)算績效管理的目的。由此可見，高校傳統(tǒng)財務(wù)預(yù)算的編制方法過時了，過去在編制預(yù)算時注重單純的會計方法現(xiàn)在要強力融入績效理念，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督全過程要貫穿績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及績效結(jié)果應(yīng)用，從而形成合理完整全面的預(yù)算編制方法，實現(xiàn)事業(yè)經(jīng)費運行和預(yù)算管理效益最大化。編制年度預(yù)算時，不能再一味地只強調(diào)當(dāng)年的預(yù)算收支平衡，還應(yīng)該兼顧未來幾個年度的動態(tài)平衡。具體地說，財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)本校的戰(zhàn)略定位、培養(yǎng)目標(biāo)及發(fā)展需要，預(yù)測未來連續(xù)幾年的變化，同步編制后幾年的收支預(yù)算，在此采用滾動預(yù)算編制方法不失為合理有效。

另外，建立高校預(yù)算的網(wǎng)絡(luò)化、信息化平臺。高校要充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)手段對學(xué)校及各部門的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的實時跟蹤檢查，控制資金流向，對個別部門超預(yù)算和無預(yù)算用款現(xiàn)象及時反饋，通報批評，責(zé)令整改。同時各部門也能及時了解和掌握本部門的預(yù)算執(zhí)行情況，確保計劃、合理性。在建立高校預(yù)算的網(wǎng)絡(luò)化、信息化平臺過程中，要使預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在高校內(nèi)部快速高效與全面完善，抵達(dá)預(yù)期效果：一是高校預(yù)算管理委員會能及時對整個學(xué)校的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控；二是能提高預(yù)算管理的透明度，控制預(yù)算執(zhí)行；三是能及時更新相關(guān)數(shù)據(jù)，了解高校預(yù)算的相關(guān)信息，做出高校預(yù)算相應(yīng)決策。

最后，高校預(yù)算要逐漸與市場對接，不斷順應(yīng)市場需要，這不但是高校預(yù)算管理的科學(xué)依據(jù)，也是高質(zhì)量預(yù)算編制的有效方法。因此，在預(yù)算編制時，例行市場前期調(diào)研，收集第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，分析比較市場環(huán)境優(yōu)劣勢因素，可行性論證評估，據(jù)此科學(xué)決策，此乃情理之中。當(dāng)然，也可以大膽借鑒企業(yè)特質(zhì)，積極引進(jìn)戰(zhàn)略預(yù)算、作業(yè)基礎(chǔ)預(yù)算和責(zé)任預(yù)算方法，以徹底改變傳統(tǒng)預(yù)算管理與戰(zhàn)略不相關(guān)、不適應(yīng)環(huán)境的動態(tài)變化的問題。

六、預(yù)算管理精細(xì)化上的理念變革

精細(xì)管理的誕生和實施，標(biāo)志著以單純依靠國家撥款、大規(guī)模投資拉動發(fā)展的模式與高?，F(xiàn)實改革取向不相適應(yīng)。同時標(biāo)志著，以精細(xì)管理為代表的挖潛增效模式，將成為高校加快財務(wù)預(yù)算管理工作由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，并使高校預(yù)算管理真正落到實處。從預(yù)算管理實踐來看，筆者認(rèn)為，預(yù)算管理的深化與預(yù)算編制的細(xì)化是聯(lián)系在一起的，必須正確處理好幾個觀念關(guān)系：①以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強調(diào)精細(xì)管理與挖潛增效相結(jié)合；②樹立“用數(shù)字說話，用流程辦事，靠制度管人”的預(yù)算管理理念；③以提升經(jīng)濟效益為出發(fā)點，精耕細(xì)作每一個核心環(huán)節(jié)和控制點；④以不斷完善細(xì)節(jié)控制為重點，提高控制效果；⑤以科學(xué)管理替代經(jīng)驗管理，提升預(yù)算管理的科技含量。具體來說：

首先，建立健全預(yù)算精細(xì)化管理的原始基礎(chǔ)。比如崗位設(shè)置和人員配備，定額、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，管理規(guī)章、制度，這是精細(xì)化管理的前提條件。

其次，細(xì)化預(yù)算管理內(nèi)容。這種細(xì)化旨在對高校內(nèi)部的各項事業(yè)活動進(jìn)行分解與重組，延伸財務(wù)預(yù)算的長度與寬度，以達(dá)到全面提升高校財務(wù)預(yù)算工作整體質(zhì)量之效。特別是能從細(xì)化中真實摸清事業(yè)活動情況，掌握事業(yè)發(fā)展的輕重緩急，優(yōu)化資金配置，查漏補缺。一方面，對收入預(yù)算必須根據(jù)資金來源實際情況安排，做到積極穩(wěn)妥；另一方面對支出預(yù)算要根據(jù)高校總體情況，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧。一是集中財力優(yōu)先保證重點，對亟待解決的重點目標(biāo)予以全力保障；二是對建設(shè)性專項支出的預(yù)算要以序時進(jìn)度指標(biāo)考核，量力而行；三是對高校經(jīng)常性支出預(yù)算，要本著勤儉節(jié)約方針，適度從緊，提高資金使用效益。對經(jīng)學(xué)校預(yù)算管理委員會審定的預(yù)算，原則上不予調(diào)整，構(gòu)建財務(wù)預(yù)算的現(xiàn)代化管理模式。在預(yù)算編制時間上，要細(xì)化年度預(yù)算目標(biāo)，分門別類編制季度目標(biāo)、月度目標(biāo)或者月份用款計劃，確保預(yù)算控制的時效性。預(yù)算目標(biāo)的“粗”和“細(xì)”在很大程度上取決于管理層的問題導(dǎo)向，項目解決程度制約預(yù)算目標(biāo)程度。對一些難點支出，如招待費、電話費、交通費等，必須分解到部門，按部門嚴(yán)格控制；對一些支出無定額、發(fā)生無規(guī)律的項目，如設(shè)備購置費、圖書購置費等，無須向下分解預(yù)算，由歸口部門控制。

最后，要加強預(yù)算事后監(jiān)督和執(zhí)行能力考核，提高預(yù)算管理精細(xì)化水平。對于預(yù)算編制誤差，要明晰權(quán)責(zé)追究，建立高校內(nèi)部事后糾偏監(jiān)督體系。對于預(yù)算執(zhí)行情況，要嚴(yán)厲數(shù)據(jù)考核，確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果指標(biāo)不走樣。

另外，采用先進(jìn)技術(shù)，提高財務(wù)預(yù)算管理業(yè)務(wù)水準(zhǔn)。由于財務(wù)預(yù)算管理工作涉及部門多、環(huán)節(jié)多，工作量大，如果依賴手工操作，不僅費時費力，而且還難以實時調(diào)整預(yù)算指標(biāo)和開展數(shù)據(jù)分析，極易影響財務(wù)預(yù)算管理的時效性及準(zhǔn)確性。所以，高校必須充分借助現(xiàn)有的計算機技術(shù)手段，建立專業(yè)的ERP系統(tǒng)，增強預(yù)算人員的技能，不斷提高財務(wù)預(yù)算工作效率和工作質(zhì)量，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算管理精細(xì)化目的。必要時，高?？梢詤⒄掌髽I(yè)購買有關(guān)的軟件系統(tǒng)。

七、預(yù)算管理執(zhí)行上的理念變革

針對實務(wù)中相當(dāng)一部分高校明顯存在的預(yù)算執(zhí)行剛性不足彈性有余情況，例如：①預(yù)算編制存有瑕疵、水分。表現(xiàn)在合理性和準(zhǔn)確性上不夠；②預(yù)算下達(dá)不及時。一般到3月份，有的甚至更晚，致使預(yù)算支出一直赤字運行，預(yù)算形同虛設(shè)；③預(yù)算完成率與時間不匹配。尤其教學(xué)科研專項預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，甚至年度終了經(jīng)費仍未發(fā)生，拖累了整體正常平衡；④預(yù)算收支脫節(jié)。只關(guān)注預(yù)算收入指標(biāo)是否突破，經(jīng)費開支是否合理則不留意，導(dǎo)致經(jīng)費嚴(yán)重擠占挪用，超預(yù)算、隨意更改預(yù)算等混亂現(xiàn)象較為常見；⑤預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的分析、考核與監(jiān)督制度。預(yù)算資金流向控制軟化、弱化，預(yù)算計劃落實意識淡漠。為此，要改變思維定勢，具體從以下方面加強：第一，通力合作，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，增強預(yù)算執(zhí)行的有效性；第二，實行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。細(xì)化預(yù)算責(zé)任指標(biāo)，層層分解落實到單位、人，并與績效相應(yīng)掛鉤，強化績效考核問責(zé)；第三，注重預(yù)算執(zhí)行分析。既要全面分析，又要深入專題分析和決算審計。要找出偏離差異，適時修正，確保預(yù)算執(zhí)行順暢；第四，制訂預(yù)算管理程序，嚴(yán)格約束執(zhí)行。硬化部門預(yù)算，不得隨意調(diào)整及變更預(yù)算。若確需調(diào)整預(yù)算的，必須嚴(yán)格依法定程序執(zhí)行審批；第五，重視預(yù)算總額與明細(xì)的對應(yīng)控制，兼顧支出結(jié)構(gòu)與預(yù)算結(jié)構(gòu)的一致性，防止各部門在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)亂擠占挪用，避免兩者結(jié)構(gòu)嚴(yán)重背離；第六，理順高校預(yù)算管理體制，明晰責(zé)權(quán)，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行科學(xué)有序，防止越位、錯位和缺位。

八、預(yù)算管理績效上的理念變革

當(dāng)前，高校財務(wù)預(yù)算的績效管理還停留在起步階段，相距科學(xué)完整的預(yù)算績效管理體系遙遠(yuǎn)。由于受會計核算基礎(chǔ)的制約與一直以來教育成本意識淡漠，高校過去在預(yù)算績效管理上注重投入多，注重產(chǎn)出少，普遍缺乏成本效益理念。比如眼光一味向上，想法拔高多要預(yù)算，按預(yù)算額度的多少來辦事。自然預(yù)算支出就無暇顧及了，存在大手大腳，浪費嚴(yán)重，輕視精打細(xì)算，更談不上預(yù)算績效考核評價。即使建立起的預(yù)算考核指標(biāo)，要么主觀性較強客觀性不足，要么偏重于預(yù)算執(zhí)行中的會計核算，造成與預(yù)算編制口徑不一致，與實際支出相背離。導(dǎo)致預(yù)算分析的準(zhǔn)確性差，預(yù)算分析的可靠性低。似乎把按規(guī)定列支視同完成預(yù)算支出，預(yù)算績效良好看作不突破預(yù)算指標(biāo)，忽視了預(yù)算考核評價的根本，可操作性不強，缺乏應(yīng)有的獎懲機制，使預(yù)算績效考核工作流于形式，嚴(yán)重弱化了預(yù)算績效管理的應(yīng)有功能。

因此，完整科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，需要從以下領(lǐng)域縝密考慮：①預(yù)算目標(biāo)的確定。這關(guān)系到預(yù)算管理績效標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效果。由于代理和信息不對稱問題，客觀上存在著預(yù)算松弛。為此，應(yīng)建立嚴(yán)緊的預(yù)算水平；②預(yù)算指標(biāo)的選擇。一要體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，二要符合前瞻性、準(zhǔn)確度、可控態(tài)的要求。在選擇會計業(yè)績基礎(chǔ)指標(biāo)時，要逐漸增加持續(xù)性強的效益指標(biāo)。比如資金投入和產(chǎn)出兩方面指標(biāo)。這是與現(xiàn)代大學(xué)制度的要求以及新出臺的《高等學(xué)校會計制度》、《高等學(xué)校財務(wù)制度》的規(guī)定相適應(yīng)的。因此，高校應(yīng)嚴(yán)格按制度規(guī)定辦事。一方面，重視投入成本管理。以預(yù)算管理為起點，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，通過對投資項目可行性的論證決策，科學(xué)編制資本投資預(yù)算。尤其對學(xué)?；椖?，要量力而行，不要攤大餅，搞胡子工程；千方百計壓縮成本費用開支，盤活閑置和沉淀資金，對高校預(yù)算期內(nèi)實際耗用的教育運行與培養(yǎng)成本要事先科學(xué)測算，做到心中有數(shù)。按照財權(quán)和事權(quán)相匹配原則建立經(jīng)費使用的激勵約束機制，調(diào)整粗放型經(jīng)費管理模式。另一方面，重視產(chǎn)出效益的評價。資金的周轉(zhuǎn)、使用效率關(guān)系到辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)模、效益相統(tǒng)一的發(fā)展方向問題。自然，每年預(yù)算執(zhí)行完成后，財務(wù)部門會同審計部門采用定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方法，組織相關(guān)部門及人員對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和評價。③薪酬契約的耦合。預(yù)算業(yè)績評價要與預(yù)算薪酬契約相配套，才能助力激勵作用的有效發(fā)揮。將對績效好的部門予以獎勵，對無績效或低績效的部門進(jìn)行責(zé)任追究，建立目標(biāo)—執(zhí)行—績效相掛鉤的績效預(yù)算管理約束機制。

九、預(yù)算管理文化上的理念變革

預(yù)算管理既是一門科學(xué)、技術(shù)，又是一種文化、藝術(shù)。對現(xiàn)代大學(xué)實行預(yù)算管理，是現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求，其本質(zhì)是增效，即增強現(xiàn)代大學(xué)這個龐大系統(tǒng)的整體辦學(xué)效益。預(yù)算管理不但通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算分析和調(diào)控以及預(yù)算評價與激勵等過程有效實現(xiàn)財務(wù)控制與治理，而且也是自始至終貫穿、滲透文化自覺、文化追求、文化協(xié)同。積極倡導(dǎo)與打造高校預(yù)算管理文化具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。

第一，要崇尚以人為本的思想。人是預(yù)算工作的主體，是預(yù)算工作效果好壞的決定性因素。因此，一要引導(dǎo)預(yù)算管理人員更新觀念，逐步完成從傳統(tǒng)的核算型會計向先進(jìn)的管理型會計的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮在財務(wù)管理和處理學(xué)校經(jīng)濟事務(wù)中的助手和參謀作用；二要不斷地提高預(yù)算管理人員自身的綜合素質(zhì)，促進(jìn)預(yù)算管理業(yè)務(wù)技能整體水平的提升。

第二，要體現(xiàn)團結(jié)合作的精神。大量管理實踐表明，財務(wù)預(yù)算從編制、執(zhí)行到管理，不單純是一種技能行為，更不光是財務(wù)部門單個部門的工作。它需要動員方方面面集思廣益、凝心聚力來共同推進(jìn)這項綜合性系統(tǒng)工程。無論技術(shù)與經(jīng)濟的結(jié)合，還是相關(guān)部門、單位的配合，都是為了溝通而達(dá)成共識。一方面體現(xiàn)在預(yù)算的編制需要收集來自各方的信息作為戰(zhàn)略決策依據(jù)，另一方面，在預(yù)算的執(zhí)行需要廣大職工共同參與實施。不然財務(wù)預(yù)算就成了空中閣樓，花拳秀腿。

第三，要興起民主化、科學(xué)化決策的意識。高校預(yù)算具有公共性特征，要求在預(yù)算的制定、審批、執(zhí)行和評估等各個階段，加強公眾對預(yù)算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機制，注重公眾參與的能力建設(shè)。例如，對申請使用財務(wù)性資金的事項，可通過聽證會的形式公開聽取和收集部門、教職員工的意見和建議，在預(yù)算管理中引入員工參與、專家論證和領(lǐng)導(dǎo)決定相結(jié)合的開放式?jīng)Q策方式。如此既能提高全民參與預(yù)算管理的積極性和主動性，又能使財務(wù)資金分配更加科學(xué)、透明、符合實際、提績增效，實現(xiàn)民主理財、科學(xué)理財。

第四，要堅守法制底線思維。為了維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，任何單位和個人都要按預(yù)算管理原則、程序、制度辦事，克服預(yù)算執(zhí)行的隨意性和長官意志。要盡快完善高校預(yù)算公開機制，加強對預(yù)算全程執(zhí)行的監(jiān)督。要弘揚職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則對人的約束，養(yǎng)成遵紀(jì)守法的良好習(xí)慣。

第五，要形成優(yōu)勝劣汰的風(fēng)尚。為了彰顯預(yù)算管理的公正性，必須對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行分析、考核，不然預(yù)算就會流于形式，失去控制力。在此基礎(chǔ)上完善高校預(yù)算管理機制和預(yù)算管理激勵約束機制：凡積極增收節(jié)支、認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算方案的部門，一經(jīng)核查屬實后，給予一定的精神和物質(zhì)獎勵；凡隱匿收入、執(zhí)行預(yù)算方案不力、考核不合格的部門，一律予以通報批評，嚴(yán)肅處理。

第六、要營造和諧氛圍。預(yù)算管理要獲得全體教職員工的認(rèn)同，而不是顧此失彼。需要十分關(guān)注利益相關(guān)者的共同權(quán)益，廣泛宣傳動員利益相關(guān)者共同參與預(yù)算治理。隨著高校改革的不斷推進(jìn)，高校不僅要考慮自身的經(jīng)濟效益，還要更多地關(guān)注社會經(jīng)濟效益，實施社會責(zé)任預(yù)算管理，義不容辭。

十、結(jié)語

高校預(yù)算管理的改革和創(chuàng)新是漸進(jìn)的、動態(tài)的，耦合于整個教育體制的改革和高校內(nèi)部管理體系的變革環(huán)境。對目前高校預(yù)算管理中存在的諸多問題，要想全面、根本、妥善地解決，首先需要財務(wù)人員乃至整個管理層嚴(yán)格按照《預(yù)算法》和《高等學(xué)校財務(wù)制度》總體要求，結(jié)合高校實際情況，從以上九個方面更新預(yù)算管理理念，逐步形成一整套科學(xué)完善的預(yù)算管理體系，這是規(guī)范高校預(yù)算工作行為、保證高校各項事業(yè)得以正常運轉(zhuǎn)和提高辦學(xué)效果的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

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Thinking of College Budget Management Reform under the Modern University System

ZHOU Qing-ming
Institute of Economic and Trade,Hunan University of Technology,Zhuzhou 412007

At present,colleges and universities are effectively establish and improve the internal management system mechanism,among which financial management is the center,budget management is the key.With the gradual development of colleges and universities from the pursuit of development scale and speed change to quality and efficiency,how to innovate the concept of budget management,achieve the optimal allocation and effective use of resources based on the overall budget management reform trend has become an important topic of continuous exploration at colleges and universities.This paper attempts to study this topic from the budget management system,goals,methods,principles,comprehensive budget,refinement, performance evaluation,culture and etc.

Modern University System,Budget Management of Colleges,Concept Innovation

F235

A

本文為2015年湖南省教育廳“現(xiàn)代大學(xué)制度下高校經(jīng)費預(yù)算管理總體改革研究（編號：15C0437）”階段性研究成果

周清明，男，經(jīng)濟學(xué)碩士，湖南工業(yè)大學(xué)副教授，高級會計師，研究方向：管理控制；湖南株洲，412007