以人為本的高校預算控制體系的探討

林家安 倪筱楠

高校的發(fā)展越來越離不開預算的控制，但是當前高校在預算控制方面存在諸多問題，預算控制的核心是“以人為本”，因此本文旨在探討以人為本的預算控制體系的建立，充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高高校資金的使用效率。

高校預算控制以人為本

一、高校預算控制的含義

廣義的預算控制是將整個預算作為一個控制系統(tǒng)，通過預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)控、預算績效評價等形成一個包括事前、事中和事后的全過程控制系統(tǒng)。

狹義的預算控制是將編制好的預算作為業(yè)績管理的依據(jù)和標準，定期將實際業(yè)績與預算進行對比，分析差異結(jié)果并采取改進措施，也就是說主要指預算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)控行為。

由于高校發(fā)展的需要，預算作為一種控制手段，可將學校的運營和發(fā)展控制在一定范圍或是一種趨勢之中，因此要控制好預算很重要。高校的預算控制，是將高校的辦學目標和資源配置加以量化并使之得以實現(xiàn)的內(nèi)部管理過程。

二、高校預算控制存在的問題

（一）全員未意識到預算控制的重要性

目前高校主要以財政撥款為主要經(jīng)費來源，財務(wù)處每年年初根據(jù)上級批準的撥款數(shù)和開支標準來編制預算，校內(nèi)其他各部門并沒有參與進來，只是被動地接受學校下達的預算數(shù)，認為編制預算只是財務(wù)處的工作。另外學校的管理層也缺乏預算控制的意識，導致預算控制機制不夠健全和規(guī)范，也未能充分調(diào)動各二級部門的積極性和主動性，因此預算控制的職責不能做到層層落實，預算控制并不能有效地發(fā)揮作用。

（二）學校管理層存在短期行為

目前高校校長普遍實行任期制，高校領(lǐng)導都希望在自己的任期內(nèi)使學校獲得跨越式發(fā)展，那么就容易對學校發(fā)展造成一些短期化行為，造成預算編制不科學。對于學校的中長期發(fā)展規(guī)劃，例如學科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、教學設(shè)備配置等的資金需求缺乏長遠的考慮，導致部分經(jīng)費超支或無計劃支出，形成預算赤字。這樣不利于預算控制的公平行和公正性，也不利于職工參與預算的積極性和主動性，預算控制也不會得到有力的執(zhí)行。

（三）預算編制和執(zhí)行人員的專業(yè)能力有限

由于高校預算控制觀念的落后，導致預算管理理念的落后。財務(wù)處負責編制預算的人員沒有參加專業(yè)的講座和培訓，沒有及時的更新預算方面的理論和相關(guān)的信息化技術(shù)，各二級部門的預算編制和執(zhí)行人員對財務(wù)知識知之甚少，只是通過財務(wù)處人員的簡單講解和培訓，因此高校預算編制和執(zhí)行人員的專業(yè)能力有限，直接影響了全校預算控制的整體水平。

三、建立以人為本的高校預算控制體系

預算控制的核心是“以人為本”，所謂“以人為本”，就是充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最大限度地挖掘人的潛在能力。在整個預算管理體系中,人是預算工作的主體，體現(xiàn)在人是預算的制訂者，預算的執(zhí)行者，預算信息的利用者，預算執(zhí)行的監(jiān)控者，也是預算的被考核者，對預算工作的效果起著決定性作用，因此預算控制最終是對人的控制。在實施預算控制的時候，一定要充分發(fā)揮員工的能動性和創(chuàng)造性，保證預算的有效實施，最大限度地提高預算資金的使用效率。

（一）建立以人為本的預算控制的理論基礎(chǔ)——委托代理理論

財政部門將受托的高校預算資金下?lián)芙o各高校，高校管理者對預算資金進行層層分解，最終將資金的管理和使用責任委托給各二級部門，并對其進行績效考評，這樣就形成了委托代理關(guān)系。但是委托人和代理人之間不可避免地存在著利益沖突，代理人為了自身的利益最大化，會造成資源重復配置、無效配置、預算執(zhí)行不力等問題，使得資金使用效率和效益低下，從而損害委托人的利益，這就需要預算控制加以制約，使預算資金嚴格按照規(guī)定和制度分配和使用。

（二）建立全新的預算控制觀念

預算控制的關(guān)鍵是全員的充分參與，高校應(yīng)把預算責任各方都納入到預算控制的主體中，形成全員參與的良好氛圍。具體應(yīng)把學校預算控制的總體戰(zhàn)略目標進行責任細分，明確各二級部門應(yīng)該落實的責任目標，建立投入與產(chǎn)出效益的績效考核制度。通過財務(wù)預算的制定與執(zhí)行，讓所有的教職工都融入到學校發(fā)展的大局中，樹立起參與學校決策的主人翁意識，增強建設(shè)好學校的使命感和責任感，將個人力量與學校戰(zhàn)略發(fā)展的重任緊密地聯(lián)結(jié)起來，使預算控制下的資金得到更有效的配置與執(zhí)行。

（三）完善財務(wù)預算控制的組織體系

1、設(shè)立預算管理委員會

預算管理委員會是預算控制的最高決策機構(gòu)，由校長擔任委員會主任，由主要職能部門負責人和院系負責人、資深專家等擔任委員會委員，由總會計師負責預算控制的日常工作。

預算管理委員會的主要職責是根據(jù)上級部門對預算工作的要求，結(jié)合學校的實際情況制定有關(guān)預算管理的規(guī)章制度，根據(jù)學校發(fā)展戰(zhàn)略和辦學目標等制定年度預算控制目標，審查各二級部門編制的預算方案及預算調(diào)整方案，審批學校的預算控制考核與評價方案等。

2、設(shè)立預算管理辦公室

預算管理辦公室是在預算管理委員會的領(lǐng)導下，負責學校及各二級部門預算控制的組織、協(xié)調(diào)工作。通過編制科學的預算，可以更有效地利用有限的資源支持學校的教學及科研活動。預算管理辦公室的主要職責是組織學校預算的編制及上報工作；負責匯總、審核各二級部門預算工作；負責監(jiān)督和評估預算的執(zhí)行情況；負責預算控制的績效考核工作；及時向預算管理委員會報告預算控制的相關(guān)工作等。

3、強化二級部門的管控

學校內(nèi)的各二級部門，包括院系、職能處室、科研教輔等部門作為預算控制的具體執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)該加大其對預算控制的職責和權(quán)限，將部門預算切實有力的貫徹執(zhí)行好。其主要職責是編制本部門預算，將財務(wù)預算細化分解到日常工作中去，根據(jù)實際情況提出預算調(diào)整方案，并及時反饋預算執(zhí)行中的相關(guān)問題和情況。

4、加強審計部門的監(jiān)督

審計部門應(yīng)定期對全校的總體預算目標和預算控制情況以及二級部門的預算具體執(zhí)行情況進行跟蹤審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。其主要職責是審查學校的預算目標是否合理，是否符合學校的整體發(fā)展戰(zhàn)略，各二級部門的預算編制是否真實、合法、完整和科學以及預算控制是否有效、得當，執(zhí)行到位等。

5、建立總會計師制度

由于財政撥款和專項經(jīng)費的不斷增加，加上高校辦學的主體意識和自主意識的不斷增強，財務(wù)處無法站在全局的高度上協(xié)調(diào)好全校所有的財務(wù)關(guān)系和管理好全校的財務(wù)工作，因此工作上存在局限性且缺乏必要的權(quán)威性。而分管財務(wù)的副校長還分管其他一些職能部門，難免會將資金向分管部門進行傾斜，難以保證資金分配的公平性和客觀性，且分管財務(wù)的副校長只能起到行政監(jiān)管，缺乏業(yè)務(wù)監(jiān)管。這就需要建立總會計師制度，讓總會計師參與學校的重大經(jīng)濟決策，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，統(tǒng)籌財務(wù)預算工作，直接對預算管理委員會負責。這樣有利于建立健全高校經(jīng)濟責任制，完善內(nèi)部控制管理。

（四）預算控制的方法

預算控制是一個系統(tǒng)，按照系統(tǒng)論的觀點，控制系統(tǒng)一般包括控制環(huán)境、控制目標及控制技術(shù)等幾個方面，預算控制系統(tǒng)也不例外，因此可以從這幾方面對預算加以控制。

1、環(huán)境控制

一個良好的預算控制環(huán)境，對預算控制系統(tǒng)能否得到有效實施起著至關(guān)重要的作用。預算控制環(huán)境分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，外部環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和自然環(huán)境等，內(nèi)部環(huán)境包括人力資源環(huán)境、物質(zhì)資源環(huán)境、財力資源環(huán)境以及內(nèi)部文化環(huán)境等，這些因素都影響著學校的發(fā)展，因此學校應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化對預算控制系統(tǒng)作出相應(yīng)的調(diào)整。具體包括以下幾個方面：

（1）預算系統(tǒng)設(shè)計

學校管理者應(yīng)結(jié)合本校所處的內(nèi)外部環(huán)境和學校的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計預算控制系統(tǒng)，預算控制系統(tǒng)應(yīng)由預算編制、預算監(jiān)控、預算評價和預算激勵幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成，其基本特征是強調(diào)過程控制，注重及時糾正偏差。在預算控制過程中，預算編制的內(nèi)容和方法是預算控制系統(tǒng)設(shè)計的重點。預算編制的內(nèi)容包括人員支出、公用支出和資本性支出等；預算編制的方法包括固定預算、彈性預算、零基預算、增量預算、定期預算和滾動預算。

（2）環(huán)境變化管理

面對內(nèi)外部不斷變化的環(huán)境，學校的經(jīng)濟活動也在隨之改變。學校管理者需要通過對各種環(huán)境因素的變化趨勢進行分析，明確可以把握的機會和可能面對的威脅以及自身的優(yōu)勢、劣勢等情況，建立有效控制機制，并對此做出相應(yīng)的反應(yīng)。如通過預算控制機制對月度、季度、半年和全年計劃執(zhí)行的環(huán)境變化進行評估，在年度計劃運行控制過程中及時跟蹤環(huán)境的變化，每三至五年對學校的戰(zhàn)略規(guī)劃進行滾動式修訂等。

（3）校園文化建設(shè)和人員控制

校園文化是學校在長期的發(fā)展建設(shè)過程中所形成的管理思想、方式和理論以及與之相適應(yīng)的思維方式和行為規(guī)范的總和。校園文化建設(shè)是預算控制環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，它作為一種“軟控制”機制可以對預算“硬控制”機制產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，潛移默化地影響著預算控制的效果。校園文化建設(shè)的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是導向作用。校園文化可以引導教職工理解學校的發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)理念，并齊心協(xié)力地為之共同努力，達到凝聚人心的作用。二是約束功能。學校對教職工的約束不僅需要通過制度的管理，而且需要一種文化的管理，通過共同的輿論導向和行為模式，使教職工能夠自覺的行動。

2、程序控制

程序控制也叫控制程序，是指為保證目標的實現(xiàn)而針對主要業(yè)務(wù)所設(shè)定的標準化程序。

預算程序控制是預算管理以預算管理決策權(quán)限的劃分和授權(quán)控制、預算審核、預算監(jiān)控與內(nèi)部審計等特征達到全面控制的目的。

（1）預算授權(quán)審批控制

授權(quán)審批控制是在職責分工控制的基礎(chǔ)上，由上級管理者明確規(guī)定預算控制各環(huán)節(jié)相關(guān)部門及人員的職責范圍和業(yè)務(wù)處理權(quán)限，使業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員在實施任何事業(yè)活動之前都能得到事先的授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)辦理相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，并承擔相應(yīng)的責任，確保預算控制各環(huán)節(jié)規(guī)范有序地實施。

（2）預算執(zhí)行控制

預算執(zhí)行控制分為內(nèi)部控制和外部控制兩種形式。內(nèi)部控制是各二級部門在預算執(zhí)行過程中的自我控制；外部控制是學校層面對二級部門預算執(zhí)行過程中的控制。內(nèi)部控制是各二級部門都參與了預算的編制，對部門預算的內(nèi)容和使用要求都有比較清晰的了解，有利于在預算執(zhí)行中發(fā)揮主觀能動性，因此應(yīng)以內(nèi)部控制為主，內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的方式，以保證預算活動有序而高效地運行，預算目標的順利實現(xiàn)。

（3）預算調(diào)整控制

對于超預算或預算外事項，一般通過預算調(diào)整或預算追加來處理，并履行相應(yīng)的程序控制。預算調(diào)整不能偏離學校發(fā)展戰(zhàn)略和年度預算目標，調(diào)整重點應(yīng)該是預算計劃與執(zhí)行之間出現(xiàn)的重要的、非正常的、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異，做出的調(diào)整方案應(yīng)該在經(jīng)濟上能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化。具體來說，預算執(zhí)行部門需提出超預算或預算外資金支付申請，同時提供發(fā)生超預算或預算外支付的原因、依據(jù)、金額測算等書面材料，報預算管理委員會審批，批準后方可由財務(wù)進行預算調(diào)整。

（4）預算監(jiān)控控制

預算監(jiān)控分為事前監(jiān)控和事中監(jiān)控。事前監(jiān)控是預算管理委員會審核和審批學校各二級部門編制的年度預算目標和具體預算計劃的過程，將不合理、不合規(guī)的預算項目在執(zhí)行前進行刪減，保證預算編制的合理有效性。事中控制是財務(wù)部門以年度預算目標和預算計劃為依據(jù)，對各二級部門的預算執(zhí)行情況進行分析對比，找出預算執(zhí)行偏差的主次原因；審計部門利用審計方法和手段，全面監(jiān)督各二級部門的預算執(zhí)行情況，并對其提交的預算執(zhí)行報告進行審計驗證。

（5）預算考核控制

年度預算執(zhí)行完畢后，預算管理委員會應(yīng)會同財務(wù)部門、審計部門、預算管理辦公室對各二級部門的預算執(zhí)行情況進行考核評價，考核的內(nèi)容不僅僅局限于財務(wù)指標，還應(yīng)包括非財務(wù)指標。財務(wù)指標包括：一是預算執(zhí)行完成率的考核。將預算執(zhí)行情況與批準的財務(wù)預算相比較，檢查預算完成的程度。二是預算執(zhí)行準確率的考核。將預算執(zhí)行情況與批準的財務(wù)預算相比較，檢查預算執(zhí)行中有無預算外項目，有無遺漏的項目。非財務(wù)指標包括：學校的潛在發(fā)展能力，如教職工培訓，教學質(zhì)量，教職工滿意度，團隊精神等；創(chuàng)新能力，如科研投入，專利申請，論文數(shù)量等。預算考核是發(fā)揮預算約束與激勵作用的必要措施，因此應(yīng)堅持“以人為本”，做到公平與公開，獎勵先進并指出缺點和不足，以最大限度地達到引導每一位教職員工向?qū)W校的發(fā)展戰(zhàn)略目標方向努力的效果。

3、目標控制

預算目標控制是指通過學校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃來確定年度預算目標，然后通過分解年度預算目標來明確各預算責任單位的目標責任，并以此作為績效考評的依據(jù)。

目標的確定，需考慮一定時期學校各種相關(guān)因素的綜合影響。確定科學合理的目標有兩方面的作用：一是提供一個中心點，據(jù)以分配資源并擬定發(fā)展計劃；二是提供一個尺度，作為評價進度與績效的標準。

4、制度控制

預算制度控制是預算管理通過一系列制度上的約束，來規(guī)范單位和人的行為，以提升單位的“法治”能力和核心競爭力。預算控制制度主要包括預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)控和預算績效考評的控制制度，以此來實現(xiàn)預算的事前、事中和事后的系統(tǒng)控制職能。

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Discussion on the Budget Control System at Universities under the Principle of "Human Orientation"

LIN Jia-an,NI Xiao-nan
Tianjin University of Traditional Chinese Medicine,Tianjin 300193 Shenyang University,Shenyang 110044

Nowadays,universities'development relies more and more on the budget,however,the current budget control at universities faces many problems.Concerning that"Human-orientation"is the guiding principle in budget control,this paper aims at exploring the establishment of the human-oriented budget control system,which helps to arouse people's enthusiasm, initiative and creativity,as well as to improve the utilization efficiency of university funds.

Universities,Budget Control,Human Orientation

F230

A

林家安，女，碩士，天津中醫(yī)藥大學計劃財務(wù)處會計師，研究方向：高校財務(wù)管理；天津，300193倪筱楠，女，博士，沈陽大學副教授，研究方向：會計理論與實務(wù)，財務(wù)管理理論與實務(wù)；遼寧沈陽，110044