“稅制改革”分論壇觀點(diǎn)綜述

中國財(cái)政學(xué)會(huì)2017年年會(huì)暨第21次全國財(cái)政理論研討會(huì)稅制改革分論壇共設(shè)有三個(gè)單元，分別為國際稅改趨勢(shì)與國際稅收治理規(guī)則、健全地方稅（費(fèi)）體系和營改增與現(xiàn)代增值稅制度。參會(huì)專家主要來自于國家稅務(wù)總局、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、中國財(cái)政科學(xué)研究院、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)等，同時(shí)，地方財(cái)政部門相關(guān)人員、其它高校師生也參與了論壇研討。

一、“國際稅改趨勢(shì)與國際稅收治理規(guī)則”主要觀點(diǎn)綜述

本單元由劉怡教授主持，廖體忠司長和龔輝文研究員做主題演講，湯貢亮教授點(diǎn)評(píng)。與會(huì)專家就國際稅收治理規(guī)則在全球經(jīng)濟(jì)一體化、促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長中的重要作用、中國在其中之作為、全球稅收改革發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)中國的影響進(jìn)行了充分而深入的討論。主要觀點(diǎn)綜述如下：

第一，國際稅收在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮重要作用。自2007年以來，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了歷史上漫長的蕭條期，十年經(jīng)濟(jì)增長乏力。盡管2015年以來開始回暖，但仍沒有顯著復(fù)蘇動(dòng)力。為此，在2016年杭州召開的G20峰會(huì)中，習(xí)近平主席提出，要完善全球治理，夯實(shí)保障基礎(chǔ)，加強(qiáng)三個(gè)合作——金融監(jiān)管合作、國際稅收合作、反腐敗合作，從而提高世界經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在該峰會(huì)下設(shè)的政策協(xié)調(diào)和創(chuàng)新議題中，要求稅收要支持創(chuàng)新增長，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)，支持技術(shù)進(jìn)步和新工業(yè)革命。綜合使用貨幣、財(cái)政和結(jié)構(gòu)性政策，避免各種政策的負(fù)外部性，提高稅收透明度，實(shí)行增長友好型稅收政策和公共支出政策，促進(jìn)需求。國際稅收合作成為世界三大合作之一，位列第二，貫穿于各個(gè)議題之中，其重要性不言而喻。

第二，中國在國際稅收秩序重構(gòu)中發(fā)揮了重要作用。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、《巴黎氣候協(xié)定》以及亞的斯稅收倡議中，均提出了“公平與透明”的原則。事實(shí)上，公平是一個(gè)政策價(jià)值尺度，稅收作為公共政策工具，在國際稅收領(lǐng)域很難真正做到公平。1923—2013年，運(yùn)行了90年的國際稅收秩序基本沒有體現(xiàn)公平，資本輸出國輸出生產(chǎn)要素到投資對(duì)象國，對(duì)方國家必須適當(dāng)讓渡稅收權(quán)益才能換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，所以稅收權(quán)益的公平很難實(shí)現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS，Base Erosion and Profit Shifting）愈演愈烈，引起全球政治領(lǐng)袖、媒體和社會(huì)公眾的高度關(guān)注。為此，2012年G20財(cái)長和央行行長會(huì)議同意通過國際合作應(yīng)對(duì)BEPS問題，并委托OECD組織開展研究。2013年OECD發(fā)布《BEPS行動(dòng)計(jì)劃》，并于當(dāng)年9月在G20圣彼得堡峰會(huì)上得到各國領(lǐng)導(dǎo)人背書。BEPS行動(dòng)計(jì)劃確定了新的國際稅收總原則，即“利潤應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地征稅”，這一原則奠定了國際稅收實(shí)現(xiàn)公平的思想與理論基礎(chǔ)，中國在此過程中作出了重要貢獻(xiàn)。

第三，應(yīng)從全球治理角度促進(jìn)國際稅收秩序從競(jìng)爭走向合作。1923—2013年，這90年的國際稅收秩序以稅收管轄權(quán)競(jìng)爭以及稅收吸引外國投資為其典型特征，普遍的情況是以被投資國讓渡稅收管轄權(quán)為代價(jià)，換取投資和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不但無法實(shí)現(xiàn)國際稅收秩序中的公平原則，更嚴(yán)重的后果是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，即稅基侵蝕的同時(shí)利潤被轉(zhuǎn)移到了避稅天堂或低稅國，而投資國和被投資國在競(jìng)爭中稅收利益均受到傷害。2013年BEPS行動(dòng)計(jì)劃的推出，使得國際稅收關(guān)系從競(jìng)爭走向合作邁出了重要一步。全球化是人類歷史發(fā)展規(guī)律，不可逆轉(zhuǎn)。因此，要通過國際稅收合作消除或減少全球化障礙，實(shí)現(xiàn)世界共同發(fā)展與繁榮。

第四，國際稅收競(jìng)爭日益成為世界稅制改革的促進(jìn)因素。當(dāng)前，國際稅改的特征包括：增值稅在世界范圍推廣、所得稅稅率（個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅）下降和流轉(zhuǎn)稅稅率上升、“增值稅+消費(fèi)稅”是現(xiàn)代流轉(zhuǎn)稅的基本特征。目前全球大約有170個(gè)國家征增值稅，這是經(jīng)濟(jì)全球化背景下的稅收趨同表現(xiàn)。個(gè)人所得稅稅率自1995年以來下調(diào)的趨勢(shì)非常明顯，2007年國際金融危機(jī)之后公司所得稅下降得也比較明顯，盡管2009年開始個(gè)人的所得稅有所反彈，但是2015年以后基本上又往下回落。

國際稅改所呈現(xiàn)出的特征與國際稅收競(jìng)爭關(guān)系密切。不同的稅種與生產(chǎn)要素的關(guān)系各不相同。流動(dòng)越快、流動(dòng)性越強(qiáng)的生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下對(duì)其征稅可能造成經(jīng)濟(jì)扭曲，因此減稅壓力就非常大。同時(shí)，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅征稅的對(duì)象是資本和勞動(dòng)力，而這兩類生產(chǎn)要素流動(dòng)性較強(qiáng)，尤其是資本要素，相應(yīng)企業(yè)（資本）所得稅稅率下降最為明顯。而流轉(zhuǎn)稅在國際交易里體現(xiàn)了消費(fèi)地征稅原則，理論上是不影響國際競(jìng)爭力的。此外，土地流動(dòng)性較弱，因此歐盟經(jīng)常給其成員國提出改革建議，提高不動(dòng)產(chǎn)稅率，提高流轉(zhuǎn)稅稅率，同時(shí)降低所得稅稅率。

因此，未來我國稅制改革應(yīng)充分考慮國際稅收因素，提高我國稅制在全球經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢(shì)。

第五，降低企業(yè)所得稅“稅率”和“稅負(fù)”是兩回事，不能被國際稅收競(jìng)爭的煙霧彈牽著鼻子走。美國新總統(tǒng)特朗普數(shù)次宣傳的稅改計(jì)劃，其核心內(nèi)容是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅改革，而后者又以降低企業(yè)所得稅稅率（從35%降低至15%）為重點(diǎn)。美國的稅改方案在世界范圍內(nèi)引起大波動(dòng)，世界越來越多的經(jīng)濟(jì)體都將采取針對(duì)企業(yè)的減稅措施。以上兩方面的國內(nèi)外因素使得我國企業(yè)所得稅“減稅”大有“箭在弦上不得不發(fā)”之勢(shì)。事實(shí)上，降低企業(yè)所得稅“稅率”和“稅負(fù)”是兩回事。美國、英國和法國信誓旦旦地聲稱要降低的多是企業(yè)所得稅的“稅率”，如果我們看到這些國家財(cái)政支出依然如故、甚至有增無減，那么就不會(huì)被這些宣傳戰(zhàn)迷惑雙眼。具體來講，如果企業(yè)所得稅稅率降低的同時(shí)、稅前扣除項(xiàng)目減少從而稅基做大，企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)可能并未真正減輕。從這種意義上講，對(duì)企業(yè)發(fā)展更重要是，企業(yè)所得稅與增值稅、消費(fèi)稅等諸稅種綜合考慮，稅費(fèi)與水電煤氣等公用事業(yè)負(fù)擔(dān)綜合考慮，這是我國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要旨所在。然而，我們也要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，國際稅收競(jìng)爭既有真正降低企業(yè)稅負(fù)的“真金白銀”，也有刻意做秀單純降低名義稅率的“虛情假意”。

假定我國企業(yè)所得稅確實(shí)降稅，那么我們面臨從企業(yè)所得稅自身、企業(yè)所得稅與諸稅種、企業(yè)所得稅與財(cái)政支出調(diào)整等三種選擇。一是在企業(yè)所得稅自身課稅要素上做文章。減低企業(yè)所得稅的同時(shí)，在其他稅種上做文章，保證國家稅收收入總體不變。

總之，我國企業(yè)所得稅制改革包括諸項(xiàng)改革，要考慮到國內(nèi)外的關(guān)切，更重要的是以我為主，立足本國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要。

二、“地方稅（費(fèi)）體系完善”主要觀點(diǎn)綜述

本單元由于海峰教授主持，白彥鋒教授和呂冰洋教授做主題演講，王朝才研究員、孫鋼研究員和孫開教授點(diǎn)評(píng)。與會(huì)專家就建立地方稅（費(fèi)）體系的必要性、建立原則及需要考慮的因素，地方稅種劃分理論以及對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響進(jìn)行了充分而深入的討論。主要觀點(diǎn)綜述如下：

第一，地方稅（費(fèi)）體系完善于國家治理至關(guān)重要。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并明確提出“完善地方稅體系”。國家治理離不開地方治理，而地方治理又與地方財(cái)政關(guān)系密切，而完善的地方稅（費(fèi)）體系又支撐著地方財(cái)政，進(jìn)而于國家治理至關(guān)重要。

第二，地方稅（費(fèi)）體系的完善需要從財(cái)政體制改革的背景來考慮和把握。從理論上分析，確定地方財(cái)力規(guī)模的時(shí)候，首先需要確定事權(quán)的邊界，就是目前談及的財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。而事權(quán)確定，有三方面的制約（不確定性）：（1）政府和市場(chǎng)的邊界問題，而這個(gè)邊界是彈性的，并不是固定不變的。也就是說，政府和市場(chǎng)除了有他們各自比較確定的范圍之外，還有一塊范圍是兩者交叉的，既可以政府做也可以市場(chǎng)做，而且這個(gè)范圍的大小也是在變化的。（2）中央和地方事權(quán)的界定。中央與地方事權(quán)的劃分，同樣是彈性的。同樣的事權(quán)隨著時(shí)間推移，在中央與地方之間的劃分也是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。（3）事權(quán)在時(shí)間上的不確定性。有些責(zé)任是有明確的時(shí)間限定的，比如說必須當(dāng)年支出，比如說人車馬費(fèi)的支出，但是有些支出責(zé)任，在今年安排、明年安排、還是后年安排是不確定的，視財(cái)力充裕與否而定。因此，地方稅體系建設(shè)是不能孤軍深入的，它是要和事權(quán)、支出責(zé)任安排相適應(yīng)的。類似于供給和需求，不能偏廢，不能單純只講地方稅費(fèi)，必須看收入和支出需求之間有什么對(duì)應(yīng)關(guān)系，這個(gè)很重要。

第三，傳統(tǒng)的地方稅（費(fèi)）理論無法很好地解釋實(shí)踐，需要理論創(chuàng)新。傳統(tǒng)的地方稅體系的理論基礎(chǔ)是財(cái)政分權(quán)理論，但其對(duì)中國的政府間分配關(guān)系的解釋力有限，應(yīng)從契約角度看政府間財(cái)政分配關(guān)系?；谠撘暯?，可以看出，中國1994年以來分稅制的政府間分配關(guān)系名不副實(shí)，其實(shí)質(zhì)是彈性分成制，省級(jí)政府是政府間財(cái)政關(guān)系的樞紐，在財(cái)政收入談判中具有很高的靈活性。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，這種彈性分成制對(duì)財(cái)政穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用產(chǎn)生不利影響。

關(guān)于個(gè)人所得稅不適于做地方稅的傳統(tǒng)理論已被各國實(shí)踐所打破，不動(dòng)產(chǎn)最適宜做地方稅的理論在實(shí)踐中并未得到很好的體現(xiàn)，因此需要理論創(chuàng)新。

地方稅體系建設(shè)應(yīng)與國家宏觀布局相聯(lián)系，要考慮地方稅收入的功能定位。如果將地方稅定位于支撐地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)則勉為其難，因?yàn)閷?duì)于很多限制發(fā)展的地區(qū)，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，只能倒逼其破壞式發(fā)展、生產(chǎn)假冒偽劣商品式的發(fā)展。

第四，關(guān)于完善地方稅（費(fèi)）體系的觀點(diǎn)。地方稅（費(fèi)）體系的完善應(yīng)從“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的稅轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”和所得，即從居民的住房、消費(fèi)的商品（服務(wù)）以及所得中獲取地方稅收，其現(xiàn)實(shí)可行性更強(qiáng)。

綜合國內(nèi)外實(shí)踐可以得出：（1）房產(chǎn)稅無法成為地方主體稅種；（2）可以考慮將個(gè)人所得稅作為地方稅；（3）可以探索性地開征零售稅，作為地方稅；（4）轉(zhuǎn)移支付的功能定位決定了其無法作為地方政府收入重要來源。轉(zhuǎn)移支付的出發(fā)點(diǎn)是調(diào)節(jié)、平衡，其性質(zhì)類似于歷史上的補(bǔ)貼，規(guī)模過大會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面作用。

三、“營改增與現(xiàn)代增值稅制度”觀點(diǎn)綜述

本單元由王朝才研究員主持，許文研究員和何楊副教授做主題演講，龐鳳喜教授、許生研究員點(diǎn)評(píng)。與會(huì)專家就現(xiàn)代增值稅的特點(diǎn)、中國增值稅存在的問題以及稅率簡并的影響進(jìn)行了充分而深入的討論。主要觀點(diǎn)綜述如下：

第一，中國增值稅與現(xiàn)代增值稅制度尚有距離?？傮w而言，現(xiàn)代增值稅就是普遍征稅、環(huán)環(huán)征稅、沒有優(yōu)惠、正規(guī)征稅。具體而言，則是：（1）全面征稅；（2）單一稅率；（3）目的征稅，出口零稅率；（4）盡可能減少減免稅，使抵扣鏈條盡可能完整；（5）增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人注冊(cè)制管理的便利。

盡管中國實(shí)現(xiàn)了增值稅征稅范圍的全覆蓋，但仍然與現(xiàn)代增值稅尚有距離，其中抵扣鏈條完整和單一稅率尚未實(shí)現(xiàn)。以打通抵扣鏈條為例，中國還存在以下問題：（1）農(nóng)產(chǎn)品的人為建立抵扣鏈條；（2）政府部門收費(fèi)尚未納入抵扣范圍；（3）企業(yè)貸款利息不能抵扣；（3）存在大量小規(guī)模納稅人和優(yōu)惠政策；（4）部分購進(jìn)項(xiàng)目無法抵扣；（5）三流不合一導(dǎo)致無法抵扣；（6）無法取得專票使得無法抵扣。

再以稅率為例，中國目前有17%、11%、6%和零稅率四檔，還有征收率，如3%等，尚未實(shí)現(xiàn)單一稅率。

第二，減并稅率迫在眉睫。首先，稅率單一是發(fā)揮增值稅“中性”特點(diǎn)的必要前提；（2）全球大部分國家（地區(qū)）以“單一稅率”和“一檔標(biāo)準(zhǔn)稅率加一至兩檔低稅率”為主。截至2015年，在實(shí)施增值稅的167個(gè)國家（地區(qū)）中，就稅率結(jié)構(gòu)來看，有83個(gè)國家實(shí)行單一稅率，占全部國家（地區(qū)）的49.7%。在實(shí)行多檔稅率的國家（地區(qū)）中，有36個(gè)國家實(shí)行一檔標(biāo)準(zhǔn)稅率加一檔低稅率，約占24.9%；有37個(gè)國家（地區(qū)）實(shí)行一檔標(biāo)準(zhǔn)稅率加兩至三檔低稅率（主要是兩檔低稅率）；少數(shù)國家實(shí)行四檔以上稅率。

降低標(biāo)準(zhǔn)稅率的理由如下：（1）平衡工商業(yè)和服務(wù)業(yè)稅負(fù)。經(jīng)測(cè)算，目前工商業(yè)企業(yè)稅負(fù)平均高于服務(wù)業(yè)三分之一。（2）增值稅稅率降低，財(cái)政可承受。根據(jù)2014年稅收收入測(cè)算，如果將標(biāo)準(zhǔn)稅率降至11%的話，能帶來增值稅收入增長10%以上。（3）以2012年投入產(chǎn)出表數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用CGE模型測(cè)算，增加就業(yè)，有利于經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展。（4）全球大多數(shù)國家的標(biāo)準(zhǔn)稅率在10%-20%之間。

中國財(cái)政科學(xué)研究院梁季整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）