陳方平

“偽PPP項(xiàng)目”的特征以及引入可用性考核方法的探究

陳方平

“偽PPP項(xiàng)目”將影響PPP模式的規(guī)范推廣，也會(huì)增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱患。本文剖析了“偽PPP項(xiàng)目”的特征，進(jìn)一步分析認(rèn)為缺乏有效的包含可用性的績(jī)效考核方法是產(chǎn)生“偽PPP項(xiàng)目”的重要原因。繼而以非收費(fèi)公路項(xiàng)目為例，提出非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目績(jī)效考核的方法，該方法對(duì)項(xiàng)目的可用性做了針對(duì)性的安排，能夠化解當(dāng)前普遍存在的忽略可用性考核所帶來(lái)的問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目可用性績(jī)效考核

本輪PPP改革推進(jìn)三年多來(lái)，取得了顯著成效。截至2017年3月31日，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到12287個(gè)，金額達(dá)到14.5萬(wàn)億元，已簽約落地項(xiàng)目超過(guò)1400個(gè)。特別是在2016年，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利，落地PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模較2015年增長(zhǎng)4倍多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大，民企參與度穩(wěn)步提升，發(fā)展環(huán)境不斷改善。取得驕人成績(jī)的同時(shí)，一些地方政府由于發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位、政府監(jiān)管不到位，或是推動(dòng)PPP項(xiàng)目的心態(tài)過(guò)于急切等原因，推進(jìn)PPP工作過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。各種打著PPP旗號(hào)搞固定回報(bào)、明股實(shí)債、回購(gòu)安排等變相融資，社會(huì)資本不參與運(yùn)營(yíng)或缺少績(jī)效考核變相搞BT項(xiàng)目等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場(chǎng)存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)①詳見(jiàn)：《財(cái)政部PPP中心主任焦小平：初心不變財(cái)政部堅(jiān)持力推PPP改革》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2017-03-10［2017-5-30］。http：//www.cfen.com.cn/cjxw/ppp/201703/t20170310_2554201.html。。這些“偽PPP項(xiàng)目”的做法，既影響了PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

業(yè)界開(kāi)始關(guān)注和討論“偽PPP項(xiàng)目”，以防止其對(duì)我國(guó)化解地方債和推動(dòng)公共產(chǎn)品供給側(cè)改革形成挑戰(zhàn)。赫榮亮②赫榮亮：《揭開(kāi)“偽PPP項(xiàng)目”真相》，《決策》，2016年第10期：46-47。認(rèn)為，“偽PPP項(xiàng)目”立項(xiàng)目標(biāo)偏離公共本質(zhì)，使得公眾利益受損或者造成監(jiān)管力度不及，還會(huì)由于風(fēng)險(xiǎn)向政府傾斜，造成社會(huì)買(mǎi)單成本過(guò)高。由于“偽PPP項(xiàng)目”有多方面的危害，應(yīng)該引起重視，防范此類(lèi)項(xiàng)目的出現(xiàn)。本文即是以此為目標(biāo)，從政策依據(jù)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際案例，剖析“偽PPP項(xiàng)目”的特征，并針對(duì)容易產(chǎn)生“偽PPP項(xiàng)目”的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目提出考慮可用性的績(jī)效考核方法，從而規(guī)避不規(guī)范的做法。

一、“偽PPP項(xiàng)目”的特征

2016年6月8日，財(cái)政部等二十部委以財(cái)金函〔2016〕47號(hào)文印發(fā)了《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），《通知》提出了PPP示范項(xiàng)目的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，其中的定性標(biāo)準(zhǔn)可作為判別PPP項(xiàng)目是否規(guī)范的依據(jù)之一。《通知》對(duì)于項(xiàng)目的適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式、合作期限等關(guān)乎PPP模式真?zhèn)蔚氖马?xiàng)均有相應(yīng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)表明作為示范的PPP項(xiàng)目不應(yīng)該出現(xiàn)以下情況：（1）不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的；（2）采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；（3）合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的；（4）采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的。

上述四項(xiàng)特征中的前三項(xiàng)相對(duì)直白，容易判斷和識(shí)別。PPP模式的推廣已有三年，現(xiàn)如今各項(xiàng)目已經(jīng)不太可能犯這三項(xiàng)低級(jí)錯(cuò)誤。關(guān)鍵是第四項(xiàng)，固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債這三個(gè)提法與PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式之間需要建立起聯(lián)系，才能用這些判據(jù)去甄別模式的真?zhèn)巍Ｕ驗(yàn)檫@種間接性，使得一些不規(guī)范的做法不容易被發(fā)現(xiàn)而存在于近幾年的實(shí)際案例中。

固定回報(bào)意味著不論社會(huì)資本方實(shí)際經(jīng)營(yíng)收益和成本幾何，其回報(bào)都不會(huì)因此發(fā)生變化。參考財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)），回購(gòu)安排的表現(xiàn)形式主要是：政府與社會(huì)資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)安排；明股實(shí)債按照字面意思理解即為“表面是股權(quán)投資，實(shí)質(zhì)上是債權(quán)投資?！逼渑c傳統(tǒng)的純粹股權(quán)投資或債權(quán)投資的區(qū)別在于這種投資方式雖然形式上是以股權(quán)的方式投資于企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性?xún)陡兜谋１炯s定。固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債這三者的解釋和具體做法雖不相同，但其本質(zhì)卻十分相似，都是社會(huì)資本方?jīng)]有承擔(dān)應(yīng)由其承擔(dān)的“商業(yè)性”風(fēng)險(xiǎn)，其所得不再基于績(jī)效。當(dāng)社會(huì)資本可以獲得固定回報(bào)，而不必承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效壓力時(shí)，就無(wú)法調(diào)動(dòng)其創(chuàng)收增效的積極性，這與PPP理念產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的背離。

綜上，“偽PPP項(xiàng)目”的核心特征是未能建立按績(jī)效付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，使社會(huì)資本方處于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)享受固定回報(bào)的局面。

二、按績(jī)效付費(fèi)的具體形式

按績(jī)效付費(fèi)在不同經(jīng)營(yíng)屬性的PPP項(xiàng)目中有不同的形式。采用使用者付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目中，由于使用量會(huì)受社會(huì)資本所提供服務(wù)水平的高低而有所變動(dòng)，能直接反映在收入中，績(jī)效的體現(xiàn)比較清晰。而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目往往采用政府付費(fèi)機(jī)制，該機(jī)制下政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品或服務(wù)，績(jī)效的體現(xiàn)容易模糊。

以非收費(fèi)的公路項(xiàng)目為例，在政府付費(fèi)的大框架下具體常采用可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)的方式?？捎眯愿顿M(fèi)針對(duì)建設(shè)投資，運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)針對(duì)運(yùn)營(yíng)成本。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中，對(duì)可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)的付費(fèi)原則有清晰的說(shuō)明，主要內(nèi)容概括如下：（1）在按可用性付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府會(huì)按照原先約定的金額向社會(huì)資本付款，但如果存在不可用的情形，再根據(jù)不可用的程度扣減實(shí)際的付款。（2）在按績(jī)效付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本通常會(huì)明確約定項(xiàng)目的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費(fèi)與社會(huì)資本的績(jī)效表現(xiàn)掛鉤，如果社會(huì)資本未能達(dá)到約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)扣減相應(yīng)的付費(fèi)。

可見(jiàn)，不論是可用性付費(fèi)還是運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)，都應(yīng)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)持續(xù)評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論決定付費(fèi)額度。反之，如果不經(jīng)評(píng)價(jià)便以固定價(jià)格支付給社會(huì)資本，就進(jìn)入了固定回報(bào)的“禁區(qū)”，屬于典型的“偽PPP項(xiàng)目”。

三、“偽PPP項(xiàng)目”出現(xiàn)的原因

PPP模式中按績(jī)效付費(fèi)的理念是先進(jìn)的，但是在推廣之初，由于BT模式的慣性思維短期內(nèi)無(wú)法轉(zhuǎn)變。對(duì)于竣工驗(yàn)收通過(guò)的項(xiàng)目，卻在運(yùn)營(yíng)期中還要對(duì)其進(jìn)行可用性評(píng)價(jià)，并可能扣減可用性付費(fèi)，不光是社會(huì)資本方，連政府方都不容易接受這種做法。

各方不能接受這種付費(fèi)安排的直接結(jié)果就是項(xiàng)目無(wú)法落地，這個(gè)結(jié)果對(duì)于PPP模式的推廣有不利的影響。權(quán)衡利弊，探索者們?cè)诔跗谧龀隽巳缦掳才牛海?）嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定程序，驗(yàn)收不通過(guò)不予付費(fèi)；（2）驗(yàn)收通過(guò)的項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)按固定價(jià)格支付可用性付費(fèi)；（3）運(yùn)營(yíng)期內(nèi)按運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，核定運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)額度。

該安排雖然嚴(yán)格考核運(yùn)營(yíng)績(jī)效，但視驗(yàn)收時(shí)點(diǎn)的可用性為整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的可用性，沒(méi)有真正體現(xiàn)PPP模式按績(jī)效付費(fèi)的理念。

安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目的操作者們提到，在當(dāng)時(shí)BT思維仍占主導(dǎo)地位的情況下，對(duì)國(guó)際上“基于可用性的績(jī)效合同”模式進(jìn)行了本土化改造，使項(xiàng)目順利落地。同時(shí)，建議后續(xù)可考慮在此類(lèi)項(xiàng)目中將一定比例的可用性服務(wù)費(fèi)轉(zhuǎn)入運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)①②財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心：《PPP示范項(xiàng)目案例選編（第一輯）》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016。。

無(wú)獨(dú)有偶，河南省洛陽(yáng)市市政道橋PPP項(xiàng)目操作者們的提法更加直接，他們認(rèn)為從政府付費(fèi)的本意來(lái)看，把可用性?xún)H限定為建設(shè)可用性的思路還存在一些偏差?？捎眯泽w現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目全生命周期的可用性，非僅是建設(shè)期的可用性。他們還認(rèn)為該種偏差思路把可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)付費(fèi)割裂開(kāi)來(lái)，不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目②。

綜上，將建成時(shí)點(diǎn)的可用性作為整個(gè)運(yùn)營(yíng)期可用性的不規(guī)范做法，是在PPP模式推廣之初特定背景下的權(quán)宜之計(jì)，是發(fā)展過(guò)程中的過(guò)渡方式，為PPP模式的推廣起到了促進(jìn)作用。但在今天，PPP模式的核心理念已經(jīng)越來(lái)越深入人心之時(shí)，應(yīng)當(dāng)擯棄這些不能充分落實(shí)PPP模式理念的做法。

四、考慮可用性的績(jī)效考核方法

如前所述，可用性考核不能僅限于建成時(shí)點(diǎn)，而應(yīng)在整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)持續(xù)進(jìn)行。本文以非收費(fèi)一級(jí)公路項(xiàng)目為例，提出一套績(jī)效考核方法，尤其是其中用于考核項(xiàng)目可用性的方法，可供其他類(lèi)似項(xiàng)目參考。

（一）考核內(nèi)容

1.可用性考核

主要針對(duì)社會(huì)資本方所建設(shè)的工程是否滿(mǎn)足可用性要求進(jìn)行考核，項(xiàng)目通過(guò)交（竣）工驗(yàn)收為可用性具備的前提。未滿(mǎn)足考核要求的，政府方可根據(jù)協(xié)議中相關(guān)約定提取社會(huì)資本方提交的建設(shè)期履約擔(dān)保中的相應(yīng)金額，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)整改，直至合格，同時(shí)承擔(dān)由此造成的工期延誤和費(fèi)用增加等責(zé)任。在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)對(duì)交通的中斷天數(shù)進(jìn)行考核，形成可用性系數(shù)q1，并將考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)支付掛鉤。

2.運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核

運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核?？赏ㄟ^(guò)常規(guī)考核和臨時(shí)考核方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核，通過(guò)對(duì)公路技術(shù)狀況進(jìn)行考核，形成運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)q2，并將考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)支付掛鉤。

（二）考核方法

1.可用性系數(shù)的確定方法

項(xiàng)目交（竣）工驗(yàn)收通過(guò)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，開(kāi)始進(jìn)行可用性考核，測(cè)定可用性系數(shù)。可用性系數(shù)q1的計(jì)算方法見(jiàn)式（1）所示。

式中：q1為可用性系數(shù)，當(dāng)q1＞1時(shí)，取為1；Da為當(dāng)期社會(huì)資本方原因?qū)嶋H造成交通中斷的當(dāng)量天數(shù)；Dp為當(dāng)期社會(huì)資本方原因計(jì)劃內(nèi)交通中斷的當(dāng)量天數(shù)，由招投標(biāo)過(guò)程確定。投標(biāo)人在運(yùn)營(yíng)方案中給出逐年計(jì)劃中斷當(dāng)量天數(shù)和其算術(shù)平均值，其中逐年的計(jì)劃中斷當(dāng)量天數(shù)用于實(shí)際支付額的計(jì)算，算術(shù)平均值僅作為評(píng)標(biāo)階段評(píng)分使用。

當(dāng)期社會(huì)資本方原因?qū)嶋H造成交通中斷的當(dāng)量天數(shù)Da的計(jì)算方法見(jiàn)式（2）所示。

式中：Di為第i點(diǎn)中斷的持續(xù)時(shí)間，中斷通行時(shí)間小于2h的不計(jì)，2h～12h計(jì)為0.5天，12h～24h計(jì)為1天；Ni為第i點(diǎn)中斷影響的車(chē)道數(shù)；N為公路總車(chē)道數(shù)；L為項(xiàng)目的總里程；Li為第i點(diǎn)中斷影響的里程，一般情況下，單點(diǎn)影響里程取為1km，當(dāng)兩點(diǎn)之間距離小于1km時(shí)，車(chē)行方向前方的點(diǎn)按兩點(diǎn)間實(shí)際距離計(jì)算影響里程。

將中斷定義為：阻礙交通運(yùn)行，至少一車(chē)道的某一斷面不能通行的情形。

中斷時(shí)間的統(tǒng)計(jì)以一年為一個(gè)周期，社會(huì)資本方原因造成交通中斷的時(shí)間均應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)，包括其按計(jì)劃進(jìn)行的各級(jí)維修和日常保養(yǎng)，但不包括非由社會(huì)資本方原因引起的中斷時(shí)間，如交通事故、自然不可抗力等原因?qū)е碌慕煌ㄖ袛鄷r(shí)間。

2.運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)的確定方法

運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)q2的計(jì)算方法見(jiàn)式（3）～（5）所示。

式中：q2為運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)，q2≤1；MQI為公路技術(shù)狀況指數(shù)；PQI為路面使用性能指數(shù)。

MQI、PQI應(yīng)根據(jù)《公路技術(shù)狀況評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（JTGH20-2007）、《公路橋梁技術(shù)狀況評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（JTG/TH21-2011）、《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》（JTG H10-2009）、《公路橋涵養(yǎng)護(hù)規(guī)范》（JTGH11-2004）等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范提出的方法和參數(shù)確定。

（三）考核結(jié)果的應(yīng)用

根據(jù)社會(huì)資本方實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況確定可用性系數(shù)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)后，將作為各期政府方實(shí)際支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)的重要依據(jù)，其應(yīng)用方式見(jiàn)式（6）所示。

F為政府實(shí)際付費(fèi)額；A為可用性付費(fèi)基準(zhǔn)額，即當(dāng)社會(huì)資本提供的公路通行服務(wù)達(dá)到考核要求后政府方的可用性付費(fèi)額；B為運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)基準(zhǔn)額，即當(dāng)社會(huì)資本提供的公路通行服務(wù)達(dá)到考核要求后政府方的運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)額；j為可用性付費(fèi)納入運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的比例；q1為可用性系數(shù)；q2為運(yùn)營(yíng)績(jī)效系數(shù)。

（四）有關(guān)說(shuō)明

第一，以通行天數(shù)為主要對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的可用性進(jìn)行考核十分必要。首先，假設(shè)建成后不再進(jìn)行可用性考核，那么從回報(bào)機(jī)制上看，社會(huì)資本方可能放棄運(yùn)營(yíng)收入，同時(shí)也無(wú)需支出運(yùn)營(yíng)成本，從而只獲得針對(duì)建設(shè)投資的可用性付費(fèi)，這樣的結(jié)果與傳統(tǒng)BT模式無(wú)異，會(huì)讓PPP模式的設(shè)計(jì)名存實(shí)亡。其次，車(chē)輛的通行與保持優(yōu)良的公路技術(shù)狀況具有相對(duì)性，如果不設(shè)置對(duì)通行天數(shù)的考核指標(biāo)，僅設(shè)置運(yùn)營(yíng)績(jī)效（主要依據(jù)公路技術(shù)狀況）考核指標(biāo)，那么極端的情況是，公路建成后一天都不讓車(chē)輛通行，則路況不受損。誠(chéng)然，這種假設(shè)情況實(shí)際并不可能發(fā)生，但試圖降低通行天數(shù)從而延緩公路技術(shù)狀況下降，減少維護(hù)成本的動(dòng)機(jī)是存在的，于是很可能原本一天就能修復(fù)的路段，拖延至三天才修復(fù)完成，這將實(shí)質(zhì)性影響用戶(hù)通行體驗(yàn)。

第二，以通行天數(shù)為主要對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的可用性進(jìn)行考核具有可行性。假設(shè)一條高速公路，建成之后進(jìn)入收費(fèi)運(yùn)營(yíng)期，社會(huì)資本方的收入全部來(lái)源于車(chē)輛通行費(fèi)。因?yàn)樯鐣?huì)資本方自身原因，不論是施工期留下的質(zhì)量隱患還是運(yùn)營(yíng)期的管理問(wèn)題，導(dǎo)致通行中斷，從而影響車(chē)流量，由此造成的通行費(fèi)收入損失理所應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本方承擔(dān)，這一點(diǎn)恐怕沒(méi)有太多異議。非收費(fèi)公路雖然沒(méi)有直接來(lái)源于使用者的通行費(fèi)收入，卻由政府代替使用者，就使用者所獲得的通行服務(wù)進(jìn)行支付，其本質(zhì)與收費(fèi)公路并無(wú)區(qū)別。因此當(dāng)非收費(fèi)公路通行中斷，導(dǎo)致車(chē)流量減少，意味著該項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益有所降低，折減相應(yīng)的可用性付費(fèi)也是合情合理的，更何況財(cái)金〔2014〕156號(hào)明確提到如果存在不可用的情形，應(yīng)根據(jù)不可用的程度扣減實(shí)際的付款。

第三，應(yīng)考慮適當(dāng)比例的可用性付費(fèi)納入運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核影響范圍，即式6中參數(shù)“j”的安排。可用性指標(biāo)僅存在可用和不可用兩種情況，而在可用的范圍內(nèi)，卻存在多個(gè)不同水平的使用體驗(yàn)。如果不將部分可用性付費(fèi)納入運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核影響范圍，社會(huì)資本方容易為了保證盡可能多的可用天數(shù)，而減少維修次數(shù)，甚至于放棄維修而僅保證體驗(yàn)極差的可用性。

第四，運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)計(jì)算中存在可用性系數(shù)q1的原因是，全年中不可用的那幾天，連道路的可用性都不具備，更談不上運(yùn)營(yíng)維護(hù)的水平，這些天的運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)也應(yīng)扣除。

第五，計(jì)劃內(nèi)的不可用時(shí)段允許扣除。任何一個(gè)項(xiàng)目，正常的維修保養(yǎng)是必然發(fā)生的，因此會(huì)占用一定時(shí)間，使得這段時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目處于不可用的狀態(tài)。該時(shí)段的責(zé)任不在社會(huì)資本方，應(yīng)當(dāng)允許扣除。但是，為了激勵(lì)社會(huì)資本方通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，計(jì)劃內(nèi)的中斷天數(shù)可在招投標(biāo)的過(guò)程中，由各投標(biāo)人根據(jù)自身技術(shù)和管理水平自行填報(bào)，該指標(biāo)甚至可以成為競(jìng)標(biāo)因素之一，計(jì)劃中斷天數(shù)越低，得分越高，中標(biāo)可能越大。然而，投標(biāo)人也不能光為了中標(biāo)而將該值報(bào)得很低，畢竟超過(guò)該值的由社會(huì)資本自身原因?qū)嶋H造成的中斷天數(shù)將折減政府付費(fèi)額度，報(bào)得越低，受折減影響的可能性越大。于是，該機(jī)制能夠引導(dǎo)投標(biāo)人在中標(biāo)與履約之間找到平衡點(diǎn)。

第六，中斷通行有其特定的含義。在本機(jī)制中，中斷通行并不限于公路絕對(duì)中斷從而不能通行的情況，還包括某里程、某個(gè)車(chē)道中斷的情況。雖然某里程、某車(chē)道中斷時(shí)，通過(guò)繞行等方式，能夠保證車(chē)輛繼續(xù)通行，但通行質(zhì)量不可避免地因此下降，究其原因，仍然是某段公路不可用而造成的。因此，本機(jī)制的安排中引入了當(dāng)量天數(shù)，即每個(gè)年度全部中斷情況在統(tǒng)計(jì)其持續(xù)時(shí)間和影響里程后，折算為全里程的當(dāng)量中斷天數(shù)，便于比較和核算。

第七，由于實(shí)際的中斷影響里程難以估計(jì)，所以本機(jī)制利用在投標(biāo)前事先約定的方式，規(guī)定單點(diǎn)影響里程為1km，當(dāng)兩點(diǎn)之間距離小于1km時(shí)，車(chē)行方向前方的點(diǎn)按兩點(diǎn)間實(shí)際距離計(jì)算影響里程。投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)按此原則估算其計(jì)劃中斷天數(shù)；運(yùn)營(yíng)期內(nèi)也仍然按此原則測(cè)定實(shí)際中斷天數(shù)。

第八，考慮到短時(shí)間臨時(shí)中斷對(duì)通行的影響較小，也為了降低運(yùn)營(yíng)期統(tǒng)計(jì)中斷天數(shù)的難度和工作量，可事先約定若干小時(shí)（如本例中的2h）內(nèi)的中斷不計(jì)入統(tǒng)計(jì)。

第九，運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核不僅針對(duì)MQI（公路技術(shù)狀況指數(shù)），還針對(duì)PQI（路面使用性能指數(shù)），主要是因?yàn)樵贛QI指標(biāo)的各項(xiàng)構(gòu)成中，PQI指標(biāo)對(duì)車(chē)輛通行體驗(yàn)的影響程度最大。

五、結(jié)論和展望

本文提出的考慮可用性的績(jī)效考核方法能夠化解當(dāng)前普遍存在的忽略可用性考核所帶來(lái)的問(wèn)題，但由于增加了考核內(nèi)容，考核的難度和工作量也有所增加。下階段可針對(duì)可用性考核的具體實(shí)施辦法開(kāi)展研究，以便完善相關(guān)方法、增加可操作性。

作者單位：建經(jīng)投資咨詢(xún)有限公司（浙江杭州）

（責(zé)任編輯：邢荷生）

本刊參考文獻(xiàn)格式

專(zhuān)著：［序號(hào)］作者.書(shū)名［M］.版本.出版地：出版者，出版年：起止頁(yè)碼（可選）.

期刊：［序號(hào)］作者.文章題名［J］.刊名，出版年，卷（期）.

論文集：［序號(hào)］作者.論文題名［C］.論文集名.出版地：出版者，出版年：起止頁(yè)碼.

學(xué)位論文：［序號(hào)］作者.學(xué)位論文題名［D］.保存地點(diǎn)：保存單位，年份.

報(bào)紙：［序號(hào)］作者.文章題名［N］.報(bào)紙名，出版日期（版次）.

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《財(cái)政科學(xué)》編輯部

The Characteristics of Fake PPP Projects and the Introduction of Applicability Assessment

Chen Fangping

Fake PPP projects will impede the promotion of PPP model,and increase local government's debt risk.This paper investigates the characteristics of fake PPP projects.With further analysis,it is identified that the lack of performance assessment methodology which effectively incorporates the applicability assessment is an important cause for fake PPP project.Followed by an example of a non toll road project,the paper proposes a performance assessment method for non-operative projects.The method makes pertinent arrangement for project applicability,and is able to resolve prevalent problems resulting from the ignorance of applicability.

PPP Project;Applicability;Performance Assessment

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0128-07