“財政體制改革”分論壇主要觀點綜述

2017年4月22日上午，中國財政學(xué)會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會舉辦“財政體制改革”分論壇。論壇圍繞中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的難點和問題、完善中央與地方收入劃分、地方稅與地方治理、完善轉(zhuǎn)移支付制度展開深入交流和研討。來自財政部預(yù)算司、中國財政科學(xué)研究院、河北省財政廳、吉林省財政廳科研所、河南省財政廳政研室、上海財經(jīng)大學(xué)、北京工商大學(xué)等單位的十位專家發(fā)言和點評?，F(xiàn)將論壇主要觀點綜述如下。

一、客觀認識中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革面臨的問題

與會專家一致認為，推進中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，需客觀認識改革面臨的困難和問題。

（一）實際操作過程中遇到的問題值得從理論層面反思

中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革在實際操作中遇到的問題主要有：第一，如何把握中央和地方的內(nèi)涵界限？是應(yīng)該從政府架構(gòu)，還是應(yīng)該從行政學(xué)，抑或是應(yīng)該從其他方面來理解中央和地方的內(nèi)涵。第二，政府和市場的界限在哪里？我們應(yīng)該首先厘清政府和市場的界限，然后厘清屬于政府的事權(quán)應(yīng)該如何在中央與地方之間劃分的問題，例如支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補貼項目是不是政府的事權(quán)？第三，事權(quán)的劃分是應(yīng)該按照功能領(lǐng)域還是應(yīng)該按照隸屬關(guān)系？如果按照功能領(lǐng)域劃分，實際工作中存在功能領(lǐng)域和隸屬關(guān)系相互交叉的現(xiàn)象，如何解決？第四，在劃分中央和地方事權(quán)歸屬的過程中，需不需要以事務(wù)履行的不同環(huán)節(jié)作為標準？事務(wù)的履行包括計劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)。第五，在劃分事權(quán)和支出責(zé)任的過程中，存不存在“上收權(quán)力，下放責(zé)任”的情況，如果存在，合不合理？第六，建國之初提出的“誰出主意誰出錢”的原則對于現(xiàn)在事權(quán)劃分是否有借鑒意義。

（二）要用哲學(xué)的思維、從國家治理層面整體考慮改革的真問題

研究中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分這一問題的前提是站在財政的角度而不是財政部門的角度。財政不同于財政部門，財政是國家治理的基礎(chǔ)，事權(quán)、支出責(zé)任以及財力的劃分是國家治理層面整體考慮的問題。

以問題為導(dǎo)向研究我國財政體制改革的時候，我們要用哲學(xué)的思維來分析什么是真問題，什么是假問題，而不能單純地以外國的情況作為參考。事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方面存在三個“真問題”。

第一，政府級次和治理問題。政府治理的級次問題和政府的級次問題是兩個不同等的概念。我國是兩級政府而不是五級政府，從政府治理的角度分析，國家的大多數(shù)公共權(quán)力只能在中央與地方之間劃分，比如立法權(quán)和司法權(quán)，因此，從治理的角度來看，我們是兩級政府，五級政府只是一個管理上的概念。地方政府內(nèi)部的級次只是管理權(quán)限的劃分。兩級政府的主要問題在于地方政府應(yīng)不應(yīng)當成為一個相對獨立的治理主體，這個問題涉及到治理改革的目標模式，這是財政體制改革的前提。由于我國地廣人多且各地區(qū)發(fā)展水平差距較大，地方政府應(yīng)該成為相對獨立的治理主體，這種“獨立”區(qū)別于聯(lián)邦政府的分權(quán)，是在中央集權(quán)下的相對獨立的治理主體。

第二，地方政府財力和事權(quán)不匹配是由于支出責(zé)任過大還是因為財力不夠？如果以政府財力和事權(quán)相匹配的原則來劃分中央與地方的收入，那么中央的收入只占全國收入的15%。從國家治理的角度來說，國家的長治久安無法保障。解決地方資金不足的問題不能從收入劃分入手，而應(yīng)當從明晰支出責(zé)任入手。支出責(zé)任的界定涉及兩個問題，一個是“誰掏錢”，這個是財力劃分的問題；另一個是“誰辦事”，這個是事權(quán)劃分的問題。因此，支出責(zé)任的界定是財力與事權(quán)匹配的過程。在劃分支出責(zé)任的時候，中央應(yīng)該以底線公平作為目標。

第三，事權(quán)劃分“你中有我，我中有你”，存在劃不清楚的問題。事權(quán)按照構(gòu)成要素的角度來劃分，哪些決策歸中央，哪些決策歸地方，哪些事權(quán)的履行歸中央，哪些事權(quán)的履行歸地方，這是能夠劃清楚的，問題的關(guān)鍵在于什么是清楚，即對清楚的界定。

（三）理順中央與地方財政關(guān)系需考慮我國的特殊國情

理順中央與地方財政關(guān)系的過程受到我國特殊國情的限制。首先，我國中央政府與地方政府均屬于權(quán)力機構(gòu)，均服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。其次，地區(qū)間經(jīng)濟、文化以及自然稟賦均差異較大。再次，中央集權(quán)下的“大政府”有應(yīng)對大危機的優(yōu)勢，但不利于理順中央和地方的關(guān)系。

（四）事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革在地方財政工作推進過程中遇到的問題如何解決

地方層面在事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革過程中遇到了兩大問題。一是在實際工作中事權(quán)劃分較為困難。二是對改革時點的統(tǒng)籌設(shè)計使得地方在推進改革的過程中錯失符合地方實情的改革，缺乏創(chuàng)新性和地方特色。改革的推進應(yīng)該按照明晰事權(quán)、明確責(zé)任、最后推進收入劃分改革的順序進行。但是由于存在以下障礙，我國在改革過程中并未按照這個順序進行。（1）政治體制因素。各級政府均服從于中央的領(lǐng)導(dǎo)，中央對地方事權(quán)有絕對的影響力和決定權(quán)，往往“你中有我，我中有你”，難以分清；（2）政府間職能交叉錯位；（3）部門利益掣肘，事權(quán)往往意味著管理權(quán)，管理權(quán)意味著專項配套資金，即事權(quán)的劃分意味著專項配套資金的重分配；（4）事權(quán)的調(diào)整是牽一發(fā)而動全身的動態(tài)調(diào)整的過程，調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，收入也需隨之調(diào)整，其難度可想而知；（5）從國家層面分析，配套改革措施的缺位，政府職能轉(zhuǎn)變、管理方案轉(zhuǎn)變以及部門之間職責(zé)整合這些配套措施不改革，事權(quán)與支出責(zé)任改革難以推進。

針對現(xiàn)實工作中存在的問題，第一，進一步明晰改革路徑。在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在49號文件總體框架之內(nèi)再確定分步實施的一些目標和任務(wù)。第二，在事權(quán)劃分上，應(yīng)從難點出發(fā)作為突破口，界定中央與地方的共同事權(quán)，制定中央與地方共同事權(quán)的責(zé)任清單。第三，統(tǒng)籌研究、加快推進配套設(shè)施改革。第四，在中央和地方的關(guān)系上應(yīng)該給予地方更多的自主權(quán)，鼓勵地方先行先試。最后應(yīng)該加強與部門的溝通協(xié)調(diào)。各個職能部門是落實財政體制改革任務(wù)的主體，加強與部門之間的溝通，才能更好地推進事權(quán)與支出責(zé)任改革。

在具體操作層面上應(yīng)該從以下幾點推進中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革：將公共服務(wù)事項作出合理分類，明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，確定責(zé)任清單；基礎(chǔ)支出標準應(yīng)由中央統(tǒng)一制定，地方根據(jù)實際情況進行調(diào)整；按照“誰的財政事權(quán)，誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則確定支出責(zé)任；根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟水平差距、財力差異，分別確立中央和地方的分擔(dān)比例和負擔(dān)事項。

二、重視中央與地方收入劃分改革中的重大問題

與會專家認為，中央與地方收入劃分改革是理順中央與地方財政關(guān)系的重要方面，推進中央與地方收入劃分改革，需要重視改革的目標和方向、地方稅建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付制度改革等重大問題。

（一）收入劃分改革在實際財政工作中遇到的問題亟待研究

在中央與地方收入劃分改革的實際工作中遇到四個方面問題：中央與地方收入劃分的目的、評判標準以及縱向和橫向收入劃分改革的方向。第一，中央與地方收入劃分的改革目標是什么？如何結(jié)合稅種屬性以及稅制改革進程來理順中央與地方的收入劃分？第二，實際工作中，調(diào)整收入劃分的目的在于縮小基本公共服務(wù)差距?；竟卜?wù)的差距可以從靜態(tài)和動態(tài)來分析，前者著眼于公共服務(wù)差距的縮小，后者則注重于不斷縮小的趨勢?，F(xiàn)行的財稅體制是不是能夠從靜態(tài)和動態(tài)上進一步縮小基本公共服務(wù)差距？第三，在中央與地方收入比重不變的情況下，調(diào)整稅收收入劃分的目的是什么？第四，在縱向收入分配比重一定的情況下，橫向收入分配的格局可不可以成為改革的著力點。尤其是“營改增”以后，收入和稅源在地區(qū)間的分配怎么達到最優(yōu)？

（二）客觀分析“營改增”對地方財政穩(wěn)定性的影響

地方財政穩(wěn)定性可從以下兩個層次理解，第一層含義指在地方財政穩(wěn)定發(fā)展的初始條件下，地方財政抵御外部沖擊、維持地方財政預(yù)算平衡的抗波動能力；第二層含義指在地方財政狀況已經(jīng)惡化的條件下，地方政府能夠憑借財政體系的自動穩(wěn)定器作用，扭轉(zhuǎn)財政惡化趨勢，逐步恢復(fù)或趨于預(yù)算平衡穩(wěn)定狀態(tài)的自我修復(fù)功能。“營改增”過程中會引發(fā)體制和制度方面的調(diào)整，從而帶動地方政府行為的變化，引發(fā)政府財源結(jié)構(gòu)的變化。“營改增”確實能為地方政府提供積極的財源預(yù)期，但也對地方財政穩(wěn)定性提出了擴容要求。下一步應(yīng)通過稅收改革從原來的利益分割上升到稅收資源的共享，使中央和地方政府在制度框架下得到利益的平衡。

（三）從地方治理的角度分析地方稅建設(shè)方面的問題

對于“地方稅”概念的界定，并不完全一致，大體有以下幾種理解：一是從稅種屬性來理解，稅基流動性小、比較穩(wěn)定的稅適合做地方稅，這是學(xué)術(shù)意義上的地方稅。二是法律意義上的地方稅，即地方政府有立法權(quán)、管理權(quán)和調(diào)整權(quán)的稅。三是財政體制意義上的地方稅，即隨著財政體制的變化而變化，財政體制調(diào)整時劃給地方的是地方稅，劃給中央的是中央稅。目前我國只有體制意義上的地方稅，沒有學(xué)術(shù)意義上和法律意義上的地方稅。地方稅體系是包括地方稅種以及共享稅種在內(nèi)的所有能為地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機組合。地方稅權(quán)不僅應(yīng)包括稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，還包括條件成熟時地方政府因地制宜的設(shè)稅權(quán)。

地方稅是地方政府治理能力的物質(zhì)基礎(chǔ)。地方稅組成地方的財政收入，地方稅也影響地方公共服務(wù)供給的狀態(tài)，對地方政府責(zé)任，以及行為價值、趨向產(chǎn)生一定的影響。如果一個地方政府的財力過度依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，它的責(zé)任意識和行為趨向就會更多地傾向于上級政府部門，如以前的“跑部錢進”。由于地方稅是來自于轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、居民或者個人，地方政府征收地方稅的同時也就相應(yīng)地承擔(dān)了追求公共利益的壓力，從而產(chǎn)生較強的責(zé)任意識。地方稅影響地方治理的效率。地方稅使得地方治理有針對性，有利于在官員利益和公共福利之間形成激勵相容機制，使地方政府更好地履行自己的職責(zé)，促使治理效率的提高。地方稅的征納關(guān)系會影響地方的穩(wěn)定。地方稅是對轄區(qū)企業(yè)和居民征收，對轄區(qū)的居民責(zé)任意識，以及公民能力肯定會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

地方稅應(yīng)當與地方治理結(jié)構(gòu)和能力相匹配。兩級治理架構(gòu)下，構(gòu)建與治理體系相符合的稅制結(jié)構(gòu)，中央有相應(yīng)的事權(quán)，地方有地方的稅收。地方自身的狀況會影響地方稅的制度設(shè)計。稅收征管能力是地方治理能力的一個重要體現(xiàn)。地方稅要與地方征管能力相適應(yīng)，否則再好的稅制，如果跟征管能力不相匹配，恐怕也是空中樓閣。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度如何完善

轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)過二十多年來逐步完善，在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和實現(xiàn)中央政府政策目標方面發(fā)揮了非常重要的作用，但是還存在轉(zhuǎn)移支付目標落實不夠顯著、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、管理不夠規(guī)范、分配不夠科學(xué)、資金使用效益不夠高、制度不夠健全等六個方面的問題。這些問題的產(chǎn)生主要源于財政體制改革不到位，中央事權(quán)、支出責(zé)任劃分不清晰，特別是地方稅體系尚未健全，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，還有一些管理部門能力和素質(zhì)尚待提升。

針對以上問題，改革完善轉(zhuǎn)移支付制度的建議如下：第一，科學(xué)合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，為改革完善轉(zhuǎn)移支付制度奠定基礎(chǔ)。適度集中中央的事權(quán)，加強中央事權(quán)的責(zé)任。逐步減少中央與地方共同事權(quán)，建立中央和地方事權(quán)動態(tài)調(diào)整機制。第二，明確轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)目標和步驟，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法。第三，進一步清理整合轉(zhuǎn)移支付項目，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要限制新設(shè)立項目，整合存量項目，進一步下放項目管理權(quán)限。第四，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為補充的具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。第五，加強轉(zhuǎn)移支付管理，提高轉(zhuǎn)移支付績效。第六，完善轉(zhuǎn)移支付法律制度，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任、財政轉(zhuǎn)移支付進行立法，加強執(zhí)法監(jiān)督。最后，進一步完善推進省級以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。

中國財政科學(xué)研究院石英華申學(xué)鋒整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）