“財政體制改革”分論壇主要觀點綜述

2017年4月22日上午，中國財政學會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會舉辦“財政體制改革”分論壇。論壇圍繞中央與地方事權(quán)和支出責任劃分改革的難點和問題、完善中央與地方收入劃分、地方稅與地方治理、完善轉(zhuǎn)移支付制度展開深入交流和研討。來自財政部預(yù)算司、中國財政科學研究院、河北省財政廳、吉林省財政廳科研所、河南省財政廳政研室、上海財經(jīng)大學、北京工商大學等單位的十位專家發(fā)言和點評。現(xiàn)將論壇主要觀點綜述如下。

一、客觀認識中央與地方事權(quán)與支出責任劃分改革面臨的問題

與會專家一致認為，推進中央與地方事權(quán)與支出責任劃分改革，需客觀認識改革面臨的困難和問題。

（一）實際操作過程中遇到的問題值得從理論層面反思

中央與地方事權(quán)與支出責任劃分改革在實際操作中遇到的問題主要有：第一，如何把握中央和地方的內(nèi)涵界限？是應(yīng)該從政府架構(gòu)，還是應(yīng)該從行政學，抑或是應(yīng)該從其他方面來理解中央和地方的內(nèi)涵。第二，政府和市場的界限在哪里？我們應(yīng)該首先厘清政府和市場的界限，然后厘清屬于政府的事權(quán)應(yīng)該如何在中央與地方之間劃分的問題，例如支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補貼項目是不是政府的事權(quán)？第三，事權(quán)的劃分是應(yīng)該按照功能領(lǐng)域還是應(yīng)該按照隸屬關(guān)系？如果按照功能領(lǐng)域劃分，實際工作中存在功能領(lǐng)域和隸屬關(guān)系相互交叉的現(xiàn)象，如何解決？第四，在劃分中央和地方事權(quán)歸屬的過程中，需不需要以事務(wù)履行的不同環(huán)節(jié)作為標準？事務(wù)的履行包括計劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)。第五，在劃分事權(quán)和支出責任的過程中，存不存在“上收權(quán)力，下放責任”的情況，如果存在，合不合理？第六，建國之初提出的“誰出主意誰出錢”的原則對于現(xiàn)在事權(quán)劃分是否有借鑒意義。

（二）要用哲學的思維、從國家治理層面整體考慮改革的真問題

研究中央與地方事權(quán)與支出責任劃分這一問題的前提是站在財政的角度而不是財政部門的角度。財政不同于財政部門，財政是國家治理的基礎(chǔ)，事權(quán)、支出責任以及財力的劃分是國家治理層面整體考慮的問題。

以問題為導向研究我國財政體制改革的時候，我們要用哲學的思維來分析什么是真問題，什么是假問題，而不能單純地以外國的情況作為參考。事權(quán)與支出責任劃分改革方面存在三個“真問題”。

第一，政府級次和治理問題。政府治理的級次問題和政府的級次問題是兩個不同等的概念。我國是兩級政府而不是五級政府，從政府治理的角度分析，國家的大多數(shù)公共權(quán)力只能在中央與地方之間劃分，比如立法權(quán)和司法權(quán)，因此，從治理的角度來看，我們是兩級政府，五級政府只是一個管理上的概念。地方政府內(nèi)部的級次只是管理權(quán)限的劃分。兩級政府的主要問題在于地方政府應(yīng)不應(yīng)當成為一個相對獨立的治理主體，這個問題涉及到治理改革的目標模式，這是財政體制改革的前提。由于我國地廣人多且各地區(qū)發(fā)展水平差距較大，地方政府應(yīng)該成為相對獨立的治理主體，這種“獨立”區(qū)別于聯(lián)邦政府的分權(quán)，是在中央集權(quán)下的相對獨立的治理主體。

第二，地方政府財力和事權(quán)不匹配是由于支出責任過大還是因為財力不夠？如果以政府財力和事權(quán)相匹配的原則來劃分中央與地方的收入，那么中央的收入只占全國收入的15%。從國家治理的角度來說，國家的長治久安無法保障。解決地方資金不足的問題不能從收入劃分入手，而應(yīng)當從明晰支出責任入手。支出責任的界定涉及兩個問題，一個是“誰掏錢”，這個是財力劃分的問題；另一個是“誰辦事”，這個是事權(quán)劃分的問題。因此，支出責任的界定是財力與事權(quán)匹配的過程。在劃分支出責任的時候，中央應(yīng)該以底線公平作為目標。

第三，事權(quán)劃分“你中有我，我中有你”，存在劃不清楚的問題。事權(quán)按照構(gòu)成要素的角度來劃分，哪些決策歸中央，哪些決策歸地方，哪些事權(quán)的履行歸中央，哪些事權(quán)的履行歸地方，這是能夠劃清楚的，問題的關(guān)鍵在于什么是清楚，即對清楚的界定。

（三）理順中央與地方財政關(guān)系需考慮我國的特殊國情

理順中央與地方財政關(guān)系的過程受到我國特殊國情的限制。首先，我國中央政府與地方政府均屬于權(quán)力機構(gòu)，均服從國務(wù)院的領(lǐng)導。其次，地區(qū)間經(jīng)濟、文化以及自然稟賦均差異較大。再次，中央集權(quán)下的“大政府”有應(yīng)對大危機的優(yōu)勢，但不利于理順中央和地方的關(guān)系。

（四）事權(quán)與支出責任劃分改革在地方財政工作推進過程中遇到的問題如何解決

地方層面在事權(quán)和支出責任劃分改革過程中遇到了兩大問題。一是在實際工作中事權(quán)劃分較為困難。二是對改革時點的統(tǒng)籌設(shè)計使得地方在推進改革的過程中錯失符合地方實情的改革，缺乏創(chuàng)新性和地方特色。改革的推進應(yīng)該按照明晰事權(quán)、明確責任、最后推進收入劃分改革的順序進行。但是由于存在以下障礙，我國在改革過程中并未按照這個順序進行。（1）政治體制因素。各級政府均服從于中央的領(lǐng)導，中央對地方事權(quán)有絕對的影響力和決定權(quán)，往往“你中有我，我中有你”，難以分清；（2）政府間職能交叉錯位；（3）部門利益掣肘，事權(quán)往往意味著管理權(quán)，管理權(quán)意味著專項配套資金，即事權(quán)的劃分意味著專項配套資金的重分配；（4）事權(quán)的調(diào)整是牽一發(fā)而動全身的動態(tài)調(diào)整的過程，調(diào)整事權(quán)和支出責任，收入也需隨之調(diào)整，其難度可想而知；（5）從國家層面分析，配套改革措施的缺位，政府職能轉(zhuǎn)變、管理方案轉(zhuǎn)變以及部門之間職責整合這些配套措施不改革，事權(quán)與支出責任改革難以推進。

針對現(xiàn)實工作中存在的問題，第一，進一步明晰改革路徑。在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在49號文件總體框架之內(nèi)再確定分步實施的一些目標和任務(wù)。第二，在事權(quán)劃分上，應(yīng)從難點出發(fā)作為突破口，界定中央與地方的共同事權(quán)，制定中央與地方共同事權(quán)的責任清單。第三，統(tǒng)籌研究、加快推進配套設(shè)施改革。第四，在中央和地方的關(guān)系上應(yīng)該給予地方更多的自主權(quán)，鼓勵地方先行先試。最后應(yīng)該加強與部門的溝通協(xié)調(diào)。各個職能部門是落實財政體制改革任務(wù)的主體，加強與部門之間的溝通，才能更好地推進事權(quán)與支出責任改革。

在具體操作層面上應(yīng)該從以下幾點推進中央與地方事權(quán)與支出責任劃分改革：將公共服務(wù)事項作出合理分類，明確中央和地方的事權(quán)與支出責任，確定責任清單；基礎(chǔ)支出標準應(yīng)由中央統(tǒng)一制定，地方根據(jù)實際情況進行調(diào)整；按照“誰的財政事權(quán)，誰承擔支出責任”的原則確定支出責任；根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟水平差距、財力差異，分別確立中央和地方的分擔比例和負擔事項。

二、重視中央與地方收入劃分改革中的重大問題

與會專家認為，中央與地方收入劃分改革是理順中央與地方財政關(guān)系的重要方面，推進中央與地方收入劃分改革，需要重視改革的目標和方向、地方稅建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付制度改革等重大問題。

（一）收入劃分改革在實際財政工作中遇到的問題亟待研究

在中央與地方收入劃分改革的實際工作中遇到四個方面問題：中央與地方收入劃分的目的、評判標準以及縱向和橫向收入劃分改革的方向。第一，中央與地方收入劃分的改革目標是什么？如何結(jié)合稅種屬性以及稅制改革進程來理順中央與地方的收入劃分？第二，實際工作中，調(diào)整收入劃分的目的在于縮小基本公共服務(wù)差距?；竟卜?wù)的差距可以從靜態(tài)和動態(tài)來分析，前者著眼于公共服務(wù)差距的縮小，后者則注重于不斷縮小的趨勢?，F(xiàn)行的財稅體制是不是能夠從靜態(tài)和動態(tài)上進一步縮小基本公共服務(wù)差距？第三，在中央與地方收入比重不變的情況下，調(diào)整稅收收入劃分的目的是什么？第四，在縱向收入分配比重一定的情況下，橫向收入分配的格局可不可以成為改革的著力點。尤其是“營改增”以后，收入和稅源在地區(qū)間的分配怎么達到最優(yōu)？

（二）客觀分析“營改增”對地方財政穩(wěn)定性的影響

地方財政穩(wěn)定性可從以下兩個層次理解，第一層含義指在地方財政穩(wěn)定發(fā)展的初始條件下，地方財政抵御外部沖擊、維持地方財政預(yù)算平衡的抗波動能力；第二層含義指在地方財政狀況已經(jīng)惡化的條件下，地方政府能夠憑借財政體系的自動穩(wěn)定器作用，扭轉(zhuǎn)財政惡化趨勢，逐步恢復或趨于預(yù)算平衡穩(wěn)定狀態(tài)的自我修復功能?！盃I改增”過程中會引發(fā)體制和制度方面的調(diào)整，從而帶動地方政府行為的變化，引發(fā)政府財源結(jié)構(gòu)的變化?！盃I改增”確實能為地方政府提供積極的財源預(yù)期，但也對地方財政穩(wěn)定性提出了擴容要求。下一步應(yīng)通過稅收改革從原來的利益分割上升到稅收資源的共享，使中央和地方政府在制度框架下得到利益的平衡。

（三）從地方治理的角度分析地方稅建設(shè)方面的問題

對于“地方稅”概念的界定，并不完全一致，大體有以下幾種理解：一是從稅種屬性來理解，稅基流動性小、比較穩(wěn)定的稅適合做地方稅，這是學術(shù)意義上的地方稅。二是法律意義上的地方稅，即地方政府有立法權(quán)、管理權(quán)和調(diào)整權(quán)的稅。三是財政體制意義上的地方稅，即隨著財政體制的變化而變化，財政體制調(diào)整時劃給地方的是地方稅，劃給中央的是中央稅。目前我國只有體制意義上的地方稅，沒有學術(shù)意義上和法律意義上的地方稅。地方稅體系是包括地方稅種以及共享稅種在內(nèi)的所有能為地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機組合。地方稅權(quán)不僅應(yīng)包括稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，還包括條件成熟時地方政府因地制宜的設(shè)稅權(quán)。

地方稅是地方政府治理能力的物質(zhì)基礎(chǔ)。地方稅組成地方的財政收入，地方稅也影響地方公共服務(wù)供給的狀態(tài)，對地方政府責任，以及行為價值、趨向產(chǎn)生一定的影響。如果一個地方政府的財力過度依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，它的責任意識和行為趨向就會更多地傾向于上級政府部門，如以前的“跑部錢進”。由于地方稅是來自于轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、居民或者個人，地方政府征收地方稅的同時也就相應(yīng)地承擔了追求公共利益的壓力，從而產(chǎn)生較強的責任意識。地方稅影響地方治理的效率。地方稅使得地方治理有針對性，有利于在官員利益和公共福利之間形成激勵相容機制，使地方政府更好地履行自己的職責，促使治理效率的提高。地方稅的征納關(guān)系會影響地方的穩(wěn)定。地方稅是對轄區(qū)企業(yè)和居民征收，對轄區(qū)的居民責任意識，以及公民能力肯定會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

地方稅應(yīng)當與地方治理結(jié)構(gòu)和能力相匹配。兩級治理架構(gòu)下，構(gòu)建與治理體系相符合的稅制結(jié)構(gòu)，中央有相應(yīng)的事權(quán)，地方有地方的稅收。地方自身的狀況會影響地方稅的制度設(shè)計。稅收征管能力是地方治理能力的一個重要體現(xiàn)。地方稅要與地方征管能力相適應(yīng)，否則再好的稅制，如果跟征管能力不相匹配，恐怕也是空中樓閣。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度如何完善

轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)過二十多年來逐步完善，在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和實現(xiàn)中央政府政策目標方面發(fā)揮了非常重要的作用，但是還存在轉(zhuǎn)移支付目標落實不夠顯著、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、管理不夠規(guī)范、分配不夠科學、資金使用效益不夠高、制度不夠健全等六個方面的問題。這些問題的產(chǎn)生主要源于財政體制改革不到位，中央事權(quán)、支出責任劃分不清晰，特別是地方稅體系尚未健全，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，還有一些管理部門能力和素質(zhì)尚待提升。

針對以上問題，改革完善轉(zhuǎn)移支付制度的建議如下：第一，科學合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責任，為改革完善轉(zhuǎn)移支付制度奠定基礎(chǔ)。適度集中中央的事權(quán)，加強中央事權(quán)的責任。逐步減少中央與地方共同事權(quán)，建立中央和地方事權(quán)動態(tài)調(diào)整機制。第二，明確轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)目標和步驟，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法。第三，進一步清理整合轉(zhuǎn)移支付項目，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要限制新設(shè)立項目，整合存量項目，進一步下放項目管理權(quán)限。第四，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為補充的具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。第五，加強轉(zhuǎn)移支付管理，提高轉(zhuǎn)移支付績效。第六，完善轉(zhuǎn)移支付法律制度，對政府間事權(quán)和支出責任、財政轉(zhuǎn)移支付進行立法，加強執(zhí)法監(jiān)督。最后，進一步完善推進省級以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。

中國財政科學研究院石英華申學鋒整理

（責任編輯：邢荷生）